Экзамен зачет учебный год 2023 / Маклаков КПЗС 2-е издание 2012

ичто судебная власть имеет право квалифицировать любой закон Конгресса как неконституционный и недействительный в случае его противоречия Основному закону.

До Первой мировой войны проверка конституционности ак- тов предусматривалась главным образом в странах Латинской Америки (основные законы Бразилии 1891 г., Уругвая 1817 г.

идр.). Все они имели в качестве прообраза практику Верховного суда США. В Европе судебная проверка конституционности не получила широкого распространения, хотя она применялась в ряде стран. Американская модель действовала в Норвегии, Швейцарии (в отношении прав и свобод граждан и применялась только Федеральным судом) и Греции. После Первой мировой войны в Европе была выработана собственная модель конститу- ционной юстиции, которая в настоящее время стала широко за- имствоваться и на других континентах. О европейской модели будет сказано ниже.

Интенсивное распространение института конституционного контроля после Второй мировой войны в основном связано с дву- мя обстоятельствами. Об одном из них уже говорилось – желание не повторять грубейших нарушений прав человека и граждани- на, имевших место до и во время Второй мировой войны. В стра- нах Центральной и Восточной Европы учреждение института конституционного контроля диктовалось этими же причинами, но только существовавшими при тоталитарных и авторитарных режимах. Концентрация власти в руках исполнительных орга- нов, опирающихся на послушное парламентское большинство (этот феномен – очевидная тенденция послевоенного развития) позволяет правительствам без труда принимать законы, издание которых оно декларирует в своих программах. Конституционный контроль в этих условиях становится заметным барьером на пути возможных нарушений Основного закона.

Объяснение существования этого контроля связано с желани- ем исполнять действующий Основной закон страны. Внешне мо- жет показаться, что деятельность органов конституционной юсти- ции ведет к ослаблению роли парламента в законодательном процессе, органов исполнительной власти в выполнении их функ- ций, а также посягает на свободу личности, на ее права. Однако это не так. Поскольку признается верховенство конституции

125

в иерархии правовых актов, целью конституционного контроля является обнаружение нарушений Основного закона законодате- лем и другими субъектами нормотворчества.

2. Объекты юридического конституционного контроля

Эти объекты могут рассматриваться с формальной точки зре- ния, т.е. с точки зрения установления круга проверяемых актов, и с материальной точки зрения, т.е. установление объектов, в от- ношении которых осуществляется проверка.

С формальной точки зрения объектами проверки являются по общему правилу только зафиксированные акты. Действия или бездействие каких-либо органов или должностных лиц, которые, по мнению некоторых отечественных авторов, являются также объектом рассмотрения, вряд ли таковыми могут быть. Действие или бездействие должно быть оформлено документально; из- данный акт и может стать предметом рассмотрения. Объектами рассмотрения конституционности с материальной точки зрения являются те отношения, которые урегулированы в конституции. Таковыми могут быть права и свободы, распределение компетен- ции между различными органами власти и т.д.

Под контроль обычно подпадают разнообразные акты и, прежде всего, законы, принимаемые парламентом. В зарубежных странах, как правило, из сферы контроля исключаются законы, принимаемые на референдуме, поскольку они являются пря- мым выражением народного суверенитета. Акты исполнительной власти всегда являются предметом контроля, если таковой осу- ществляется обычными судами, и часто – если контроль возложен на специальные органы конституционной юстиции.

В сферу контроля порой включаются международные догово- ры. Будучи «впущенными» во внутреннее право страны они долж- ны соответствовать ее Основному закону. Предоставление такого права органу конституционной юстиции нередко закрепляется в Основном законе. Например, согласно ст. 95 Испанской консти- туции 1978 г. «Заключение международного договора, который содержит положения, противоречащие Конституции, потребует предварительного конституционного пересмотра. Правительство или любая из Палат может предложить Конституционному

126

трибуналу объявить, существует такое противоречие или нет». Аналогичное положение содержится и в ст. 54 французской Конституции 1958 г.

