Местные сообщества как основа местного самоуправления
..pdfГлава 3. ФОРМЫ И МЕТОДЫ АКТИВИЗАЦИИ МЕСТНЫХ СООБЩЕСТВ
Несмотря на обозначенные трудности, с которыми сталкивается муниципальное самоуправление, местное сообщество неизбежно будет предпринимать усилия по самоорганизации, решению отдельных проблем, более активному влиянию местных жителей на власть, особенно в тех направлениях, которые необходимы для сохранения привычного уклада жизни, обеспечения близких и понятных интересов. Рассмотрим ряд форм, посредством использования которых возможна активизация местного сообщества.
3.1. Местное сообщество в системе общественного контроля за муниципальным самоуправлением
В обществе и социальной общности часто складываются ситуации, когда необходимо каким-то образом оценить и квалифицировать поступки людей. Такая оценка осуществляется через систему общественного (социального) контроля.
Общественный контроль обычно трактуется как совокупность средств и методов, с помощью которых общество или социальная группа (общность) гарантирует конформное поведение его членов по отношению к ролевым требованиям и ожиданиям. Социальный (общественный) контроль – это необходимый элемент любого демократического общества и любой социальной системы.
Общественный контроль выполняет ряд функций:
1)стандартизирует поведение;
2)стимулирует ожидаемыедействияили воздержаниеот них;
3)согласовывает и упорядочивает социальные отношения;
121
elib.pstu.ru
4) формирует индивидуальное и групповое сознание и самооценку.
Все эти функции так или иначе проявляются в местном самоуправлении и играют важную роль.
Местное самоуправление исходит из того, что осуществляется в интересах местных жителей непосредственно либо через формируемые ими органы. Но властные структуры, как мы уже отмечали, часто отрываются от интересов граждан, теряют «живую» связь с потребностями общества и его групп. Улучшить ситуацию во многих значимых для общества и местных сообществ сферах помог бы механизм общественного контроля. Он же позволил бы повысить общественную активность граждан, придать больший социальный смысл местному самоуправлению.
Становление субъектов гражданского общества в современной России имеет два основных источника. С одной стороны, процесс направляется и контролируется правящими элитами. По их инициативе создаются общественные палаты, комиссии, общественные советы при органах власти, осуществляется поддержка общественных объединений. Государственная власть сама создает институциональные рамки функционирования таких консультативных институтов, отталкиваясь скорее от собственных интересов, направленных на поддержание стабильности и устойчивости политической системы. С другой стороны, источниками являются механизмы самоорганизации, когда сами граждане осознанно приходят к необходимости отстаивать собственные интересы. Сюда можно отнести прежде всего участие в волонтерской деятельности (сбор средств для лечения больных детей, содействие в тушении пожаров, поиске потерявшихся детей и т.п.); создание общественных организаций, содействующих решению проблем, до которых не «дотягиваются» государственные или муниципальные органы власти.
122
elib.pstu.ru
В этом случае источником является так называемая «низовая» социальная активность населения, инициативы «снизу». Такая активность позволяет гражданам почувствовать, что они могут повлиять на решение той или иной проблемы либо собственными усилиями, либо путем привлечения внимания властей. Значимым является то, что, согласно исследованиям, подобная активность свойственна лицам с высоким уровнем образования, занятым квалифицированным трудом и неравнодушным к различным проблемам или несправедливости в обществе. Конструктивному использованию подобной активности, по-нашему мнению, помог бы механизм общественного (гражданского) контроля.
Общественный контроль можно определить как вид деятельности негосударственных субъектов, направленный на выявление нарушений правовых норм органами публичной администрации и их должностными лицами89. Ведь в демократическом государстве контрольные полномочия не исчерпываются только деятельностью официальных государственных или муниципальных органов и должностных лиц. Правом на осуществление контроля обладают и граждане, и общественные организации, так как государство и его властные структуры выполняют сервисную функцию для граждан, а не наоборот. Это является тем более значимым для государства, где достаточно высок уровень коррупции и низок уровень доверия власти. Как справедливо отметил К.В. Марков, «не секрет, что сами контролирующие инстанции не свободны от лоббирования, бездействия, склонности к компромиссам»90. И мы видим на практике отнюдь
89Шерстобоев О.Н. Общественный контроль в системе государственного управления // Государственная власть и местное самоуправ-
ление. 2012. № 4. С. 31.
