Местные сообщества как основа местного самоуправления

но оповестить большое число людей за небольшое время, сложнее скрыть реальный результат общественного контроля.

Наиболее проблемным во многих муниципалитетах является качество реализации муниципального заказа и предоставления муниципальных услуг. Особенно страдают граждане от низкого качества ремонта дорог, постоянного срыва сроков введения в эксплуатацию социально значимых объектов, отсутствия социального жилья. Не менее проблемным является использование средств местного бюджета для удовлетворения завышенных потребностей муниципальных чиновников: приобретения дорогостоящих служебных автомобилей, мебели, средств связи и т.д., в том числе в дотационных муниципальных образованиях.

Официальные органы, призванные контролировать использование бюджетных средств, далеко не всегда заинтересованы в выявлении факта нарушения, так как не желают портить отношения с местными представителями власти. Да и часто сам факт реагирования осуществляется уже после совершения нарушения, когда средства были неэффективно «освоены» и вернуть их

вбюджет в полном объеме невозможно. Это приводит к тому, что, несмотря на выделяемые средства, инфраструктура муниципальных образований продолжает ветшать и этот уровень власти вызывает всёбольшее раздражениеместного сообщества.

Попытки использовать механизм общественного контроля за муниципальным дорожным строительством предпринимались

вгородах Первоуральске, Пензе, Перми, Коврове, Ульяновске и ряде других. Достаточно эффективно данный контроль применяется в соседней Украине (Одесса, Днепропетровск). Практика показывает, что подобный общественный контроль инициируется, как правило, «снизу», самими автомобилистами, которые испытывают неэффективность работы муниципалитета в этой сфере на себе. Появление именно такого контроля было вызвано как постоянным увеличением частного и коммерческого автотранспорта в стране, так и снижением качества муниципальных

131

elib.pstu.ru

дорог при фактическом росте бюджетных затрат на их ремонт. Между тем заверения глав муниципальных образований об ужесточении контроля за дорожным строительством уже воспринимаются как «дежурные». При этом главы муниципалитетов указывают на несовершенство Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94-ФЗ, согласно которому муниципальный заказ получает подрядчик, готовый выполнить его за минимальную цену. Однако никто не мешает муниципалитету осуществлять контроль на любой стадии исполнения муниципального заказа, предусматривать систему санкций за срыв сроков или несоблюдение технологии, не подписывать акт приемки объекта без исправления недостатков и т.д.96, т.е. у муниципальной власти имеется законный механизм влияния на ситуацию, но зачастую в силу разных причин он не используется. Общественный контроль позволил бы «подталкивать» муниципальные власти и официальные контролирующие структуры к более активному вмешательству в процесс в интересах защиты местного сообщества.

Также эффективное применение общественного контроля позволило бы приблизить сроки сдачи в эксплуатацию тех или иных объектов социальной инфраструктуры: детских садов, больниц, школ, спортивных комплексов, социального жилья. Раз эти объекты ремонтируются или строятся на бюджетные деньги, то почему граждане не имеют возможности наблюдать за процессом их освоения, полагаясь только на порядочность подрядчика и муниципалитета. Подрядчик всегда будет идти по пути максимальной экономии, что неизбежно скажется на качестве выполняемых работ, и это ежегодно наблюдается не только в муниципальных образованиях.

96 Антипьев К.А. Общественный контроль за качеством муниципального заказа // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 26.

132

elib.pstu.ru

Большие перспективы у применения местного общественного контроля по отношению к сфере ЖКХ и деятельности управляющих компаний, системам дошкольного и школьного образования и здравоохранения. Постоянный рост тарифов в системе ЖКХ, не сопровождающийся повышением качества предоставляемых услуг, является существенным фактором, раздражающим местное сообщество. Деятельность УК вызывает обоснованные претензии потребителей, становится источником постоянного социального напряжения. Несмотря на то что тема низкого качества услуг и завышенных тарифов постоянно поднимается в СМИ, выступлениях политиков различного уровня, ситуация в лучшую сторону на практике не меняется. Коррупция, опутавшая данную сферу, не дает осуществляться никаким положительным для местного сообщества преобразованиям, что в перспективе может привести и к росту протестных настроений на местном уровне, особенно на депрессивных территориях. Непрозрачность формирования тарифов, рост платежей за коммунальные услуги без улучшения их качества затрагивают широкие слои местных сообществ, поэтому логично участие самих граждан в системе контроля не только качества, но и формирования стоимости услуг.