Нередко сами органы конституционного контроля включают

всферу своей проверки и иные акты. Например, французский Конституционный совет ввел в блок актов, подлежащих консти- туционному контролю, Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. и преамбулу Конституции 1946 г. Ссылка на эти акты есть

вдействующем Основном законе 1958 г., однако отсутствует пря- мое указание на необходимость проверки актов на соответствие этим документам. Конституционный совет Франции также уста- новил для себя право проверять соответствие простых законов органическим.

Объектом обжалования почти всегда являются акты, рас- пределяющие компетенцию между центральными органами власти, т.е. рассмотрение споров по поводу полномочий меж- ду ними, полномочий «по горизонтали». Такая возможность может устанавливаться по-разному; иногда она обозначается как «споры о компетенции между различными властями госу- дарства» (ст. 134 Конституции Италии 1947 г.), иногда как от- несение к сфере законодательной или регламентарной власти (ст. 34 Конституции Франции 1958 г.). Ряд зарубежных конститу- ций содержит нормы и о разрешении органами конституцион- ной юстиции полномочий «по вертикали», т.е. между государст- вом в целом и его территориальными единицами. В унитарных государствах возможно нарушение разграничения компетенции между центральными и местными органами власти, когда пол- номочия последних оговорены в конституции. В федеративных государствах может происходить вмешательство центра в дела субъектов федерации и наоборот.

Вевропейских странах – членах Европейского союза суще- ствует проблема проверки соответствия актов этой организа- ции своим конституциям. Она решается по-разному в разных странах и зависит от уровня отношений между коммунитарным и конституционным правом в каждой стране и признания, ка- кое из них имеет высшую юридическую силу. Если во Франции Конституционный совет отказывается рассматривать акты Сообществ (до образования ЕС) с точки зрения их соответствия

127

Основному закону, то в Бельгии и ФРГ имеются несколько пре- цедентов такого рассмотрения 63.

Иногда на органы контроля возлагается проверка консти- туционности политических партий. Так, согласно абз. 2 ст. 21 Конституции ФРГ 1949 г.: «Партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников стремятся причинить ущерб осно- вам свободного демократического строя либо устранить его или поставить под угрозу существование Федеративной Республики Германии, неконституционны». Такое случилось дважды –

в1952 г. (запрещена неонацистская партия), и в 1956 г. (запрещена Коммунистическая партия Германии). Более свежий пример от- носится к Испании. В июне 2002 г. Генеральные кортесы измени- ли закон о политических партиях с тем, чтобы воспрепятствовать деятельности террористических организаций. За этим последо- вал запрет партии Батасуна – политического крыла ЕТА, полу- чившего 10% голосов и 7 мест в парламенте Страны басков.

Акты частных лиц (договоры, завещания идр.) также могут быть объектом проверки, если они содержат положения, противореча- щие закрепленным в Основном законе нормам. Например, конт- роль возможен в отношении завещания или договора, содержащих условия, нарушающие принцип равноправия или устанавливаю- щие дискриминацию по мотивам религии, национальности и др. Вероятно, запрет дискриминации должен содержаться в граждан- ском законодательстве, но если такая норма в нем не предусмотре- на, то должен применяться более «высокий» по юридической силе закон – конституция, закрепляющая принцип равноправия.

