Экзамен зачет учебный год 2023 / Маклаков КПЗС 2-е издание 2012

права человеческой личности, а также свободу, демократию, ра- венство и правовое государство» 77.

Заметной чертой института конституционных прав и сво- бод является их преемственность. Права и свободы из предыду- щих периодов развития «передавались» в следующий историче- ский период; они видоизменялись, иногда им придавалось но- вое значение. Нередко возникшие новые права и свободы, хотя бы кратко, находили своих предшественников в актах уже минув- ших периодов.

Вконституционном развитии прав и свобод достаточно чет- ко прослеживаются три «волны», три поколения или, как сейчас принято говорить в зарубежном праве, – три генерации прав

исвобод. Они связаны с соответствующими «волнами» конститу- ционного развития и содержание соответствующих разделов яв- ляется составляющим элементом этого общего развития.

Впервый период, т.е. при создании первых конституций

идо Первой мировой войны, фиксировались главным образом личные, или гражданские и отчасти социально-экономические права и свободы. Первые насчитывали довольно обширный пере- чень и были связаны преимущественно с обеспечением безопас- ности личности (неприкосновенность личности, жилища, тайна переписки, свобода вероисповедания). В них входили и так на- зываемые судебные права и свободы (запрет неоднократного преследования за одно и то же преступление, запрещение об- ратной силы закона). Наиболее выдающимися актами, посвя- щенными правам и свободам в этот период, были Конституция штата Виргиния 1776 г., содержавшая первую декларацию прав

исвобод, и, несомненно, французская Декларация прав человека

игражданина 1789 г.

Второй период развития характеризуется широким включени- ем в тексты конституций социально-экономических прав и свобод (право на труд, на отдых, право на образование и некоторые дру- гие). Главы, посвященные этим правам, стали содержать и неко- торые обязанности. Такие разделы имели, например, Веймарская

77Les traités européens après le traité de Lisbonne. Textes comparés. La documentation française. P., 2010. P. 15.

175

конституция Германии 1919 г. «Основные права и обязанности немцев» (часть II). Конституция Польши 1921 г. включала раздел V «Общие обязанности и права». В актах этого периода содержа- лись нормы о защите национальных меньшинств (Конституции Чехословакии 1920 г., Австрии 1920 г., Польши 1921 г., Румынии 1923 г., Греции 1927 г., Югославии (называлось Королевство сер- бов, хорватов и словенцев) 1921 г.).

Третий период, который условно начался после окончания Второй мировой войны и который можно разделить на подперио- ды, характеризуется новым расширением прав и свобод; увеличе- ние круга прав исвобод происходит главным образом засчет их со- циальной и экономической составляющей, а также за счет включе- ния норм, связанных с возникновением новых, иногда глобальных проблем (например, охрана окружающей среды), в определенной мере с осознанием своей роли в мировой цивилизации и, как след- ствие, закрепление права на сохранение своего культурного и исто- рического наследия. Нельзя не видеть, что в большинстве актов, изданных в третий период, практически всегда стали закрепляться профсоюзные права и свободы (например, в ст. 39 Конституции Италии 1947 г.), право на забастовку и др.; все чаще появляются нормы, легализирующие предпринимательские союзы и выделя- ющие их из общего понятия союзов (ст. 7 Конституции Испании 1978 г.). Свобода создания политических партий стала специаль- но оговариваться в конституционном законодательстве. Это право, таким образом, было вычленено из свободы «общего» характера – из свободы создания союзов и ассоциаций, что нельзя не признать позитивным, поскольку оно говорит опризнании роли таких объе- динений в государственном механизме (ст. 49 Конституции Италии 1947 г., ст. 117 Конституции Португалии 1976г., п. 1 ст. 21 Основного закона ФРГ 1949 г. и др.).

Развитие технического прогресса повлекло включение прав и свобод, связанных с информатизацией (право на информацию, право на пользование средствами массовой информации и др.).

