Местные сообщества как основа местного самоуправления

литических партий с последующей политизацией всех уровней управления. Официальной заявляемой причиной данного процесса является укрепление авторитета политических партий, формирование реальной многопартийности, создание условий для их развития и конкуренции на федеральном, региональном и местном уровнях. Как заявил в свое время Д.А. Медведев, «политическая конкуренция на низовом уровне будет способствовать укреплению доверия к партийной системе и повышению ответственности партий перед избирателями»62. Таким образом, партии должны выйти за пределы Садового кольца и вспоминать о гражданах не только в преддверии федеральных выборов. Сформировавшаяся российская политическая система, по мнению Ю.Г. Коргунюка, «достаточно адекватно учитывает настроения основной массы населения, умело подстраиваясь под них при каждом новом повороте конъюнктуры. Настроения же таковы, что пресловутой “вертикали власти” не составляет особого труда к ним приспосабливаться»63. Поэтому, видя пассивность населения на местных выборах, государственная власть стремится распространить свое влияние на самые низовые органы власти.

Процесс политизации и партеизации начался с федерального уровня власти, когда в 2007 году депутатский состав Государственной думы РФ стал избираться полностью по партийным спискам, по пропорциональной избирательной системе. Также был увеличен заградительный барьер, составивший 7 %, что привело к отсечению партий-новичков и партий с недостаточной электоральной поддержкой. Справедливости ради стоит отметить, что сейчас федеральная власть вновь вернулась к 5%-ному заградительному барьеру навыборахдепутатовГосударственнойдумы.

Введение пропорциональной системы привело к тому, что кандидаты в депутаты стали приглядываться к крупным поли-

62ПосланиеПрезидентаРФФедеральномусобранию. М., 2010. С. 6

63Коргунюк Ю.Г. Псевдодоминантная партийная система и предпочтения российских избирателей // Полития. 2009. № 4. С. 139.

71

elib.pstu.ru

тическим партиям с целью попадания в федеральные или региональные партийные списки. Таким образом, у депутатов была фактически утрачена связь с избирателями, но укрепилась связь с партийной организацией. Можно согласиться с политологом Д. Орешкиным в том, что раньше «был неэффективный, но всетаки механизм связи депутата с избирателями»64, а теперь такая связь прервалась. Вместе с тем власть решила важный вопрос: обеспечила максимальное представительство «партии власти» в Государственной думе, устранила угрозу проникновения в нижнюю палату парламента популярных, но оппозиционных депу- татов-одиночек.

Процесс политизации и партеизации на этом не остановился, а был перенесен на уровень субъектов Федерации. Региональные выборы в законодательные органы субъектов Федерации в 2008–2011 годах уже проводились по смешанной или пропорциональной системам. Известно, что в 2009 году были приняты нормативно-правовые акты, которые усиливали роль политических партий в региональных политических процессах. Партия, победившая на выборах в региональные законодательные органы, получила право на предложение кандидатуры на должность главы субъекта РФ. Для небольших партий было сделано бесполезное послабление в виде одного депутатского мандата, если партийный список набрал меньше 7 %, но больше 5 % голосов избирателей.

Процесс на этом не завершился и уже 23 марта 2011 года Президентом РФ Д.А. Медведевым были подписаны поправки в законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».65 Они затрагивали муниципальные выбо-

64Колесниченко А. Прием окончен // Новые известия. 2006. 7 апреля. С. 4.

65Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.12.2011). Доступчерезсправ.-правовуюсистему«КонсультантПлюс».

72

elib.pstu.ru

ры и закрепляли выдвижение кандидатов лишь по партийным спискам. Согласно им в любом муниципальном образовании, где более 20 депутатов, каждый из них должен принадлежать к какой-либо из зарегистрированных политических партий, самовыдвижение стало невозможным, а выход из фракции партии стал прелюдией к сложению депутатского мандата.

В ходе проведенного нами опроса респондентам был задан вопрос: «Какими наиболее важными качествами должен об-

ладать кандидат в депутаты местного представительного органа (городской думы, районного собрания и т.д.)?». Были получены следующие распределения, отраженные в табл. 9.

