Местные сообщества как основа местного самоуправления
..pdfлибо объекта, то они могут об этом сообщить на публичных слушаниях. Разрешить же или запретить то или иное строительство может лишь муниципалитет. Администрация, как правило, однозначно принимает решение в пользу строителей, а не идет на диалог с местным сообществом. Рекомендательный характер публичных слушаний лишает местное сообщество такого внушительного основания для обращения в суд, как запротоколированное общественное мнение. Особенно болезненными являются такие вопросы, выносимые на публичные слушания, как земельные отношения, строительство объектов. Кроме того, многие слушания требуют более высокого уровня понимания вопроса, особенно когда речь идет о слушаниях в отношении проекта бюджета. Простой местный житель, не имеющий профессиональной подготовки, вряд ли сможет адекватно оценить проект бюджета, градостроительного плана и другие сложные документы. Однако получив информацию в адаптированном, упрощенном виде, он вполне может сопоставить свои интересы как жителя поселения и интересы власти.
Еще одной формой, посредством которой местное сообщество может довести свою позицию до органов власти, являются общественные слушания. Эта форма применяется для обсуждения и нахождения путей решения проблем, требующих согласования позиций различных социальных групп. Общественные слушания на местном уровне ставят следующие цели:
1)информирование местного сообщества;
2)свободное обсуждение различных точек зрения на рассматриваемую проблему;
3)выработка компромиссных, взаимоприемлемых для сторон решений;
4)воздействие на формирование общественного мнения по обсуждаемой проблеме;
5)влияние на действия граждан и организаций по обсуждаемой проблеме;
141
elib.pstu.ru
6) влияние на решения органов власти по обсуждаемой проблеме.
Достаточно часто такие чтения организуются в общественных палатах и общественных советах при органах государственной и муниципальной власти. Сами общественные палаты работают в основном при органах федеральной и региональной власти, но постепенно «проникают» и на местный уровень. Так, они сформированы в большинстве муниципальных районов и городских округов Московской области. Действуют и формируются схожие институты и в иных формах: так, в СанктПетербурге есть общегородской Общественный совет и общественные советы при главах районных администраций105. Общественные советы при главах муниципальных образований объединяют, как правило, представителей местных общественных организаций, действующих на территории муниципального образования, иногда в их работе участвуют почетные жители и представители от местных отделений политических партий, т.е. местная власть может получать информацию об актуальности той или иной проблемы или о путях ее решения и через общественные советы.
К участию в самих общественных слушаниях обычно привлекаются представители органов государственной власти, биз- нес-структур и промышленных предприятий (интересы которых связаны с темой слушаний), общественные организации и активисты общественно-политических организаций, представители местного сообщества, средства массовой информации. В большинстве случаев интерес к подобным слушаниям рядовых граждан, а также местных выборных лиц невысок. Это связано и с тем, что данная форма достаточно нова и информация о ее существовании до жителей не дошла.
105 Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2012 год... С. 45.
142
elib.pstu.ru
Постепенно муниципальные власти начинают использовать такую консультативную форму, как опрос граждан. Эта форма зафиксирована в Федеральном законе № 131-ФЗ. Опрос позволяет не только оперативно получать информацию местной власти о состоянии общественного мнения по тому или иному вопросу или теме, но и информировать само местное сообщество о его состоянии. Наиболее значимые опросы касаются качества муниципальных услуг, оценки деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, самообложения граждан
идр. Опираясь на результаты опросов, гораздо легче принять обоснованное решение.
Так, например, в Лобановском сельском поселении Пермского края проводился опрос, направленный на выявление мнения местного сообщества о самообложении граждан. Для жителей Лобановского поселения рабочей группой была разработана анкета, включающая в себя вопросы о размере разового платежа
ио тех проблемах, которые жители могут решить самостоятельно путем введения самообложения. Цель данного опроса состояла в выявлении отношения местного сообщества к самообложению, а также определении цели самообложения и суммы взноса.