В новых европейских конституциях заметна определенная сти- лизация прав и свобод, появилась своего рода схожесть и по фор- ме подачи, и по содержанию прав, свобод и обязанностей.

Закрепление обязанностей граждан и государства в той или иной мере нередко существовало в зарубежном конституционном

176

материале. В первый период они обычно сводились к обязатель- ству нести военную службу и платить налоги. В межвоенное время конституционное законодательство немногим отличалось от законодательства первого периода; однако в ряде актов появи- лась обязанность соблюдать законы и установленный правопоря- док. Современные конституции подробнее рассматривают про- блему обязанностей. Сейчас более широко трактуются обязанно- сти государства; данное утверждение главным образом относится к предоставлению образования гражданам. Так, Основной закон ФРГ 1949 г. (ст. 7) уполномочивает государство наблюдать за всем школьным делом в стране. Менее пространными в этом отноше- нии выглядят конституции Италии 1947 г. (ст. 33–34) и Франции 1946 г. (преамбула); в Люксембурге в результате конституционно- го пересмотра 1948 г. было введено положение об обязательности начального образования, установлен принцип его бесплатности (п. 1 ст. 23). Аналогичные положения содержатся и в Конституции Испании 1978 г. (п. 4 ст. 27). В отличие от прав и свобод, обязан- ности граждан не систематизированы, часто «разбрасываются» по тексту конституции.

Стали более распространенными обязанности родителей по отношению к своим детям (п. 2 ст. 6 Конституции ФРГ 1949 г., ст. 30 Конституции Италии 1947 г.). Прослеживается патриотиче- ская новелла в отношении обязанностей граждан. Конституция Италии 1947 г. говорит о защите Родины как священном долге гражданина (ст. 52), о верности Республике и обязанности соблю- дать Конституцию и законы (ст. 54), об обязанности выполнять «честно и дисциплинированно» свой долг теми гражданами, ко- торым вверены «государственные функции» (ст. 54).

Обязанность платить налоги – константа всех последних кон- ституционных законов (п. 5 ст. 4 Конституции Греции 1975 г., ст.31КонституцииИспании1978г.идр.).Стольжепостояннаобя- занность выполнять воинские повинности (п. 6 ст. 4 Конституции Греции, ст. 30 Конституции Испании 1978 г., ст. 52 Конституции Италии 1947 г.). Последние конституции говорят об охране здоровья населения, о развитии досуга, спорта и т.д., возлагая на государство обязанности в этом отношении. Конституция Нидерландов 1982 г. (ст. 22) задачу защиты здоровья населе- ния возлагает на «государственные власти». Основной закон

177

Португалии 1976 г. содержит нормы о создании всеобщей бес- платной национальной службы здоровья, о развитии физической культуры и спорта по всей стране, в каждой школе и широком распространении медицинских знаний (ст. 64).

§ 3. Гражданство

и правовое положение иностранцев

1. Понятие гражданства

Вопрос о том, кто пользуется в государстве правами и свобода- ми, находится в прямой зависимости от института гражданст-

ва. Гражданство – это устойчивая правовая связь индивида

со своим государством, налагающая на граждан и государст- во взаимные права и обязанности в случаях, указанных в за-

коне. Гражданин находится под суверенитетом государства, и по- следнее может требовать от своих граждан исполнения обязаннос- тей, даже если они находятся за границей. Государство, со своей стороны, должно защищать своих граждан на своей территории, и органы государства – предоставлять защиту своим гражданам за его пределами.

Проблема гражданства весьма важна и по другой причине. Именно граждане, обладающие всей полнотой прав и обязан- ностей, образуют ту основу, на которой зиждется государство. В течение всего XIX в. традиционная доктрина построения госу- дарства в зарубежных странах имела тезис единства народа, на- ции и государства. Первоначально гражданство понималось как юридическая принадлежность индивида государству. Учитывая, что подавляющее большинство государств в XIX в. и в более раннее время были монархиями, то можно сказать, что граж- данство (тогда оно именовалось почти всегда подданством) оз- начало именно такие отношения, т.е. отношения преданности, подвластности монарху. Другими словами, только лица, облада- ющие гражданством конкретного государства, могут участвовать в формировании органов власти этого государства, управляю- щих всей совокупностью граждан и других лиц, находящихся на территории государства.