Таблица 9

Качества кандидата в депутаты местного представительного органа власти (сумма больше 100 %)

Из табл. 9 видно, что при выборе качеств кандидата в депутаты местных представительных органов такой признак, как партийная принадлежность, набрал всего 7,2 % ответов респондентов, существенно уступив честности, порядочности (56,4 %), профессионализму (42,6 %), наличию практического управлен-

73

elib.pstu.ru

ческого опыта (24,5 %) и др. Также значимо для местного сообщества, чтобы кандидат был из их среды, т.е. был «местным» (32,6 %). Из этого следует, что большинство граждан прежде всего интересуют личные и профессиональные качества депутатов, а не их членство в партиях или сотрудничество с ними.

Практика показывает, что депутаты, избранные по партийным спискам, как правило, мало интересуются насущными нуждами населения, а для самих граждан власть приобретает безликий характер, без намека на персональную ответственность. Даже наиболее социально и политически активные граждане не могут назвать фамилию депутата, представляющего их территорию (избирательный округ). Особенно губительно избрание по партийным спискам в муниципальных районах, небольших и средних поселениях. В таких муниципальных образованиях почти все кандидаты на выборные посты знакомы людям, поэтому могут быть адекватно оценены по личным и профессиональным качествам местным сообществом. Обезличенные списки будут только путать оценочные суждения в сознании избирателей.

Кроме того, в составлении партийных списков сами представители местного сообщества активного участия не принимают, ибо это сфера ответственности партийных лидеров и партийных функционеров, причем не всегда из числа местных жителей. Часты случаи, когда кандидаты высказывают прямо противоположные партийной программе идеи. Но ведь известно, что самым главным элементом любой политической партии является идеология, так как именно она позволяет влиять на общество, консолидировать его, показывать гражданам пути его реформирования. Известный немецкий социолог Н. Луман обоснованно считает идеологию функциональной категорией, целью которой является не достижение истины, а лишь ориентация людей на определенные социальные действия и поведение66, т.е.

66 Луман Н. О политической и юридической подсистемах обще-

ства... С. 12. 74

elib.pstu.ru

политическая идеология скорее направлена на манипулирование сознанием людей. На местном же уровне требуется не решать идеологические манипуляционные задачи, а регулировать и решать конкретные вопросы местного значения, предоставлять муниципальные услуги, управлять муниципальным хозяйством. Как справедливо было кем-то замечено, нет партийных способов подметать улицы. Проникновение партийности в органы местного самоуправления вызовет излишнюю политизированность при принятии решений, что для общего дела неправильно, а проникновение в представительный орган представителей сразу нескольких сил с противоположными взглядами может просто парализовать работу. Хотя при сохраняющейся монополии «партии власти» пока этого не наблюдается, это не означает, что такого не может быть в перспективе.

Можно согласиться с мнением известного политолога – генерального директора Центра политических технологий И. Бунина, отметившего, что централизация системы власти зашла в тупик. Он указал, что «если власти и дальше будут централизовывать управление и развивать систему назначаемых сити-менеджеров и мэров, то это все приведет к социальному взрыву. Нельзя всех назначать и никого не выбирать»67. Надо не лишать граждан права избирать выборных лиц, а повышать уровень их политической культуры и ответственности за сделанный выбор. Только так человек превратится из жителя определенной территории в гражданина и члена местного сообщества. Пока же ситуация прямо противоположная.

Во-первых, граждане в очередной раз были отодвинуты от участия в принятии управленческих решений, были сужены их права на выдвижение своего доверенного лица на высший пост муниципального образования. Гражданам осталось только право избирать депутатов представительного органа. Вместе с тем из-

67 Савина Ю. «Перекрученная» вертикаль [Электронный ресурс] //

Новые известия. 2011. 30 июня. URL: http://www.newizv.ru/politics/ 2011-06-30/146951-perekruchennaja-vertikal.html.