Вгороде Перми проводились опросы в отношении переименования ряда улиц, возвращения им прежних, дореволюционных названий. В городе функционирует Общественный совет по топонимике, инициирующий вопрос переименования (возвращения названий) улиц. Но логичнее сначала узнать мнение самих жителей этих улиц, потому что зачастую повестка дня для жителей и органов муниципальной власти расходится. Не всегда результаты опросов доводятся до населения или общественных организаций.
Развитие консультативных форм позволило бы активизировать социальный ресурс местного самоуправления, упростить взаимодействие местного сообщества и муниципальной власти,
143
elib.pstu.ru
расширить вовлеченность граждан в обсуждение проблем местного сообщества. Слабая обратная связь между органами местного самоуправления и населением через консультативные и иные формы может привести к таким последствиям для местной власти, как усиление протестной активности населения, отчуждение от власти, снижение благоприятного социального самочувствия, снижение явки на выборы, возрастание миграционных настроений квалифицированных кадров и молодежи. И социальные последствия для местного сообщества тоже будут не самыми благоприятными, а именно: снижение уровня ответственности местной власти за принимаемые решения, усугубление закрытости, отрыв от интересов граждан, концентрация на собственных интересах и др.
3.3. Стимулирование гражданской самоорганизации местного сообщества. Перспективы
инаправления роста
Всовременной общественной мысли существует тенденция всецело списывать низкую общественную и политическую активность россиян на две причины. Первой является наследие советского прошлого, второй – переходное (транзитное) состояние нашего государства и общества. Безусловно, эти причины значимы, но со времен распада СССР прошло уже достаточно времени, вошло в самостоятельную жизнь поколение людей, не знающее советских реалий. Советское наследие уже лишь косвенно влияет на значительную часть общества, особенно молодежи. Да и представители более старших поколений так или иначе вписались и в новую социальную структуру, и в сформировавшуюся систему ценностей. Кроме того, нельзя сказать, что советское общество даже позднего периода было пассивным в плане самоорганизации. Были другие формы ее выражения, был более сильный формальный контроль, направленность «энергии масс» в нужное для государства русло.
144
elib.pstu.ru
Списывать пассивность и апатию граждан на переходное состояние общества тоже полностью нельзя, так как именно в периоды перехода общественно-политическая жизнь должна быть более динамичной, чем в периоды стабилизации.
Есть ли смысл стимулировать общественно-политическую активность местного сообщества? Общественная активность местного сообщества, как мы писали ранее, значима не сама по себе, а важна тем, что посредством ее граждане могут самоорганизовываться, кооперироваться для решения местных проблем, вырабатывать в себе чувство ответственности за окружающую их социальную среду. Наиболее активные, сплоченные, обладающие значительным информационным, культурным, образовательным потенциалом граждане и местные общественные организации являются социальным ресурсом развития любого муниципального образования106. Чем большее число форм самоорганизации используется на местном уровне, тем более сплоченным, структурированным является местное сообщество.
Согласно исследованию И.В. Мерсияновой, проведенному в 2007 году, выделился ряд причин, которые препятствуют активному участию местных сообществ в местном самоуправлении. Так, по мнению глав местного самоуправления, это привычка надеяться на готовое (74,2 %), кроме того, безразличие к общим делам (54,8 %), недостаток знаний и некомпетентность (48,4 %), неверие в возможность оказывать влияние на принимаемые решения (45 %) и индивидуализм, когда «каждый сам за себя» (44,9 %). На недостаток времени, чрезмерную занятость указывают 15 % опрошенных. Каждый девятый причины неучастия населения в местном самоуправлении видит в недоверии органам местной власти (11,4 %), каждый десятый – в отсутст-
106 Местное сообщество: содержание, опыт деятельности ... С. 27. 145
elib.pstu.ru
вии организации (10,4 %)107. Видим, что руководители местной власти отмечают сильный патернализм, безразличие и неуверенность местных жителей в самостоятельном решении местных проблем.