Современные теория и практика управления выработали четкие требования к контролю: он должен быть оперативным, гласным и объективным97. А именно этих качеств зачастую не хватает официальному контролю. Официальные контролирующие структуры не любят портить отношения с местными политиками и чиновниками, даже в случае очевидных злоупотреблений, реагируя только по команде «сверху». Реалии таковы, что гласность общественного контроля позволит высветить многие скрытые механизмы. Граждане готовы принимать участие в ре-

97 Кнорринг В.И. Социальное управление: государство, коллектив, личность. М.: Экзамен, 2008. С. 58.

133

elib.pstu.ru

шении вопросов жизнедеятельности на своей территории и под влиянием сторонних лиц, обладающих определенным набором качеств, таких как узнаваемость, авторитетность, активность, целеустремленность98.

Возникает вопрос: кто мог бы взяться за общественный контроль? Уже сейчас граждане пытаются осуществлять контрольные полномочия, особенно над указанными выше вопросами дорожного строительства и ремонта объектов, но им сложно его осуществлять без четкой юридической базы, без прописанной технологии контроля и фиксации нарушений и т.д. Очевидно, что один гражданин осуществить контрольные полномочия не в состоянии, да и органам власти легче взаимодействовать с инициативными группами или общественными организациями. Поэтому, по мнению автора, основная роль должна быть возложена на некоммерческие организации, которые, в свою очередь, могут подключать к работе широкий круг граждан, независимых экспертов. Некоммерческие организации признаются одной из основ развитого гражданского общества99.

Некоммерческие организации создаются для решения различных проблем людьми инициативными, как правило, образованными и способными к взаимодействию и с органами власти, и с «обывателями». Они заинтересованы в решении местных проблем, также у них есть (пусть и часто слабая) материальная база, они юридически зарегистрированы. Поэтому некоммерческие организации вполне могут взять на себя функции по общественному контролю за наиболее важными объектами, что позволит самим организациям получить имиджевые преимущества

98Викулов А.М., Иванова К.Н. Социальный контроль как дальнейшее развитие системы местного самоуправления // Власть. 2012.

№4. С. 35.

99Сойфер Т.В. Некоммерческие организации как элементы гражданского общества // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2011. № 2–3. С. 24.

134

elib.pstu.ru

в глазах местных жителей. Однако также важно, чтобы при осуществлении общественного контроля в контролирующих группах находились не только будущие потребители, но и профессионалы, способные разобраться в технологических нюансах. Так, при капитальном ремонте школы некоммерческая организация могла бы привлекать к контролю родителей учеников, обладающих знаниями в области строительства, применения материалов, составления смет для контроля качества проводимых работ, отсутствия завышенной стоимости работ, соблюдения технологии. То же самое и в сфере дорожного строительства.

По итогам общественного контроля некоммерческая организация давала бы информацию официальному контролирующему органу в отношении обнаруженных нарушений или недостатков. Информацию о результатах общественного контроля целесообразно обнародовать через интернет-ресурсы, в том числе через сайты муниципальных образований. Без реализации гласности, оперативности и объективности общественный контроль не имеет смысла, он превратится лишь в придаток контроля официального. Позитивным является и то, что представитель организации, осуществлявшей общественный контроль, участвовал бы в приемке объекта в качестве полноправного члена комиссии.

