Управление техногенными отходами

4«О лицензироваУстановлено требование обязательного лицензинии отдельных вирования деятельности по сбору, транспортировадов деятельности» нию, обработке, утилизации, обезвреживанию,

Особую группу нормативно-правовых документов составляют санитарные правила и другие нормативно-методические документы санитарно-эпидемиологической направленности (СанПиНы). Еще одной группой нормативно-правовых документов являются государственные и межгосударственные стандарты (ГОСТ).

В связи с необходимостью дополнения и конкретизации действующей законодательной базы, восполнения существующих в ней пробелов в ряде субъектов РФ приняты собственные законы об обращении с отходами, правила обращения с отходами на территории субъекта РФ, региональные и отраслевые классификаторы отходов. Эти документы устанавливают основные принципы функционирования территориальной системы обращения с отходами, определяют полномочия и ответственность местных органов власти, регламентируют порядок обращения с отдельными видами отходов. В субъектах РФ разрабатываются и реализуются региональные программы по управлению отходами, в ряде субъектов подготовлены региональные концепции обращения с отходами производства и потребления.

41

При нарушении законодательства в области обращения с отходами производства и потребления существует дисциплинарная, административная, гражданско-правовая и уголовная ответственность. Ответственность за правонарушения по обращению с отходами I–IV классов опасности устанавливают Кодекс РФ об административных правонарушениях (в частности, ст. 8.2, 8.6, 8.13, 8.19, 8.31) и Уголовный кодекс РФ (ст. 247).

Основные недостатки российского законодательства в области обращения с отходами

Несмотря на довольно обширную законодательную и нормативную базу, проблемы с отходами не решены в полной мере. Основные проблемы российского природоохранного законодательства заключаются в следующем:

1.Отсутствуют законодательные положения, регламентирующие основы государственной политики в области обращения

сотходами как с вторичными материальными ресурсами.

2.Значительно сужен круг отношений, регулируемых законом «Об отходах производства и потребления»: исключена из сферы его действия деятельность по обращению с биологическими и медицинскими отходами.

3.Правовые нормы в области ресурсосбережения, а также предотвращения образования отходов, прописанные в законе «Об отходах производства и потребления», слабо подкреплены подзаконными нормативно-правовыми актами, и это не позволяет стимулировать хозяйствующих субъектов, осуществляющих внедрение малоотходных технологий.

4.В законодательстве в достаточной степени не реализован дифференцированный подход к отходам, требующим специального регулирования (упаковочным, крупнотоннажным и др.).

5.Основная ответственность за решение проблемы обращения с отходами, по сути, передана на уровень местного самоуправления. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления обязаны организовать всю деятельность по удалению отходов без достаточных ресурсов – в первую очередь финансовых, кроме того – организационных, технических и кадровых.

42

6. Муниципальные образования не наделены полномочиями по муниципальному экологическому контролю в сфере обращения с отходами. Поэтому привлечь виновных в нарушении законодательства в области обращения с отходами к административной ответственности, выдавать предписания за нарушения органы местного самоуправления не имеют права.

2.2. Нормативное регулирование деятельности по обращению с отходами

Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Определенная таким образом цель подразумевает наложение граничных условий – экологических нормативов – как на само воздействие, так и на факторы среды, отражающие и воздействие, и отклики экосистем [23].

Экологическому нормированию в широком смысле в области обращения с отходами подлежат не только граничные показатели образования отходов в технологических процессах (нормативнодопустимые объемы образования отходов) и требования относительно удельных показателей образования отходов (нормативы образования отходов), но и такие аспекты, как порядок отнесения отходов к категории опасных, требования к объектам размещения отходов, регламенты потерь сырья и т.п. [21]. Однако нормирование в более узком смысле, принятом в российском законодательстве об обращении с отходами, предусматривает разработку и применение нормативов образования и лимитов на размещение отходов.

Согласно федеральному закону «Об отходах производства и потребления», индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР). Субъекты

43

малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в органы государственной власти отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке.

Нормативы образования отходов служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг.

Лимитом на размещение отходов называется предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов (т.е. на объектах хранения или захоронения) с учетом экологической обстановки на данной территории. Разработка проектов лимитов производится на основании нормативов образования отходов в рамках ПНООЛР.

Лимиты на размещение отходов устанавливаются с целью предупреждения и ограничения образования отходов, стимулирования внедрения прогрессивных малоотходных технологий, совершенствования экономического механизма взимания платежей за размещение отходов. Природопользователь должен для каждого вида отхода не только обосновать величину запрашиваемого лимита, но и включить в план природоохранных мероприятий меры по снижению количества отходов, подлежащих размещению.

Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются сроком на 5 лет при условии ежегодного представления хозяйствующим субъектом подтверждающего технического отчета по обращению с отходами.

При нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена.

Нормирование не только помогает снизить нагрузку на окружающую среду, но и способствует повышению эффективности использования отходов в качестве вторичных материальных ресурсов [22].