Другими словами, объектом проверки должны быть юри- дические акты, издаваемые в государстве. Как бы в подтверж- дение этого правила, как это ни покажется парадоксальным,

вчетырех странах Европы объектом контроля может быть отсут- ствие писаной юридической нормы. Более того, в Португалии

вКонституции 1976 г. содержится специальная норма на этот счет (ст. 283). По инициативе президента республики, проведо- ра юстиции или председателей законодательных собраний об- ластей, которые ссылаются на нарушение прав этих областей,

128

Конституционный трибунал констатирует несоблюдение Основного закона ввиду отсутствия необходимых законодатель- ных норм для применения конституционных положений. Когда Трибунал констатирует неконституционность из-за отсутствия норм, то он ставит об этом в известность соответствующий за- конодательный орган. Первые два решения об этом были выне- сены в 1989 г. В ФРГ Конституционный суд может вынести ре- шение о том, что отсутствие соответствующего закона ведет к не- применению конституционного права. Конституционный суд Италии в своем решении (1971 г.) постановил, что «упущения Законодателя приводят к нарушению конституционных пред- писаний». В Польше Конституционный трибунал может быть запрошен в официальном порядке или по жалобе гражданина о том, что отсутствие закона в какой-либо сфере препятствует осуществлению конституционных прав и свобод.

В демократических странах основой для проверки должны быть положения конституции. Мы уже говорили, что иногда ор- ганы конституционной юстиции проверяют соответствие простых законов органическим. Редко встречаются иные акты, подлежа- щие проверке.

Например, Конституционный суд Словении по действующе- му Основному закону 1990 г. обладает наравне с традиционными полномочиями правом рассматривать вопросы о соотношении законов и нормативных актов ратифицированным международ- ным соглашениям и общим принципам международного права (ст. 169). В данном случае речь идет о конвенционном контроле, т.е. о проверке соответствия какого-либо закона или админист- ративного акта международному договору в случаях, когда по- следнему придается бóльшая юридическая сила. Придание та- кой силы – одна из тенденций, закрепляемой в конституционном законодательстве.

3. Конвенционный контроль

Конвенционный контроль – проверка соответствия какого-либо закона или административного акта международному договору в случаях, когда последнему придается бóльшая юридическая сила, чем закону или акту. Придание такой силы – одна из тенденций,

129

закрепляемых в современном конституционном законодательстве. Например, об этом говорит ст. 55 Конституции Франции 1958 г.

Внешне конвенционный контроль имеет некоторое сходство с конституционным контролем, поскольку и в том и другом слу- чае речь идет о проверке соответствия акта вышестоящему акту. Имеются, однако, и существенные различия. Объектами консти- туционного контроля могут быть не только законы и другие акты, но и международные договоры. Другими словами, конвенцион- ный контроль несколько ýже по объему проверяемых актов. Есть различия и по последствиям признания несоответствия. Если акт признается не соответствующим конституции, то он недей- ствителен и не может применяться. Если же признается, что акт не соответствует международному договору, то это не означает, что он во всех случаях недействителен. Например, государство ратифицировало какой-либо многосторонний международный договор, который вступает в силу только после ратификации определенным числом участников. Все акты, противоречащие данному международному соглашению, будут применяться до того, пока не вступит в силу это соглашение. В качестве дру- гого основания действия актов, противоречащих ратифициро- ванному международному договору, может служить выполнение обязательного принципа взаимности. Например, на это указыва- ет ст. 55 Конституции Франции 1958 г. Международные договоры, ратифицированные этой страной, имеют силу, превышающую силу законов, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной.

Другими словами, конституционность акта имеет абсолютный характер (соответствует или не соответствует Основному закону), а конвенционность акта носит условный, относительный характер.

4. Религиозный и идеологический контроль

Зарубежная история и некоторые существующие политиче- ские режимы знают и другие принципы и подходы для провер- ки издаваемых в стране актов. Так, в ряде мусульманских стран существует процедура, похожая на институт конституционного контроля – проверка соответствия законов принципам ислама, т.е. религиозный контроль. Такой институт был предусмотрен

130

Дополнением 1907 г. к Конституции Ирана 1906 г., Конституцией Пакистана 1962 г. и Основным законом Ирана 1979 г.