75

elib.pstu.ru

вестно, что местное самоуправление должно строиться именно на принципах прямой выборности и прямой ответственности перед гражданами.

Во-вторых, отмена выборов фактически свела на нет возможность обновления местной политической элиты. И до отмены выборности социальные лифты для лидеров общественного мнения были невысоки, а после отмены почти прекратили функционировать. Для того чтобы претендовать на пост главы муниципального образования, необходимо заручиться депутатской поддержкой, а для новичков это фактически невозможно. Тем более маловероятен приход к власти оппозиционного кандидата, так как он не встретит поддержки депутатов. Если ранее хотя бы на муниципальных выборах присутствовала некая интрига в отношении победы того или иного кандидата, то после отмены выборов стало очевидно, что конкуренция больше не нужна.

В-третьих, отмена прямых выборов существенно ударила по авторитету муниципальной власти. Выборный руководитель вынужден поддерживать более тесную связь с избравшими его жителями, учитывать изменения общественного мнения, более активно вмешиваться в регулирование местных конфликтов. Кто-то делает это с целью дальнейшего переизбрания, а другие действительно заинтересованы в улучшении качества жизни граждан на территории. Руководитель, пройдя через выборы, осознает, кто ему вручил мандат доверия и кто доверил ему полномочия по управлению. Избранный населением руководитель муниципалитета вынужден чаще встречаться с избирателями, отчитываться перед ними.

В-четвертых, с отменой прямых выборов уровень ответственности за качество принимаемых решений и их эффективность не повысился, а оценка деятельности стала более закрытой и кулуарной. Вообще непонятны критерии эффективности или неэффективности подобного вида управления. Если раньше граждане могли инициировать отзыв выборного главы муници-

76

elib.pstu.ru

пального образования (хотя делали это крайне редко), то сейчас эта возможность закрыта. А кто как не граждане, потребители муниципальных услуг, могут ощутить качество управления на себе? Ранее главам приходилось проходить своеобразный экзамен в виде выборов, и очень часто они сталкивались с серьезной конкуренцией, где результат выборов не был предопределен, как при назначении представительным органом.

В 2011–2013 годах стали наблюдаться изменения обратного характера, причем инициированные опять на федеральном уровне. Все больше глав субъектов Федерации стали высказываться в пользу возвращения прямых выборов глав муниципалитетов и даже за укрупнение муниципальных образований. Так, глава Пермского края и экс-министр регионального развития В. Басаргин на заседании Совета глав муниципальных районов и городских округов высказал свою позицию, что «прямые выборы – это укрепление доверия, прямая связь с населением, повышение ответственности главы»68. Тема возвращения прямых выборов глав муниципальных образований стала активно обсуждаться политиками и общественными деятелями в разных городах: Курске, Перми, Волгограде, Челябинске, Барнауле. Экспертные советы Госдумы и Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС) поддержали подготовленный Министерством региональногоразвитиязаконопроектовозвращенииквыбораммэров.

Специалисты по вопросам местного самоуправления справедливо пишут, что «линия на отказ от прямых выборов – это антигражданская позиция, которая демонстрирует нежелательность участия населения в делах общества и государства»69. Необходимо, наоборот, содействовать даже большей выборности на муниципальном уровне, что позволит активизировать мест-

68Полина Д. Виктор Басаргин поддержал возвращение выборностиглавмуниципалитетов// Коммерсантъ-Прикамье. 2012. 30 мая. С. 2.

69Москалев А.В., Бусыгин Л.И. Некоторые аспекты выборности глав муниципальных образований и роли населения в местном само-

управлении // Вестник Пермского университета. Юриспруден-

ция. 2011. № 3. С. 35.

77

elib.pstu.ru

ное сообщество и создать нормальную политическую конкуренцию, стимулирующую эффективность управления.

Следует согласиться с утверждением, приведенным в ежегодном докладе Общественной палаты РФ за 2012 год, что «многие формы участия граждан в решении вопросов местного значения, определенные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. (ред. от 3 декабря 2012 г.) № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, практически не используются, реальное обсуждение проблем инародноеволеизъявлениеподменяетсяихимитацией»70.

