Местные сообщества как основа местного самоуправления

Глава 2. МЕСТНОЕ СООБЩЕСТВО, МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

Основными субъектами местного самоуправления являются местное сообщество и муниципальная власть. От того, как они выстраивают свои отношения и как взаимодействуют, зависит общая эффективность института местного самоуправления.

2.1. Местное самоуправление в оценках местного сообщества

Несмотря на постоянно дорабатываемое и меняющееся законодательство в области местного самоуправления, нарабатывающийся практический опыт, этот социальный институт в современном российском обществе окончательно не укрепился в сознании населения в том виде, в котором задумывался изначально. Четкие представления о сути местного самоуправления

иего возможностях в решении повседневных дел местного самоуправления в массовом сознании граждан способствовали бы его институционализации и дальнейшему развитию. Укрепление представлений о нем в сознании позволило бы гражданам более четко видеть его возможности в повышении качества жизни местного сообщества. Ведь право на участие в местном самоуправлении граждан может так и остаться мало востребованным

инепонятным многим гражданам. Поэтому в ходе исследования мы решили выяснить, насколько само понятие местное самоуправление вошло в жизнь граждан, какие вызывает у них оценки, представления об этом институте в системе социальных и властных отношений.

Прежде всего нас интересовала степень информированности граждан о местном самоуправлении, их знание содержания этого ключевого понятия. По данным исследования, проведенного фондом «Общественное мнение» 12–13 августа 2000 года, более 20 % респондентов ответили, что понятие местное самоуправление слышали впервые, 42 % слышали о нем, 28 % утвер-

51

elib.pstu.ru

ждали, что знают что это такое, затруднились ответить более 10 % респондентов48. Эти цифры свидетельствуют о слабой информированности населения о сути местного самоуправления, несмотря на пятый год муниципальной реформы и активное использование термина местное самоуправление средствами массовой информации, публичными политиками, общественными деятелями, учеными, публицистами. Это являлось показателем того, что муниципальная реформа, как и многие российские преобразования тогопериода, небылаобстоятельноподготовлена.

Теперь остановимся на данных двух наших исследований, проведенных в 2001 и 2009 годах и охвативших 1729 респондентов, проживающих в Пермском крае.

На вопрос анкеты: «Знаете ли Вы, слышали или слышите впервые сейчас словосочетание местное самоуправление? –

были получены распределения, представленные в табл. 1. Из табл. 1 видно, что больше половины граждан имеют смутное представление о местном самоуправлении. Однако информированность о нем все же к 2009 году существенно выросла, что скорее связано с тем, что термин местное самоуправление достаточно регулярно упоминается в средствах массовой информации в том или ином контексте.

Таблица 1 Информированность о местном самоуправлении 49

48Тестирование понятия местное самоуправление. Опрос населения [Электронный ресурс] // Сайт фонда «Общественное мнение». 2000. URL: http://bd.fom.ru/report/map/dd001715.

49Здесь и далее – в % от числа опрошенных по годам.

52

elib.pstu.ru

Мы видим, что произошла своеобразная адаптация части граждан к данному термину, однако при недостаточном понимании его сути, что продемонстрировали данные по следующему вопросу анкеты.

Респондентам был задан вопрос: «Как Вы считаете, по

Конституции РФ местное самоуправление отделено от госу-

дарственного управления?». Динамика изменений ответов по годам представлена в табл. 2.

Таблица 2

Оценка соотношения государственного управления и местного самоуправления

На первый взгляд, интерпретировать результаты ответов на данный вопрос просто: значительная часть граждан считает, что по Конституции РФ местное самоуправление подчинено государственному управлению. Но такая оценка не соответствует отечественномузаконодательству, ипреждевсегоКонституцииРФ.

Однако многие граждане и социальные группы хорошо знают, что в реальной практике управления в силу разных причин местное самоуправление по значительному числу вопросов подчинено государственному управлению или зависимо от него.

Законодательство. Нормативные основы местного самоуправления закладываются федеральной властью, властью субъ-

53

elib.pstu.ru

ектов Федерации. Разумеется, законодательство отражает стратегическую или текущую позицию государственной власти в отношении местного самоуправления, на которую повлиять муниципалитеты практически не могут. Практика показывает, что муниципалитетам сложно выразить свое консолидированное мнение и быть услышанными на высшем уровне власти.

Финансы. Большинство муниципальных образований не могут обойтись без финансовой помощи бюджетов других уровней. Муниципалитеты зачастую не в состоянии финансировать за счет собственных средств даже текущие расходы. Тем самым они попадают в зависимость от федеральных или региональных властей, определяющих объемы финансовой помощи муниципалитетам. Особенно существенна подобная зависимость для муниципальных районов, небольших поселений. Большинство муниципальных образований безнадежно дотационные, зависимые от финансовой помощи федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Как показывали мониторинги, до кризиса 2008 года только 4 % муниципалитетов были самодостаточными50. Исейчасситуациянеизмениласьвлучшую сторону.