44

2.3. Экономическое регулирование деятельности по обращению с отходами

С помощью экономических мер осуществляется непрямое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов – их деятельность путем создания соответствующих предпосылок и условий направляется на экологически безопасное обращение с отходами и рациональное их использование [21]. Все меры экономического регулирования в первом приближении можно разделить на две группы – на меры ограничительного и стимулирующего характера.

Согласно статьям 21 и 24 федерального закона «Об отходах производства и потребления», основными средствами экономического регулирования в области обращения с отходами в РФ являются:

1)платность размещения отходов;

2)понижение размера платы за размещение отходов тем субъектам, которые осуществляют деятельность, в результате которой образуются отходы, при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов;

3)применения ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами.

Первое из указанных средств (платежи или налоги за размещение опасных отходов) относится к группе мер ограничительного характера и используется для того, чтобы стимулировать производителей отходов не создавать эти отходы. Однако налоги на размещение отходов, будучи слишком высокими, могут повысить число нелегальных сбросов отходов, а будучи слишком низкими – не покрыть затраты регулирующих органов или не выполнить свою стимулирующую функцию. Это актуально и для российских условий, в которых величина сбора за размещение отходов установлена на уровне значительно меньшем, чем реальная стоимость мероприятий по охране и реабилитации окружающей природной среды.

В западных странах налогами может облагаться не только размещение отходов, но и сырье, использование которого приводит

кобразованию опасных отходов, а также продукция, производство

45

которой приводит к образованию отходов. Эти меры побуждают производителя продукции внедрять малоотходные технологии либо технологии, использование которых приводит к образованию менее опасных отходов [8].

Кроме того, платным может быть не только размещение, но и транспортировка, а также утилизация отходов. Такие меры наряду со стимулированием внедрения альтернативных технологий могут побудить производителя создавать и развивать собственные мощности по переработке отходов.

Эффективность данной группы мер сильно снижается из-за несовершенства учета, отчетности и контроля в области образования отходов и обращения, что позволяет отходообразователям уклоняться от сборов за размещение отходов в полном объеме.

Средства, поступившие в государственный бюджет в форме различных налогов и сборов за обращение с отходами, обычно направляются в специализированные фонды (страховые, природоохранные и др.) и в дальнейшем расходуются на реализацию государственной стратегии обращения с отходами, в частности, на финансирование мер стимулирующего характера (государственные субсидии, гранты).

Второе и третье средства (понижение размера платы за размещение отходов при внедрении хозяйствующим субъектом малоотходных технологий и режим ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с обращением с отходами) относятся к группе мер стимулирующего характера. Следует отметить, что механизмы действия этих экономических мер воздействия на отходообразователей в современном российском законодательстве до последнего времени четко прописаны не были.

В российской практике широко используется только первый инструмент, основными формами применения которого являются тарифы на удаление отходов и платежи за размещение отходов.

Самый распространенный тариф в сфере обращения с отходами – это тариф на удаление отходов потребления, взимаемый с населения и организаций и включающий тарифы на сбор, транспор-

46

тировку, ликвидацию отходов и инвестиционную составляющую. Предприятия, на которых образуются промышленные отходы, осуществляют обращение с ними либо самостоятельно, либо заключая договоры напрямую со специализированными организациями, занимающиеся сбором, транспортированием, обработкой, обезвреживанием, утилизацией и размещением отходов. Подобные отношения обычно не требуют тарифного регулирования. Однако тариф на удаление отходов, взимаемый с населения и организаций, а также норматив ежегодного образования отходов – одни из самых важных фи- нансово-экономических показателей системы обращения с отходами.

Большая роль в управлении отходами отводится платежам за их размещение и за возмещение вреда окружающей среде. Эти платежи являются бюджетообразующими. Размер платы рассчитывается с учетом установленных природопользователю лимитов размещения отходов, при этом оплата за сверхлимитное размещение отходов осуществляется в пятикратном размере. Иными словами, производитель отходов оплачивает не столько загрязнение окружающей среды, сколько отсутствие согласия на такое загрязнение. Платежи за размещение отходов в пределах установленных лимитов засчитываются в себестоимость продукции; платежи за сверхлимитное и несанкционированное размещение отходов должны выплачиваться из прибыли.

Размер платежей за размещение отходов по различным отраслям промышленности составляет 0,03–0,08 % от себестоимости продукции, что, конечно же, не стимулирует предприятия – производители отходов перерабатывать их во вторичные ресурсы. Для исправления такого положения требуется пересмотр системы нормирования образования и лимитирования размещения отходов производства – с целью установления приоритета переработки отходов над их захоронением в окружающей среде [22].