Конституция Ирана 1979 г. с поправками 1989 г. учредила Охранительный совет (Guardian Council) с тем, чтобы «обеспечить согласованность законодательных актов, издаваемых Исламским консультативным собранием с исламом» 64 (ст. 91). Нормы об этом органе содержатся в разделе о законодательной власти. Этот совет из шести докторов теологии, назначаемых главой церкви, и ше- сти юристов, специализирующихся в различных отраслях права, избирается палатой депутатов (меджлисом) из числа юристов-му- сульман и назначается руководителем судебной власти на шесть лет с обновлением по половинам каждые три года.

Все законодательные акты в обязательном порядке переда- ются в этот Совет, который в 10-дневный срок должен заявить о соответствии или несоответствии акта критериям ислама и Конституции. Если акт признается несоответствующим наз- ванным положениям, то он возвращается в Парламент для пере- смотра (ст. 94). Определение соответствия актов исламу опреде- ляется большинством голосов представителей ислама, а опреде- ление соответствия конституции производится большинством голосов всего Охранительного совета (ст. 96). Этому же Совету также предоставлено право интерпретации Конституции; такие решения выносятся тремя четвертями голосов его членов (ст. 98). Совет, кроме того, наблюдает за производством выборов прези- дента республики, палаты депутатов и за голосованием на ре- ферендуме и при других выражениях народного мнения (ст. 99). Последние функции, свойственны органам конституционного контроля в некоторых зарубежных странах. В этом органе, таким образом, по ряду вопросов соединен религиозный и конституци- онный контроль.

Конституция Пакистана 1999 г. учредила Федеральный ша- риатский суд, включающий не более восьми судей, назначае- мых Президентом страны. Этот суд запрашивается либо собст- венной резолюцией или заявлениями граждан Пакистана, или

64Constitutions of the Countries of the World / Ed. A.P. Blaustein and G.H. Flanz. Islamic Republic of Iran. N.Y., 1992. P. 41.

131

федеральным правительством, или правительствами провинций по поводу того, является какой-либо закон или положение зако- на совместимым с предписаниями ислама, содержащимися в его источниках (Коране и других) (ст. 203 – D Конституции). Если Суд придет к выводу об их противоречии предписаниям исла- ма, то он сообщает об этом федеральному правительству, если речь идет о федеральном законе, или провинциальному прави- тельству, если речь идет о провинциальном законе. Сам же суд принимает решение об основаниях такого противоречия и о том, насколько они серьезны; при этом он устанавливает день вступле- ния в силу своего решения. После этого закон или его положение передаются на рассмотрение Верховного суда Пакистана. Если этот суд подтверждает противоречие закона положениям исла- ма, то президент страны или губернатор провинции (в зависимо- сти от того, о каком законе идет речь) принимают меры к тому, чтобы закон соответствовал положениям ислама. Специальный раздел Конституции, называемый «Положения ислама» (Islamic Provisions) в ст. 227 подчеркивает, что все действующие законы должны соответствовать священным Корану и Сунне.

Если же оценивать в целом религиозный контроль за закона- ми, то, очевидно, он ведет к исламизации государственной жизни и по европейским представлениям, придерживающимся принци- па светского государства, не может оцениваться в качестве демокра- тического института. Впрочем, во многих мусульманских странах господствует своя, особая концепция государства, оправдывающая огосударствление религии. Эта концепция поддерживается боль- шинством населения. Известно, что в настоящее время около 28 го- сударств провозглашают ислам вкачестве государственной религии.

