Управление техногенными отходами

необходима для выбора эффективных технологий и других решений по обращению с отходом. Этот документ сопровождает отход на протяжении его жизненного цикла, вплоть до переработки, обезвреживания, захоронения или уничтожения.

Паспортизация объединяет в себе учет и мониторинг отходов, что значительно приближает информационную базу отходов к потребностям управления. Паспортизация отходов позволяет построить необходимую инфраструктуру по управлению отходами и наладить сертификацию, каталогизацию, лицензирование, экспертизу отходов и информационное обеспечение.

Паспортизация отходов регламентируется федеральным законом «Об отходах производства и потребления», согласно статье 14 которого на все отходы I–IV класса опасности (за исключением радиоактивных, биологических и медицинских) должен быть составлен паспорт. Паспорт составляется на основании данных о составе

исвойствах отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации

итиповая форма паспорта утверждены постановлением правительства РФ от 16.08.2013 № 712 «О порядке проведения паспортизации отходов I–IV классов опасности» [21, 23, 24].

Важнейшей частью информационного обеспечения является Государственный кадастр отходов, который ведется согласно приказу МПР РФ от 30.09.2011 № 792 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов».

Государственный кадастр отходов включает три составные части:

–федеральный классификационный каталог отходов (ФККО);

–государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО);

–банк данных об отходах и технологиях их использования

иобезвреживания.

Государственный кадастр отходов периодически пополняется новыми данными об отходах производства и потребления. Собственники отходов заполняют формы, предусмотренные нормативными документами, и передают их для контроля и обобщения в го-

51

сударственные контрольно-надзорные органы (Росприроднадзор, Росстат и Роспотребнадзор).

Обобщенная информации об отходах публикуется федеральными и региональными органами в виде официальной статистики, а также в виде государственных докладов о состоянии окружающей среды, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и др. Она используется органами государственного и муниципального управления, организациями, занимающимися предпринимательской деятельностью в этой области, и населением.

Федеральный классификационный каталог отходов (далее – ФККО) включает перечень видов отходов, находящихся в обращении в России и систематизированных по совокупности классификационных признаков: происхождению, условиям образования (принадлежности к определенному производству, технологии), химическому и/или компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме.

Каталог устанавливает порядок классификации отходов

ипредназначен для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, чья деятельность связана с обращением с отходами,

игосударственных органов, осуществляющих контроль обращения с отходами. Учету в каталоге отходов подлежат все виды отходов, за исключением радиоактивных, медицинских, биологических отходов и отходов, захороненных на объектах размещения отходов до

31.12.1997.

Следует отметить, что с формальных позиций ФККО не соответствует нормам международного права, так как принципы его организации не соответствуют тем, которые положены в основу европейского каталога отходов, который является обязательным для всех стран, подписавших Базельскую конвенцию (в том числе и для России). Несмотря на это, Федеральный классификационный каталог отходов должен использоваться при составлении паспортов опасных отходов, являющихся важнейшими документами при различных формах обращения с ними [22].

Наряду с кадастровым учетом отходов в России ведется статистический анализ образования, использования, обезвреживания

52

и размещения отходов производства и потребления (установлен статьей 19 закона «Об отходах производства и потребления»). Эти сведения ежегодно учитываются Росстатом по форме № 2-ТП (отходы) «Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления». Форма представляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, территориальному органу Росприроднадзора.

В соответствии с приказом МПР РФ от 30.09.2011 № 792 «Об утверждении порядка ведения государственного кадастра отходов» наряду с ФККО ведется государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО), который включает свод систематизированных сведений об эксплуатируемых объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов, соответствующих требованиям, установленным законодательством РФ. ГРОРО формируется на основе информации об объектах размещения отходов, полученной в результате их инвентаризации, проведенной в соответствии с «Правилами инвентаризации объектов размещения отходов» (утверждены приказом МПР РФ от 25.02.2010 № 49). Ведение государственного реестра, обеспечение организации работ и методическое сопровождение ведения является функцией Росприроднадзора, который должно ежемесячно обновлять и публиковать его, в том числе в сети Интернет. Захоронение отходов на объектах, не включенных в ГРОРО, запрещено.

Банк данных об отходах и о технологиях их использования и обезвреживания (далее – банк данных) является третьей составляющей государственного кадастра отходов РФ. В настоящее время такой банк данных создан и ведется Росприроднадзором, однако как инструмент управления отходами он имеет весьма ограниченный функционал. Так, в части данных об отходах он во многом дублирует ФККО, а уточняющие сведения о составе и свойствах отходов скупы и формальны; в части данных о технологиях он находится в самой начальной стадии наполнения.

53

Намного более эффективным инструментом информационного обеспечения в области регулирования применения технологий утилизации и обезвреживания отходов является методология наилучших доступных технологий, начавшаяся формироваться в Евросоюзе в 1996 г. после выхода в свет директивы «О комплексном контроле и предупреждении загрязнений». В этой директиве в качестве основного понятия было введено определение «наилучшие доступные технологии (НДТ)» и нормативно закреплена система выдачи комплексных природоохранных разрешений для промышленных предприятий. С 1996 г. в Евросоюзе установлены инструменты применения института НДТ посредством использования европейских справочников по НДТ.