178

Впрочем, иностранцы, лица без гражданства пользуются обыч- но несколько меньшими правами, чем граждане с полным стату- сом (ограничения почти всегда касаются избирательного права, обязанностей по несению военной службы и некоторых других); однако эти лица обязаны исполнять законы государства пребыва- ния, они находятся под его юрисдикцией. Предоставление прав

исвобод проживающим на территории иностранцам и лицам без гражданства чаще всего составляет предмет специального законодательства.

Гражданство было известно уже в рабовладельческую эпоху. После буржуазных революций институт гражданства стал одним из проявлений принципа равноправия всех членов общества.

Внастоящее время все еще употребляется термин «поддан- ство», но только в том смысле, что он символизирует гражданство в монархических странах; термин же «гражданство» указывает на такие же отношения в республиканских государствах. В зару- бежных конституциях монархических стран обычно употребляет- ся термин «гражданство».

Институт гражданства в широком смысле слова, включающий

истатус иностранцев и лиц без гражданства, а также лиц с не- сколькими гражданствами, в науке конституционного права рас- сматривается именно с точки зрения базовой основы государства. Международное публичное право также изучает этот институт, но у него иной угол зрения на эту проблему. Правда, в последнее время в странах – участницах Европейского союза стало предо- ставляться избирательное право на местных выборах и иностран- цам – гражданам этого Союза (см. ниже). Другими словами, об- щая идея гражданства как основа власти государства, кажется, была поколеблена. На самом деле, это совсем не так; в главе VII этот вопрос будет рассмотрен более подробно.

2. Приобретение гражданства

Гражданство приобретается в соответствии с законами каждой страны, которые обычно относятся к простому законодательству, но конституционное законодательство всегда имело отношение к этой проблеме. В любом Основном законе каждого из трех «по- колений» развития конституций в большей или меньшей степени

179

находили и находят отражение вопросы гражданства. Например,

вконституциях Италии 1947 г. и Франции 1958 г. ничего не гово- рится об этом институте; зато Основной закон Португалии 1976 г.

вст. 4 признает своими гражданами всех, кто признан таковыми по закону или международному соглашению.

Приобретение гражданства осуществляется двумя основ- ными способами: на основе филиации (от лат. filius – сын, жи- тель), т.е. на основе рождения, – это наиболее распространенный способ, и на основе натурализации (от лат. naturalis – природный, естественный, натуральный). Иногда в литературе выделяется еще один способ приобретения – оптация (от лат. optatio – желание, выбор), т.е. право лица выбрать гражданство (взять новое и отка- заться от старого или отказаться от нового и сохранить старое) при изменении государственной принадлежности территории. Данный способ в основе изначально имеет международные со- глашения, хотя предоставление гражданства и выход из граждан- ства оформляется в соответствии с нормами внутреннего законо- дательства. Еще одним, похожим видом приобретения, а точнее изменения гражданства, на основе международных соглашений является трансферт, применяемый автоматически при перехо- де территории от одного государства к другому. При трансфер- те гражданство изменяется вне согласия граждан. Трансферт был осуществлен при объединении ФРГ и ГДР в 1990 г.

Установление того или иного способа приобретения граждан- ства зависит от многих причин: от исторических традиций, от- ношений с соседними государствами, но главное – от политики государства в демографической области. Например, если госу- дарство заинтересовано в быстром росте населения, численности граждан, то оно может ввести несколько правил предоставления гражданства.