Реализация общественного контроля на уровне муниципальных образований способствовала бы решению следующих задач:

1)повышению качества принимаемых решений и ответственности за их исполнение;

2)сокращению коррупции в местных органах власти;

3)налаживанию конструктивного взаимодействия органов местного самоуправления с гражданами и общественными организациями.

В отношении местного сообщества контроль способствовал бы:

135

elib.pstu.ru

1)усилению влияния общественных организаций и вовлечению граждан в их деятельность;

2)снижению уровня отчужденности граждан от власти, сокращению недовольных местной властью;

3)более эффективному использованию имеющихся ресурсов для решения местных проблем;

4)налаживанию постоянной обратной связи органов местного самоуправления с гражданами;

5)учету социальных последствий принимаемых решений. Принятие специального закона «Об общественном контро-

ле» является необходимым и позволит осуществлять его на стабильной правовой основе. Подобный закон помог бы запустить механизмы включения граждан в активную работу по решению накопившихся проблем с профильными структурами, органами власти, особенно на местном уровне. Отсутствие действующего механизма общественного контроля может привести к дальнейшему отчуждению граждан от муниципальной власти, повышениюпротестнойактивности, росту коррупционныхпреступлений.

Однако кроме правовой есть еще социальная сторона общественного контроля. Местное сообщество, получив в руки эффективный механизм участия в решении местных проблем, определения рациональности действий местной власти, сможет лучшим образом раскрыть свой социальный и политический потенциал.

3.2. Развитие консультативных форм в системе местного самоуправления

Современное состояние местного самоуправления показывает, что многие из форм, позволяющих выявить мнение местного сообщества по значимым и актуальным вопросам, используются крайне слабо. Это приводит к тому, что увеличивается разрыв между местной властью и интересами граждан. Мнение местного сообщества должно выявляться либо на постоянной

136

elib.pstu.ru

основе, либо по ключевым, неоднозначным вопросам. В противном случае местное сообщество начинает рассматриваться органами власти лишь как пассивный потребитель муниципальных услуг, лишенный влияния на разработку и принятие решений. При решении задач стратегического управления муниципальным образованием существует два основных подхода в отношении выстраивания отношений местной власти с местным сообществом. Первый подход предполагает, что местная власть сама определяет, каким образом жить и развиваться муниципальному образованию. Второй подход состоит в том, что местные органы власти привлекают местное сообщество к управлению, в том числе и через консультации с ним. Однако в настоящее время первый подход является доминирующим.

Одной из принципиальных особенностей реформы местного самоуправления, инициированной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ, является движение в сторону усиления форм прямой демократии на муниципальном уровне, т.е. широкого и непосредственного участия местного сообщества в решении вопросов развития своей локальной территории100. Однако реалии современного российского общества «показывают, что реализация многих форм непосредственной демократии на местном уровне наталкивается на серьезные препятствия как юридического, так и социально-психологического порядка, часто выражающиеся в безразличии граждан к решению возникающих общественных проблем на местном уровне»101. Но органы власти зачастую и

100Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическоеисследование/ подред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 167.

101Гарькавченко О.Ю. Непосредственная демократия как форма осуществления местного самоуправления: некоторые вопросы теории [Электронный ресурс] // Государственное управление. Электронный вест-

ник. 2012. № 35. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/images/File/2012/ 35/Garkavchenko.pdf.

137

elib.pstu.ru

сами не прилагают усилий для исправления ситуации в лучшую сторону.

Идея непосредственной (прямой) демократии исходит из постулата, что политическая власть принадлежит населению государства. Юридически этот постулат закреплен в конституциях государств, других нормативных актах. Однако исходя из того, что фактически управление «всех всеми» невозможно, стали говорить о демократии представительной и непосредственной. Представительная демократия на местном уровне состоит в передаче части полномочий по управлению местными делами определенному лицу или группе. Непосредственная демократия дополняет представительную, и при ней любой местный житель имеет право высказываться и принимать участие в решении конкретной проблемы на местном уровне. Справедливо мнение, высказанное Н.В. Джагарян, что «местное самоуправление в силу своих сущностных характеристик призвано базироваться прежде всего на институтах прямой демократии, широкой активности населения»102.