Политика. С позиции законодателя органы местного самоуправления представляют интересы населения муниципального образования, формируются населением. На практике ведущую роль в формировании органов местного самоуправления, поддержке кандидатов на выборные должности играют главы субъектов Федерации, крупные региональные чиновники, политическая элита и региональные бизнес-структуры. Поэтому редко муниципальные выборы преподносят неожиданности в лице победившего кандидата, не поддерживаемого при помощи широкого спектра формальных или неформальных ресурсов региональной власти. Отсюда на муниципальных выборах, особенно в ключевые муниципалитеты, появляются «губернаторские списки», т.е. кандидаты, избрание которых выгодно региональной

50 Гонтмахер Е. Бюджет возможного // Российская газета. 2009. 14 апреля. С. 7.

54

elib.pstu.ru

власти и которые получают от нее поддержку. А иногда включается механизм «ручного управления страной», состоящий в том, что в решение местных вопросов вынужден вмешиваться либо Президент, либо Председатель Правительства РФ или полпред Президента. Подобные случаи были в городах Пикалево, Крымске и других населенных пунктах. Местное сообщество при сложившейся вертикали власти традиционно ищет решение местных проблем на высших уровнях, в обход нерасторопной и маловлиятельной местной власти.

Контроль. Контрольные функции в отношении местного самоуправления в сложившейся практике реализует не местное сообщество, а государственные органы. Соответственно, местные власти опасаются не столько реально развивать инициативы граждан, сколько конфликтовать с контрольными органами. Государство через них может без труда принуждать к отставке тех или иных местных политиков, в том числе и выборных. Ни один местный политик не в состоянии выдержать давление региональной элиты или федеральных структур. Даже избравшись на пост главы муниципалитета от оппозиционной партии, местные политики, как правило, стараются дистанцироваться от нее, опасаясь давления «сверху».

Поэтому логично, что все больше граждан считают, что местное самоуправление несамостоятельно. Главы субъектов активно вмешиваются в муниципальные дела, муниципальные финансы, «продавливают» в ходе выборов лояльных людей на руководящие посты муниципалитетов. Это не может пройти незамеченным даже в глазах местных жителей, не проявляющих особого интереса ни к местной политике, ни к общественной деятельности.

Опыт и эмпирические исследования показывают, что процесс формирования представлений о местном самоуправлении как об осуществление народом своей власти и способе самоорганизации граждан идет достаточно медленно и противоречи-

55

elib.pstu.ru

во51. В правовом и политическом сознании местных сообществ продолжает существовать устойчивый стереотип, согласно которому местное самоуправление – это продолжение или низшее звено федеральной вертикали власти. Несмотря на то что с деятельностью муниципалитетов сталкивается каждый житель страны, население больше склонно воспринимать их не как органы местного самоуправления, а как органы государственной власти. Старшее поколение до сих пор именует местные администрации исполкомами, привычно используя советскую терминологию.

Понимание того, что местное самоуправление представляет собой особый институт гражданского общества и форму самоорганизации населения «снизу», которое ограничено государством и федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, пока не получило доминирующего распространения в общественном сознании.

Как показывают общероссийские опросы ВЦИОМ, большая часть населения страны (46 %) отождествляет местное самоуправление с «представительством государства на местах, предназначенным для исполнения распоряжений государственной власти». Граждане считают, что местное самоуправление – это «форма осуществления народом своей власти» (41 % респондентов)52.

51См. например: Граждане оценивают местное самоуправление. Аналитический доклад по результатам исследования / Исследовательская группа «ЦИРКОН». М., 2004; Рейтинги доверия/недоверия институтам власти. Отчет о проведении мониторинга [Электронный ресурс] /

Фонд «Общественное мнение». 2003. URL: http://bd.fom.ru/report/ map/d033297.

52Бызов Л.Г. Представление россиян о местном самоуправлении

иего роли в системе власти [Электронный ресурс] / ВЦИОМ. М., 2009. URL: http://wciom.ru/arkhiv/tematiches kii-arkhiv/item/single/11456.html? no_cache=1&cHash=0d511e1d88.

56

elib.pstu.ru

Восприятие населением органов МСУ и оценка их деятельности во многом зависят не только от степени удовлетворенности граждан предоставлением тех или иных общественных услуг, но и от опыта взаимодействия с муниципальной властью, непосредственной коммуникации с сотрудниками различных городских учреждений и служб. Представления о местном самоуправлении могут поменяться лишь при условии улучшения жизни граждан и вовлечения их самих в различные формы самоорганизации.

Несмотря на то что для многих граждан нет особой разницы между местной и государственной властью, подавляющее большинство из них против сворачивания местного самоуправления, а также за сохранение выборности местной власти. Об этом свидетельствуют данные табл. 3.

Таблица 3 Отношение граждан к отмене местного самоуправления

Сторонников отмены местного самоуправления меньшинство, но характерно и то, что многие граждане, не зная сути местного самоуправления, затруднились с ответом. Также снизилась категоричность противников местного самоуправления более чем в 2 раза, но почти во столько же раз увеличилось количество не определивших свое отношение к МСУ.