Приобретение гражданства на основе филиации осуществля- ется либо на основе «права крови», либо «права почвы». В первом случае ребенок приобретает гражданство родителей независимо от места рождения, во втором – гражданином становится лицо, родившееся на территории государства, независимо от граж- данства родителей. Первое правило более распространено в за- рубежных странах; второе – распространено в меньшей мере; оно наиболее часто применяется в странах Латинской Америки

180

(Бразилия, Аргентина). Иногда действует смешанная система предоставления гражданства; в этом случае за основу берутся оба названных правила. Представляется, что «право крови» больше способствует установлению однородности этноса.

Натурализация–приобретениегражданствапозаявлениюино- странца или лица без гражданства. Государство, в котором прожи- вает заявитель, предоставляет свое гражданство. Однако заявления удовлетворяются далеко не во всех случаях; обычно внутренним законодательством устанавливается минимальный срок прожива- ния в стране, владение языком, знание обычаев и законодательства страны, безупречная репутация. Такое предоставление сильно рас- пространено в государствах, в основном сформировавшихся на ос- нове эмиграции (США), или в государствах с малочисленным насе- лением, желающим его увеличить (Австралия). В некоторых стра- нах при предоставлении гражданства на указанной основе иногда устанавливаются облегченные требования. Например, если стране нужны высококвалифицированные специалисты в какой-либо об- ласти, то для таких лиц сокращается срок проживания.

Институт восстановления гражданства имеет значение для определения «гражданского корпуса» в стране; оно состоит в по- лучении гражданства лицом, ранее в нем состоявшим, но его утратившим по каким-либо причинам. Восстановление может осуществляться как по желанию лица, так и по воле государст- ва. В последнем случае восстановление может происходить тогда, когда законодательство о гражданстве, ранее предусматривавшее его лишение изменяется в пользу лиц, т.е. когда законодательство либерализуется. При восстановлении требуется соответствующий акт государства в отношении конкретных лиц.

Известен еще один институт приобретения гражданства – ре- гистрация, заключающаяся в упрощенном способе получения гражданства для лиц, обладающих кровными или другими тес- ными связями с данным государством. Восстановление произво- дится с выполнением более облегченных требований, чем предо- ставление в связи с натурализацией (отсутствие языковых требо- ваний, меньший срок проживания в стране и др.). Восстановление может распространяться, например, на лиц, у которых супруги, или дети, или родственники по восходящей линии проживают в данном государстве и являются его гражданами.

181

3. Прекращение гражданства

Прекращение гражданства может происходить по нескольким причинам. Прежде всего можно выйти из гражданства (отказ от гражданства); такой акт предпринимает сам гражданин, на- правляя соответствующее заявление в компетентный орган госу- дарства. Можно перестать стать гражданином государства при оптации, выбрав гражданство другого государства.

Гражданства можно лишиться (утрата гражданства) вследст- вие каких-либо действий или поведения, предусмотренного зако- ном и ведущего к прекращению отношений гражданства. Такими действиями могут быть поступление на государственную служ- бу иностранного государства; наиболее часто утрата происходит в государствах, предоставляющих гражданство женщине, вступа- ющей в брак. При его расторжении утрачивается и гражданство.

Еще одним способом прекращения является лишение граж- данства, что является санкцией за предусмотренное законом поведение. Правда, ряд зарубежных конституций запрещает ли- шение (например, согласно ст. 5 Конституции Словакии 1991 г. «Никто не может быть лишен гражданства Словацкой Республики против его воли»). Международное право не запрещает такого способа поведения государства по отношению к своим гражда- нам. Например, п. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека говорит лишь о том, что «Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое граждан- ство». Правда, иногда делаются различия между гражданством по рождению и гражданством по натурализации. Например, согласно п. 2 ст. 11 Конституции Испании «Ни один испанец по происхождению не может быть лишен своего гражданства». Натурализация, стало быть, не входит в число запрещений.