Серия европейских справочников по НДТ включает в себя «вертикальный» сектор справочников, адресованных одной отрасли промышленности и более, и «горизонтальный» сектор справочников, имеющих «сквозной характер» и адресованных всем отраслям промышленности (в том числе «Методологии оценки НДТ в аспектах комплексного воздействия технологий на окружающую среду и экономической целесообразности внедрения технологий», «Энергоэффективность» и др.). В области обращения с отходами разработано два справочника по НДТ: «Сжигание отходов» (2006 г.) и «Обработка отходов» (2006 г.). Кроме того, вопросы обращения с отходами на этапах технологического цикла рассматриваются во всех справочниках по НДТ, адресованных каждой из отраслей промышленности.

Хотя в европейских странах НДТ эффективно используются уже более 10 лет, в России данный инструмент природоохранной политики до сих пор практически не применяется, и европейские справочники по НДТ остаются неизвестными широкому кругу заинтересованных лиц. При этом речь идет практически обо всех отраслях промышленности, включая исследуемую тему, за небольшим исключением. Это связано с тем, что в России введение методологии «наилучших доступных технологий» сдерживается недостатками и противоречивостью действующей законодательной

54

базы. Существуют серьезные различия и в понимании концепции НДТ. В России этот термин, как правило, подразумевает создание банков данных о технологиях, за рубежом – справочные документы для отдельных отраслей промышленности, учитывающие все технологические процессы и их аппаратурное оснащение с учетом экологических воздействий и экономических затрат. Зарубежный подход к методологии внедрения НДТ является более прогрессивным, имеет комплексный характер с возможностью использования методологии расчета и применения НДТ на основе экологически обоснованного и экономически оправданного выбора.

Большая роль при решении природоохранных вопросов отводится формированию экологически мыслящего общества. Законы

иправовые нормы сами по себе не создают новый экологический порядок в обществе; этому может способствовать только определенная система общественных отношений и высокий уровень культуры населения. Поэтому для эффективного решения проблемы отходов необходимо, чтобы население осознавало тот факт, что безответственное отношение к отходам наносит значительный ущерб окружающей среде и приводит к серьезным рискам санитарногигиенического характера [23, 25].

Основная работа с населением заключается в своевременном

икачественном предоставлении информации. Доведение информации до различных групп населения осуществляется посредством:

1)образовательных мероприятий в системе дошкольного, общего и профессионального образования;

2)образовательных мероприятий для специалистов всех уровней, занятых в области обращения с отходами;

3)образовательных мероприятий для широких слоев общественности;

4)методической поддержки – разработки специализированных учебных материалов;

5)информационных мероприятий.

Начиная работать с населением, необходимо четко понимать, что население – это союзники и вместе с тем это целевая аудитория,

55

на которую направлены все действия. Основные приоритеты – это завоевание доверия населения, побуждение его к действию, повышение общественного сознания, а также формирование социально активного населения, так как одной из основополагающих предпосылок для достижения устойчивого развития является обеспечение участия широких слоев населения в процессе принятия решений [25].

2.5. Государственный контроль в сфере обращения с отходами

Существуют три формы государственного контроля в области охраны окружающей среды: информационная, превентивная и карательная. К информационной форме контроля относится сбор и анализ информации, необходимой для принятия решений в области экологической безопасности. К превентивной (предупредительной) форме относится деятельность, направленная на выявление и предупреждение экологических правонарушений. Карательная форма контроля выражается в применении мер принуждения к физическим и юридическим лицам, нарушающим экологическое законодательство.

Превентивную форму контроля (т.е. контроль над соблюдением действующих требований и правил федерального и регионального санитарно-эпидемиологического и природоохранного законодательства в области обращения с отходами) осуществляют в установленном порядке в соответствии со своими полномочиями и компетенциями территориальные подразделения Росприроднадзора (а в части обращения с радиоактивными отходами – подразделения Ростехнадзора).

При этом одним из основных видов превентивного контроля является лицензирование. Лицензия – это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Процесс лицензирования в России регулируется федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ. Лицензирование деятельности по обращению с отходами осуществляется в соответствии с поста-

56

новлением правительства РФ от 28.03.2012 г. № 255 «О лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности». Согласно постановлению, лицензированию подлежит деятельность по сбору, транспортированию, обработке, обезвреживанию, утилизации и размещению опасных отходов I–IV классов опасности, включенных в ФККО.

Решение об аннулировании лицензии принимает суд на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию России и (или) в случае, если лицензиат допустил в своей деятельности нарушения, которые повлекли приостановление действия лицензии, и в срок до 6 месяцев не устранил эти нарушения.