Однако ошибочно утверждать, что местные сообщества безнадежны в плане повышения общественной и политической активности, самоорганизации. На местном уровне имеются социальные практики, позволяющие на их базе повышать активность местных сообществ. Участие в работе ТОС, добровольчество, проведение субботников, собраний по месту жительства, участие населения в благоустройстве территории, организация социальной помощи и досуга по месту жительства практикуются во многих муниципальных образованиях страны. К сожалению, пока лидирующей формой социальной активности являются субботники, и в основном граждане участвуют в них добро- вольно-принудительно, по воле властных и хозяйствующих субъектов108. Для многих граждан непосильным является даже участие в низовых формах активности: решении проблем дома, подъезда, неговоряужеоболеемасштабныхформах.
С политической активностью ситуация сложнее, так как местная политическая жизнь более институциализирована, и на фоне небольшого интереса к политике вообще на местном уровне вряд ли стоит ожидать стремительного роста интереса к ней местных сообществ. Хотя, если муниципальные выборы действительно проводятся на свободной и конкурентной основе, явка на них увеличивается, также как и контроль избирателей за сформированной властью. Поэтому уделим основное внимание наиболее перспективным формам развития общественной ак-
107Мерсиянова И.В. Проблемы формирования социальной базы местного самоуправления в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 54.
108Граждане оценивают местное самоуправление. Аналитический доклад по результатам исследования... С. 51.
146
elib.pstu.ru
тивности на местном уровне. Именно «вплетаясь» в различные формы, аморфное, безликое и пассивное местное население превращается в местное сообщество – активное, небезразличное и структурированное. Кроме того, социальная активность зависит и от веры граждан в ее результат. Если результата нет, то и отторжение форм активности увеличивается.
Существенную роль в росте общественной активности, социальной ответственности на местном уровне призвано сыграть развитие добровольчества (волонтерства). Не секрет, что социальные и экономические проблемы в России растут как снежный ком, властные структуры почти всех уровней продолжают сбрасывать с себя социальные обязательства, что неизбежно отражается на качестве жизни граждан, особенно наименее защищенных категорий. Восполнить эти недостатки, хотя бы частично, может волонтерское движение. Поскольку волонтерство – это неоплачиваемая, сознательная, добровольная деятельность на благо других, то выгоды от нее очевидны.
Волонтерское (добровольческое) движение показывает пример эффективной самоорганизации «снизу», причем охватывающей скорее не старшее поколение, а молодежь. Это связано с тем, что молодые люди по своим социально-психологическим качествам являются более отзывчивыми, остро реагирующими на несправедливость и социальные проблемы. Граждане же после 30 и до 60 лет более сконцентрированы на семейных, профессиональных, бытовых проблемах. Если в одиночку добровольчеством занимаются около 14,5 млн человек, то организованным путем в добровольчество вовлечено около 2 млн человек через инициативные группы и движения, около 3,3 млн человек – по месту жительства, 5,1 млн человек – по месту работы109.
109Доклад о состоянии институциональной благотворительности
вРоссийской Федерации / Форум доноров. М., 2011.
147
elib.pstu.ru
Рост волонтерского движения был связан с теми ситуациями, в которых власть (всех уровней) оказалась нерасторопной, слабой или безответственной. Зачастую такая активность является спонтанной и на первом этапе – индивидуальной.
Примером тому служит рост волонтерской активности в 2010 году. Он был связан с катастрофической ситуацией, вызванной лесными пожарами. Неумение федеральных и местных властей вовремя отреагировать на возникшую угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан вынудил самих граждан занять активную позицию и личными действиями оказать содействие решению проблемы. Причем это не только коснулось местных сообществ, но и вышло за их пределы. Сотни и даже тысячи молодых людей оказывали помощь погорельцам, пожарным, сами участвовали в тушении огня, собирали средства для пострадавших, добивались более активного участия властей в решении проблемы. Далеко не всегда такие порывы были поняты и поддержаны властями, зачастуюзамалчивавшимимасштабпроблемы.