Таким образом, у прямых выборов в местные представительные органы достаточно много положительного. Но у их противников тоже есть свои аргументы. Один из них состоит в том, что доступ в органы управления могут получить популисты, люди с криминальным прошлым и непрофессионалы. И это будет носить массовый характер. Да и современная местная власть не может отталкиваться только от интересов граждан, так как она тесно вплетена в местные бизнес-интересы, которые являются более значимыми и поэтому первостепенными в деятельности. Местное сообщество в формировании власти не играет доминирующей роли, а становится скорее объектом предвыборных манипуляций. Низкая явка на муниципальные выборы и довыборы поднимают вопрос о легитимности избранных органов и должностных лиц, так как сложно говорить о ней, когда победитель выборов получает вожделенный пост, заручившись поддержкой лишь менее четверти избирателей, включенных в списки. Образ власти в глазах местного сообщества не позволяет ей получить широкую поддержку населения, власть сталкивается с заведомым скептицизмом граждан по отношению к любому своему начинанию. Граждане начинают искать в любом проекте власти скрытые механизмы ее обогащения, а в любыхеевысказываниях– скрытыенегативныемотивыидействия.

70 Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2012 год / Обществ. палата Рос. Федерации. М., 2012. С. 26.

78

elib.pstu.ru

2.3.Информированность местного сообщества

одеятельности местной власти

Существенным недостатком работы органов власти любого уровня в России является низкая степень открытости по отношению к гражданам. Проблема закрытости власти и нежелания предоставлять информацию гражданам существовала и раньше, но она не обладала остротой, так как при политических режимах прошлого такой открытости и не требовалось. Закрытость информации в советское время аргументировалось необходимостью политического характера, боязнью утечки информации за пределы страны. А сейчас информационная закрытость чаще всего обслуживает интересы лишь коррумпированного чиновничества и связанного с ним бизнеса. Особенно актуальна эта проблема для уровня местного самоуправления, где между властью и местным сообществом должен поддерживаться наиболее полноценный и постоянный информационный контакт, обмен мнениями, выявление позиций по различным вопросам местной жизни и совместное их решение.

К сожалению, как местная власть, так и бизнес стремятся к максимальной информационной закрытости, что связано с тем, что часто они преступают закон и не заинтересованы в «выносе сора из избы», излишнем привлечении к себе внимания. Это приводит к тому, что уровень доверия по отношению как к биз- нес-сфере, так и к местной власти у граждан невысок. Закрытость местной власти породила и встречную тенденцию – снижение интереса граждан к информации о местных проблемах, деятельности самой власти. Местные СМИ, находящиеся на бюджетном финансировании или зависящие в своей деятельности от органов местной власти, лишь обслуживают ее интересы, поэтому дают информацию дозированно и в выгодном власти свете.

О наличии проблем в этом вопросе свидетельствуют многочисленные примеры из реальной жизни и соответствующие исследования. Остановимся на данных проведенных нами двух

79

elib.pstu.ru

исследований (2001 и 2009 годы), где один блок вопросов был посвящен информированности граждан о местных проблемах, действиях властей и ряду других вопросов. Респондентам был задан вопрос: «Из каких источников Вы получаете информа-

цию о работе местных органов власти (главы муниципального образования, представительного органа, администра-

ции)?» (табл. 10).

Таблица 1 0

Источники получения информации о деятельности местной власти

Сравнив данные наших двух опросов можно сделать следующие выводы. Основными источниками получения информации по прежнему являются телевидение, радио, местные газеты, разговоры со знакомыми. Однако есть тенденция к снижению интереса граждан к этим традиционным источникам (каналам) информации. По-нашему мнению, это связано с тем, что доверие к местным телеканалам, местным газетам, как и к СМИ вообще, снизилось в силу того, что они, как правило, подконтрольны местным и региональным властям и излагают только их позицию. Утратив роль информационных посредников между местным сообществом и властью, местные средства массовой

80

elib.pstu.ru