При ответственном подходе к процедуре выдачи лицензий лицензирование может стать мощным инструментом регулирования участников рынка по оказанию услуг в области обращения с отхо-

дами [24].

Другим важным видом предупредительного контроля является экологическая экспертиза. Экологической экспертизе должны подвергаться все проекты хозяйственной и иной деятельности, могущей оказывать вредное воздействие на состояние окружающей среды. Предварительным этапом государственной экологической экспертизы является проведение оценки воздействия объекта на окружающую среду (ОВОС). В составе ОВОС для объекта производственного назначения должен быть раздел о виде, составе и планируемом объеме образования отходов производства и потребления с указанием класса их опасности. В разделе должен быть представлен перечень мероприятий по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению опасных отходов. Реализация проекта без положительного заключения государственной экологической экспертизы запрещается.

Государственный контроль деятельности в области обращения с отходами осуществляют государственные инспекторы в ходе

57

проверок хозяйствующих субъектов. Права, обязанности и ответственность государственных инспекторов определены законом «Об охране окружающей среды». По результатам контроля предприятия государственным инспектором, осуществлявшим проверку, составляется акт установленной формы. Материалы проверок являются основой для осуществления (в случае необходимости) исковой деятельности – предъявления исков о возмещении ущерба, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека в результате нарушения законодательства в области обращения с отходами.

За нарушение нормативно-правовых требований при обращении с отходами применяют штрафы, которые являются мерой наказания, а не компенсации ущерба. Наложение штрафа не освобождает виновных от возмещения причиненного вреда. Поэтому сумма штрафа иногда может превышать причиненный окружающей среде вред. Возмещение вреда, причиненного нарушением требований к обращению с отходами, осуществляется в установленном порядке на основе расчета по методикам исчисления размера нанесенного ущерба, а при их отсутствии – по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния природной среды.

Исковые требования о прекращении деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляемой с нарушением законодательства РФ в области обращения с отходами, рассматриваются судом или арбитражным судом (статья 28 закона «Об отходах производства и потребления»).

Наряду с государственным контролем в РФ осуществляются производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды. Производственный контроль в области обращения с отходами согласно действующему законодательству является обязанностью юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами. Общественный контроль в области обращения с отходами осуществляют граждане или общественные объединения. Однако их выводы и предложения носят рекомендательный характер [22].

58

3. УПРАВЛЕНИЕ ОТХОДАМИ ПОТРЕБЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ТВЕРДЫХ КОММУНАЛЬНЫХ ОТХОДОВ

3.1. Основные источники и группы отходов потребления. Понятие твердых коммунальных отходов

Как уже было указано в п. 1.2, под отходами потребления следует понимать различные бывшие в употреблении изделия и вещества, восстановление которых экономически нецелесообразно, а также ненужные человеку продукты или их остатки, образованные в системе городского хозяйства [4].

Среди основных источников образования отходов потребления можно выделить следующие [12, 13]:

–население благоустроенного и неблагоустроенного, муниципального и частного жилищного фонда;

–учреждения общественного назначения, или муниципальные учреждения – школы, больницы, предприятия общественного питания и др.;

–коммерческие объекты – магазины, станции технического обслуживания и др.;

–промышленные предприятия, действующие на территории муниципалитета – источник отходов, подобных коммунальным, т.е. мусора офисных, бытовых и складских помещений;

–общегородские источники – снос, строительство и реконструкция зданий и сооружений, уборка улиц, уход за зелеными насаждениями.

При организации управления твердыми отходами потребления обычно выделяют следующие категории отходов, система обращения

скоторыми должна учитывать их значительную специфику:

–твердые коммунальные отходы;

–крупногабаритные отходы,

–строительные отходы,

–отходы автотранспорта,

–медицинские отходы,

59

–биологические отходы,

–опасные бытовые отходы,

–ртутьсодержащие отходы,

–отходы водоподготовки, обработки сточных вод и использования воды,

–отходы от уборки улиц и содержания территории.

При этом традиционный упор делается на организацию обращения с твердыми коммунальными отходами. Многие технологии управления отходами отработаны именно на ТКО. Вопросы обращения с ТКО рассмотрены в данной главе, вопросы обращения с другими отходами потребления – в пп. 4.2–4.9 главы 4.

Согласно современной редакции федерального закона №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», твердыми коммуналь-

ными отходами называются «отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами». Согласно данному определению группа ТКО включает в себя две подгруппы отходов: 1) отходы от домовладений и 2) отходы потребления на производстве, подобные коммунальным.

Это определение помогает понять, почему к ТКО некорректно относить другие вышеперечисленные категории отходов потребления, такие как: медицинские отходы (образуются в учреждениях в результате деятельности специализированных организаций – не являются отходами личного потребления), отходы автотранспорта и строительные отходы (образуются не в жилых помещениях) и т.д.

Ранее для обозначения ТКО использовался другой термин – твердые бытовые отходы (ТБО). Этот термин до сих пор сохраняет-

60