4. Безгражданство и многогражданство

В настоящее время нередко случается, что одно и то же лицо обла- дает гражданством не одного, а нескольких государств. Такое про- исходит по нескольким причинам, и чаще всего не в результате разрешения приобретать гражданство другого государства, а изза того, что в различных государствах не совпадают принципы

182

и способы предоставления гражданства. Последняя причина не только не исключается в настоящее время, а получает распро- странение в результате существующих интеграционных связей между государствами, облегчения передвижения через государ- ственные границы, увеличения числа интернациональных браков.

Лица, находящиеся на территории государства, могут обла- дать и состоянием безгражданства (они называются апатрида- ми – от “а” – частица отрицания и от греческого patris (patridos) – родина). Безгражданство возникает в случае выхода лица из граж- данства и не приобретения гражданства другого государства, а также несовпадения принципов приобретения и прекращения гражданства в различных странах. Лица без гражданства, находя- щиеся на территории государства, по правовому статусу обычно приравниваются к иностранцам со всеми вытекающими послед- ствиями. Состояние безгражданства порождает последствия как для самого лица, так и для государства. Лица без гражданства не- редко состоят на учете в государственных органах; при военных конфликтах они подвергаются сильным ограничениям (вплоть до интернирования и др.).

Действующее международное право предпринимает меры для уменьшения числа лиц, не имеющих гражданства. В частнос- ти, Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. говорит о том, что государства недолжны препятствовать сохранению свое- го гражданства женой гражданина этого государства. Специальная Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. предлагает целый ряд мер для этого. Конвенция о статусе апатридов 1954 г. устанав- ливает правовое положение таких лиц. Она требует предоставле- ния апатридам статуса, которым пользуются иностранцы.

5. Понятие и статус иностранцев

На территории практически любого государства всегда нахо- дятся лица, обладающие гражданством другого государства. Таких лиц называют иностранцами. Каждое государство само- стоятельно принимает решение об их статусе, международного статуса таких лиц нет. Государство определяет правила допу- ска и выдворения иностранцев из страны. Впрочем, на режим иностранцев, как и на режим апатридов, оказывают влияние

183

международно-правовые акты в области прав и свобод человека. Наиболее распространенными режимами иностранцев являются национальный режим, предоставляющий иностранцам права собственных граждан; режим наибольшего благоприятство-

вания, при котором любому иностранцу предоставляются такие же права, как гражданам любого третьего государства; при этом само государство устанавливает объем прав и обязанностей ино- странцев. Специальный режим, устанавливающий правовой статус граждан иностранцев обычно на основе договора между государствами (например, статус военнослужащих, дислоциро- ванных на территории другого государства).

Первые два режима обеспечивают такие права и свободы ино- странцам, которые совпадают с режимом собственных граждан или не особенно от него отличаются. Другими словами, в резуль- тате обладания правами и свободами эти лица вполне могут реа- лизовать свои возможности в стране проживания. В то же время с точки зрения конституционного права непредоставление ино- странцам, как и апатридам, важнейших политических прав (из- бирательное право, право и обязанность служить в вооруженных силах, т.е. в структурах, обеспечивающих суверенитет государства) играет решающую роль в отношении к ним. Иностранцы не уча- ствуют в формировании органов государственной власти; однако они должны соблюдать конституцию и законы страны пребыва- ния (об участии в выборах органов местного самоуправления в го- сударствах – членах ЕС см. § 1 гл. VII).

6. Европейское гражданство

Установление такого гражданства юридически было оформле- но Маастрихтским договором 1992 г., которым был учрежден Европейский союз, хотя в более раннее время элементы этого ин- ституты были введены в действие. В частности, в результате первых выборов в Европейский парламент в 1979 г. все граждане странучастниц получили право выбирать этот наднациональный орган. Европейскоегражданствопредусматривалосьст.17Маастрихтского договора, а теперь оно подтверждено ст. 9 Договора о Европейском союзе (одним из двух, входящих в состав Лиссабонского догово- ра 2007 г.) «Во всех видах своей деятельности Европейский союз

184