Негативный характер имеет и контроль за правовыми норма- ми по идеологическим соображениям. Конечно, в любой консти- туции заложены определенные идеологические принципы, цен- ности, но они не ориентированы на какую-либо одну идеологию. Плюрализм мнений, взглядов, концепций, учений – это тоже иде- ология, но идеология более высокого порядка. Такой контроль, подчеркивающий роль идеологии в государстве, осуществлялся во франкистской Испании специальной палатой – Национальным советом – «коллективным представительством Движения» (ст. 10), т.е. Фаланги. Совет был учрежден Органическим законом

132

государства от 10 января 1967 г. 65 (Конституция Испании в тот пе- риод состояла из семи законов). Совет включал 110 членов, часть из которых избирались провинциями (52), Кортесами (12 – от про- курадоров 66, представлявших «органические единицы» – семью, местные коллективы и профсоюзы), 40 – назначались Каудильо

и12 – председателем правительства. Последний по праву предсе- дательствовал в Совете. Совет собирался на пленарные заседания, а его рабочими органами были комиссии, в том числе постоян- ная комиссия. В самом общем плане Совет был призван следить за «чистотой» фалангизма времен гражданской войны. В его за- дачу входила «защита целостности принципов Национального движения (так в последние годы называлась франкистская партия

инаблюдение за тем, чтобы трансформация и развитие эконо- мических, социальных и культурных структур отвечало бы требо- ваниям социальной справедливости» (п. “b” ст. 21 Органического закона 1967 г.), а также «поддержание в рамках принципов Национального движения различных мнений в отношении по- литического процесса» (п. “е” ст. 21). Для выполнения указан- ных общих задач на Национальный совет возлагалась задача «Наблюдения за тем, чтобы законы и решения общего характе- ра соответствовали духу принципов Национального движения

идругим основным законам Королевства» (п. “а” ст. 23). Функции этого органа были консультативными. Специальная ст. 59 назван- ного Органического закона прямо указывала: «Являются некон- ституционными любые законодательные акты или решение об- щего характера, принятые правительством, посягающие на прин- ципы Национального движения или на другие основные законы Королевства». Вопрос о соответствии Конституции рассматри- вался Советом Королевства, который при наличии оснований мог предложить главе государства (т.е. Ф. Франко) приостановить действие закона. После дополнительной процедуры с участи- ем высших судебных органов и постоянной комиссии Кортесов главой государства принималось окончательное решение. Такое

65La loi organique de l’Etat espagnol // Notes et Etudes Documentaire. 12 juin 1967. № 3400.

66Procurador – термин, имеющий несколько значений, – поверенный, адвокат, юрист, член Кортесов, представитель какого-либо города в Кортесах.

133

решение должно было связано с наличием противоречий прин- ципам Движения.

Принципы, используемые в конституционном контроле, при- меняются и в деятельности органов на международном уровне. Европейский суд по правам человека, созданный Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. с дополни- тельными протоколами к ней, при рассмотрении поступивших дел приравнивает примененные в государстве – члене Совета Европы акты (законодательные, исполнительные или судебные), к положениям названной Конвенции и выносит решение о ее на- рушении или ненарушении. Суд не обладает правом отменять внутренние правовые нормы государств, но применяемый им ме- тод весьма похож на используемый в органах с конституционной юстицией. Еще одним примером является деятельность Суда Европейского союза, когда он рассматривает споры о противо- речии коммунитарного права и внутреннего права государствчленов. В областях, отданных в ведение этого Союза, нормы ком- мунитарного права имеют перевес по отношению к внутреннему праву. Однако решение Суда не аннулирует противоречащие внутренние нормы. Они не отменяются, и национальные судьи обязаны применять правила ЕС.

5. Органы юридического конституционного контроля

Такой контроль предполагает создание определенных организа- ционных форм для проверки актов, подлежащих рассмотрению. Если проверке подлежат все издаваемые акты, то можно гово- рить о конституционном контроле в широком смысле; если толь- ко акты законодательной власти – это контроль в узком смысле слова.

Казалось бы, что наиболее справедливым должен быть конт- роль за конституционностью законов, осуществляемый самим парламентом. Такой контроль мог бы быть эффективным, если проверяющий орган (сам парламент, либо его орган) обладал достаточной независимостью от авторов проверяемого закона. В данном случае возможно несколько вариантов. Если некон- ституционность возникла случайно, вследствие неучета положе- ний Основного закона, то такая возможность вполне реализуема.

134