В свою очередь, разновидностью представительной демо-

кратии является консультативная (совещательная) демокра-

тия. При консультативной демократии органы местной власти могут, но не обязаны привлекать местное сообщество к принятию публично-властных решений. К консультативным формам демократии относятся переговоры групп граждан, общественных организаций и органов власти, разработка и подписание соглашений между органами власти и общественными организациями, обращения граждан, обсуждение проектов нормативных правовых актов в парламентских комитетах и комиссиях с участием общественности, общественные экспертизы социальных и технологических проектов, гражданские форумы, конфе-

102Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия

вРоссии: конституционно-правовые аспекты // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 65.

138

elib.pstu.ru

ренции, слушания и др.103 Участие местного сообщества в законотворчестве и обсуждении проектов муниципальных правовых актов, муниципальных программ – важнейший инструмент гражданского участия и гражданского контроля.

Консультативные формы демократии могут использоваться местным сообществом в следующих целях:

1)информирование органов власти и отдельных должностных лиц, принимающих решения о мнении местного сообщества, его групп;

2)информирование местного сообщества о текущих и стратегических планах муниципальной власти, проектах решений;

3)содействие вовлечению местного сообщества в управление локальной территорией;

4)обеспечение дополнительного контроля над муниципальной властью силой общественного мнения;

5)обеспечение учета мнения населения и реагирования на него местной власти при принятии значимых для местного сообщества решений.

Одной из форм, посредством которой органы власти могут узнать о мнении местного сообщества, являются публичные слушания. Основным аргументом в пользу участия местного сообщества, его групп и представителей в слушаниях является тот факт, что сами местные жители имеют больше информации о местных проблемах, требующих повышенного внимания, и о наиболее простых методах их решения. Эти проблемы и методы не всегда могут быть видны и очевидны муниципальным чиновникам.

Проведение публичных слушаний относится к консультативной демократии, так как местные власти могут лишь принимать к сведению результат публичных слушаний, но могут и

103 Руденко В.Н. Консультативные общественные советы: особенностиорганизацииидеятельности// ПОЛИТЭКС. 2006. №3. С. 145.

139

elib.pstu.ru

придерживаться собственной позиции, игнорируя местное сообщество. С.А. Авакьян пишет про публичные слушания следующее: «Это такой институт непосредственной демократии и форма выявления общественного мнения, которой более всего не везет. Власти “забывают” проводить публичные слушания, а само население относится к ним с недоумением и недоверием, зачастую справедливо видит в публичных слушаниях только антураж демократии»104. В большинстве случаев муниципальные власти воспринимают эти мероприятия как некое обременение, лишнюю головную боль.

Технология публичных слушаний, при внешней их демократичности, не позволяет широко привлекать к ним заинтересованных представителей местного сообщества. Во-первых, публичные слушания проводятся, как правило, в зале заседания представительного органа, где число мест для посетителей ограничено. Во-вторых, на публичные слушания приходят преимущественно сотрудники органов местного самоуправления, т.е. сами местные чиновники. Их мнение нельзя считать полностью отражающим мнение местного сообщества и его групп. В-третьих, несмотря на то что о проведении публичных слушаний необходимо объявить заранее в местных СМИ, этого зачастую не происходит и информация не доходит до заинтересованных лиц. В четвертых, времени на обсуждение многих значимых вопросов явно не хватает, но это не становится поводом его увеличения. И в-пятых, результат публичных слушаний сложно зафиксировать. А местные депутаты могут принимать любое решение, лишь приняв сказанное на публичных слушаниях к сведению. Таким образом, слушания выглядят как не наполненная содержанием формальность, не предполагающая последствий. Например, если жители не согласны с возведением какого-

104 Авакьян С.А. Свобода общественного мнения и конституци- онно-правовые гарантии ее осуществления // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 19.

140

elib.pstu.ru