57

elib.pstu.ru

Российская государственная власть постоянно пыталась поменять историческое сознание и менталитет общества, ставя их в зависимость от собственных интересов. Подобные же усилия предпринимает государственная власть и по отношению к местному самоуправлению и местной власти, стремясь изменить их в своих интересах, встроив в вертикаль государственной власти, сделав максимально зависимыми в правовом, финансовом и административном плане. При этом формально продолжает провозглашаться независимость, самостоятельность местного самоуправления, его ориентированность на нужды и потребности местного сообщества.

2.2. Оценка местным сообществом деятельности муниципальной власти

Самостоятельное осуществление гражданами права на местное самоуправление возможно в различных формах, однако эффективное управление невозможно без органов власти. Природа, происхождение муниципальной власти, ее взаимосвязи с интересами государства, общества и местных жителей всегда привлекали внимание не только практиков, но и теоретиков. Если рассматривать теории местного самоуправления: государственную, общественную, теорию свободной общины и др., то вопрос происхождения муниципальной власти решался поразному. Представления о том, что государственная власть решает только общезначимые вопросы, а местное самоуправление – вопросы местного значения, слишком упрощают сложную систему взаимодействий.

В последние 10–15 лет, по нашим исследованиям, усиливается отчуждение местного сообщества от участия в осуществлении местного самоуправления, муниципальной власти. Внешне данная тенденция проявляется в угасании интереса граждан к местным выборам и низкой явке на них, недоверии или отсутствии интереса к проектам и планам местных властей и др. Мест-

58

elib.pstu.ru

ная власть так и не стала для граждан своей, местные политики не стали народными представителями.

Разрыв между местным сообществом и структурами местной власти не только не снижается, а скорее увеличивается. Причем этот процесс носит двусторонний характер. С одной стороны, муниципальная власть далеко не всегда заинтересована в активном местном сообществе, которое может стремиться больше ее контролировать, спрашивать с нее за результат деятельности. Складывается ситуация, подобная пресловутой борьбе с коррупцией, с которой системно не борются, а лишь имитируют борьбу, «сдавая» правоохранительным органам несущественные фигуры в коррупционной пирамиде53. На муниципальном уровне также постоянно ведется речь о необходимости подключать к осуществлению местного самоуправления местное гражданское общество, а на практике механизмы такого взаимодействия остаются малопригодными. Складывается ситуация, в которой «призывы к устойчивому взаимодействию с гражданским обществом не подкрепляются соответствующими процедурными механизмами»54.

С другой стороны, местное сообщество воспринимает местную власть не лучше, чем власть региональную или федеральную, не видя между ними принципиальных различий, как уже отмечали ранее. Кроме того, не следует забывать и о том, что скептическое восприятие гражданами власти, ее действий, решений складывалось постепенно, на фоне разочарования граждан в способностях властей разных уровней решить ключевые проблемы; улучшить качество жизни более широких слоев населения. Такое отношение имеет под собой реальную основу. Как известно, ни одна сколько-нибудь крупная реформа в стране не завершена и не дала ожидаемого от нее заявленного резуль-

53Антипьев А.Г., Антипьев К.А. Коррупция в современном российском обществе: состояние и борьба с ней // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. № 1. С. 8–13.

54Тимофеев Н.С. Бремя власти пора переложить на народ // Ме-

стное право. 2011. № 3. С. 3–10.

59

elib.pstu.ru

тата. Многие институты и структуры не только государственного управления, но и экономики, общества, находятся в постоянной переделке, что ухудшает их и без того слабые показатели. В частности, постоянное реформирование системы образования не привело ее к уровню ведущих стран мира. Реформа МВД не коснулась глубинных проблем функционирования правоохранительных органов, а затронула лишь поверхностные стороны деятельности. Судебная реформа не изменила обвинительный характер судопроизводства, не привела к реальной независимости судей от «телефонного права». По неудачам этих и других реформ уже проведено большое число исследований, проведены сотни конференций и форумов, написаны монографии и статьи многими известными учеными-экспертами, как отечественными, так и зарубежными55.

Граждане все менее доверяют базовым институтам государства: судам, прокуратуре, Правительству, Государственной думе, т.е. все три ветви российской власти: судебная, законодательная, исполнительная – не могут заявить о серьезной общественной поддержке. Аналогичным образом утрачивается доверие к печатным и электронным СМИ, за редкими исключениями обслуживающим интересы властных или олигархических групп56. Но их влияние снижается по мере широкой доступности Интернета.

Прежде чем ответить на вопрос об оценке деятельности муниципальной власти, остановимся на том, что она должна представлять в идеале. Отечественный и зарубежный опыт показывает, что муниципальная власть, являясь самостоятельным институтом власти, не входящим в институт государственной власти, больше может учитывать многообразные интересы ме-

55Делягин М. Россия для россиян. М.: Алгоритм, 2007; Иноземцев В. Потерянное десятилетие / Моск. шк. полит. исследований. М., 2013; Инновационное развитие экономики: Международный опыт и проблемы России. М.; СПб.: Нестор-История, 2012 и др.

56См., например: Рейтинги доверия органам власти. Индикаторы фонда «Общественное мнение» [Электронный ресурс]. URL: http://fom.ru/indikatory.html#?vt=126&s=126.

60

elib.pstu.ru