Всплеск добровольческой активности в 2012 году был связан с трагическими последствиями, к которым привело наводнение в Краснодарском крае. Местные власти самоустранились или перекладывали вину на другие субъекты, но информация о масштабности и последствиях бедствия достаточно быстро распространилась посредством Интернета. Благодаря этому тысячи людей откликнулись на призывы оказать материальную или трудовую помощь в преодолении проблемы. Самоорганизация осуществлялась преимущественно в социальных сетях, блогах и на других интернет-площадках и охватила далеко не только население Краснодарского края.
Можно выделить следующие формы волонтерства в решении местных проблем:
1)поиск пропавших детей и иногда взрослых и содействие
вэтом правоохранительным органам, которым не хватает на подобные случаи сотрудников;
148
elib.pstu.ru
2)сбор пожертвований для лечения больных детей. Зачастую уровень современной медицины, особенно не в крупных городах, не позволяет наладить полноценное лечение тяжелых заболеваний, поэтому такая помощь достаточно часто приводит
крешению финансовой стороны вопроса;
3)помощь детским домам и домам инвалидов и престарелых. Она заключается в сборе средств на нужды этих учреждений, организации культурных мероприятий для лиц, содержащихся в них, информировании общественности, бизнеса и власти о имеющихся проблемах и путях их решения;
4)сохранение местного культурного наследия. Неравнодушные граждане объединяются для привлечения внимания к судьбе архитектурных, исторических памятников, организуют акции по их защите от сноса, радикальных перепланировок;
5)социальная помощь неблагополучным местным жителям: асоциальным семьям, бездомным, освободившимся заключенным. Помощь состоит в организации их питания, консультировании по актуальным для них вопросам, содействии в восстановлении утраченных документов, нахождении контактов с родственниками;
6)содействие работе чрезвычайных служб, например участие в тушении лесных пожаров, помощь местным жителям при наводнении.
Эти ситуации позволяют мобилизовать существенное число неравнодушных, активных, преимущественно молодых людей за краткий отрезок времени по неполитическому поводу. Они оказывают содействие деятельности местных правоохранительных органов, социальных служб, у которых не хватает либо финансовых, либо человеческих и организационных ресурсов. Многим людям это позволяет заняться той общественной деятельностью, которая полезна местному сообществу и результат которой виден им самим и местному сообществу. Постепенно многие самоорганизованные местные волонтерские сообщества
149
elib.pstu.ru
перерастают в некоммерческие организации или вливаются в них. Мировой и отечественный опыт свидетельствует о том, что, являясь важным условием гражданской активности жителей, такие объединения также способствуют улаживанию неизбежных конфликтов интересов, сглаживанию социального неравенства, снятию социальной напряженности в рамках местного сообщества110.
Перспективным направлением, способствующим росту общественной активности местного сообщества, как было отмечено ранее, является работа некоммерческих организаций (НКО). Как правило, они выстраиваются «снизу вверх», аккумулируя в своих рядах ответственных и небезразличных граждан. Они достаточно остро реагируют на наличие местных проблем, бездеятельность власти, имеют более тесные контакты с местными СМИ, чем неорганизованные группы граждан. НКО являются активной частью местного сообщества, способной играть роль «магнита» для местных жителей. На глубинном уровне многие руководители местной власти (да и не только местной) недолюбливают НКО, считают, что они имеют тенденцию к оппозиционной политизации или лезут не в свое дело. Даже на федеральном уровне происходит ужесточение законодательства в отношении НКО, особенно в сфере их финансирования. Местные НКО все-таки менее политизированы, более приближены к социально-бытовым нуждам населения. Как мы отмечали ранее, НКО не пользуются широкой известностью у местного сообщества, но в целом отношение к ним граждан положительное. Согласно исследованию группы «ЦИРКОН», проведенному в нескольких городах в 2004 году, участвуют в работе добровольных объединений от 0 до 4 % респондентов111. Причем
110Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическоеисследование... С. 25.
111Граждане оценивают местное самоуправление. Аналитический доклад по результатам исследования... С. 55.
150
elib.pstu.ru