Наряду с нашедшими отражение в российском законодательстве стимулирующими мерами экономического регулирования в мировой практике используются и другие меры, число и разнообразие которых довольно велико:

47

–налоговые вычеты для хозяйствующих субъектов в случае передачи ими отходов на утилизацию – на размер затрат на транспортировку отходов на объект утилизации (таким образом уменьшается число случаев нелегального размещения отходов);

–возмещение или снижение ставки налогов на захоронение отходов на сумму, затраченную домашним хозяйством или иным хозяйствующим субъектом на переработку/минимизацию отходов

уисточника;

–субсидии хозяйствующим субъектам для предотвращения образования, обработки, утилизации и обезвреживания отходов; могут предоставляться в форме наличного капитала, льготных кредитов, грантов, освобождения от пошлин при импорте и др.; спектр целевых мероприятий, на которые расходуются средства, достаточно широк – начиная от проведения экологического аудита и заканчивая приобретением специального оборудования для утилизации отходов;

–субсидии операторам по обращению с отходами – призваны обеспечить переход от нулевых или очень низких плат за обработку и размещение отходов к высоким, необходимым для поддержки современных сооружений, работающих по прогрессивным технологиям.

И ограничительные, и стимулирующие меры воздействия различаются по степени опосредованности воздействия на сферу обращения с отходами. Прямые меры воздействия направлены непосредственно на отходообразователей или на операторов по обращению с отходами. Косвенные меры воздействия направлены на

тех субъектов экономической деятельности, которые вступают в отношения с отходообразователями или с операторами по обращению с отходами. Так, например, одной из косвенных стимулирующих мер является льготное налогообложение налога на доход банков по кредитам на осуществление мероприятий, направленных на технологическое перевооружение производства, переработку и рекультивацию отходов, аудит отходов и деятельности, связанной с ними и т.п. Не распространяясь на непосредственных субъектов обращения с отходами, такая мера, тем не менее, может создать

48

стимулы для изменения экономической и технологической политики данных субъектов.

Еще об одном механизме экономического воздействия следует сказать отдельно – о механизме расширенной ответственности производителя. Расширенной она называется потому, что производитель несет ответственность не только за товары и услуги, выпущенные на рынок, но и за отходы, которые образуются в результате потребления этих товаров и услуг. Чаще всего это относится к отходам упаковки (или использованной упаковке) и отслужившим свой срок товарам широкого потребления (в том числе опасным коммунальным отходам) – батарейкам, автомобилям, электронике. Обычно желаемый уровень переработки и/или минимизации тех или иных отходов устанавливается властями страны. Поскольку соответствующие затраты могут быть слишком высоки для отдельных производителей, то обычно все либо большинство предприятий отрасли создают специализированную компанию, которая занимается переработкой и/или утилизацией отходов для этой отрасли. Финансирование деятельности такой компании осуществляется предприятиями отрасли и торговыми компаниями, реализующими продукцию этих предприятий. Такое перенесение ответственности за отходы на производителей практикуют почти все страны Европы. Недостатком такой схемы является ослабление координационной роли государственных органов в национальной системе управления отходами, что ведет, в свою очередь, к созданию дополнительных контролирующих инстанций. Однако она позволяет достичь такого уровня минимизации и переработки отходов, который, как правило, недоступен в муниципальных схемах управления отходами без значительных инвестиций [1, 8].

При использовании этого механизма следует учитывать, что расходы, связанные с выполнением производителями обязательств по утилизации отходов от своей продукции, могут быть включены в стоимость продукции, что усилит финансовое давление в первую очередь на потребителя, а не на производителя [21].

49

2.4. Информационное обеспечение деятельности по обращению с отходами

Управление отраслью обращения с отходами невозможно без создания базы данных, содержащей сведения о видах, количестве образуемых отходов, поставщиках отходов, а также об операциях по обращению с ними.

Информационное обеспечение играет важную роль для организации рационального обращения с отходами и осуществляется согласно установленному федеральными нормативно-правовыми актами порядку.

Информационное обеспечение обращения с отходами базируется на следующих принципах:

–доступности, достоверности, комплексности и полноте информации об отходах;

–обязательности систематического учета информации об отходах и отчетности об их образовании, использовании, обезвреживании, передаче, получении и размещении;

–обязательности обновления информации об отходах. Информационное обеспечение деятельности по обращению

сотходами включает получение, анализ, хранение, передачу и отображение информации об отходах. Информация об отходах содержит сведения о номенклатуре, количестве и составе отходов в местах их образования, размещения, хранения, переработки, уничтоже-

ния или захоронения, а также об их влиянии на людей

иокружающую среду. Данная информация образуется у собственника отходов и уточняется в процессе экологического контроля

имониторинга.

Наиболее полное и унифицированное описание отходов

вотечественной практике принято называть паспортизацией, хотя

вразных странах мира эта процедура имеет различные наименования. Суть паспортизации отходов заключается в том, что на отход при его первоначальном появлении составляется определенный документ – паспорт. В паспорте отражаются все его основные свойства, включая опасные, ресурсные и другие, информация о которых

50