90Марков К.В. Пути укрепления конституционных основ государственного контроля в современный период // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2006.
№4. С. 35.
123
elib.pstu.ru
не единичные факты, подтверждающие это утверждение. Общественный контроль не реализуется в интересах конкретного лица или группы, а носит более широкий социальный характер, реализуясь в интересах граждан в целом, жителей определенной территории.
Однако с учетом современных реалий понятно, что общественный контроль пока работает фрагментарно, сталкиваясь с правовыми, организационными и другими проблемами, препятствующими его эффективному осуществлению. Пока в действующем законодательстве не определен термин общественный контроль и не обозначены методы, технологии и механизмы, при помощи которых он должен реализовываться, т.е. имеется существенный пробел в законодательстве, в заполнении которого должно быть заинтересовано и общество, и государство. На сегодняшний момент общественный контроль местного сообщества реализуется, по нашему мнению, в ряде форм.
Общественный контроль за выборами. Он стал в России достаточно распространенным в силу «оживления» политической системы, но затрагивает преимущественно городские территории. Под ним понимается контроль со стороны общества за полнотой и достоверностью волеизъявления граждан91. Общественный контроль за выборами призван придать легитимность выборным органам и должностным лицам, снять возможные сомнения в честности результатов выборов, снизить воздействие административного ресурса при голосовании и подсчете голосов. Общественный контроль за выборами неоднозначно воспринимается субъектами избирательного процесса в силу его возможной политической ангажированности. Влияние общественного контроля за выборами, кроме информирования общественности через систему Интернет о выявленных нарушениях,
91 Фирсов А. Общественный контроль на выборах // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 3. С. 56.
124
elib.pstu.ru
также ограничено на данный момент. Кроме того, во время выборов возможно использование механизма общественного контроля той или иной политической силой, что снижает объективность этого контроля. Вместе с тем подобный контроль является все более значимым: так, любой политический руководитель сейчас должен не только победить на выборах, но и показать обществу, что сделал это без каких-либо незаконных манипуляций. А общественный контроль вполне может справиться с подобной задачей.
На местном уровне общественный контроль за выборами может реализовываться силами местных НКО и их активистов. Усилить прозрачность местных выборов – гораздо более «подъемная» задача, чем организовать общероссийский или региональный контроль, требующий больших ресурсов и координации деятельности организаций и активистов.
Общественный контроль за работой полиции. Необхо-
димость общественного контроля за деятельностью полиции стала актуальной в силу достаточно большого числа скандалов, ставших достоянием общественности, участниками которых были работники правоохранительных органов. Поэтому в ст. 50 Федерального закона «О полиции» была зафиксирована возможность общественного контроля со стороны граждан, общественных организаций92. После принятия закона в муниципалитетах, регионах и на уровне Федерации стали создаваться общественные советы, призванные выполнять контрольные функции, однако заработавшим такой механизм пока назвать нельзя. Общественный контроль был введен и под своеобразным давлением общественного мнения. Социологические службы фиксировали невысокое доверие граждан работе системы МВД. Теперь одними из основных принципов деятельности полиции провоз-
92 О полиции: Федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ. Доступ через справ.-правовую систему «КонсультантПлюс».
125
elib.pstu.ru
глашается открытость и публичность, но насколько это будет реализовано на практике, следует судить только через некоторое время. Можно прогнозировать, что действия общественных советов в отношении соблюдения работниками полиции законности и прав человека могут принести бо́льшую пользу, чем просто обращения рядовых граждан.
Общественный контроль за деятельностью уголовно-
исполнительной системы. В местах лишения свободы в России по состоянию на 2011 год содержится примерно 650 тысяч человек93. Россия по прежнему «соревнуется» по числу заключенных с США. Достаточно высока у нас в стране рецедивная преступность в силу отсутствия эффективной системы мер реабилитации бывших заключенных. Вместе с тем формально пенитенциарная система России отказалась от репрессивной направленности, что предполагает смещение акцента в сторону перевоспитания заключенных. Кроме того, политическое руководство страны неоднократно подчеркивало приверженность курсу гуманизации и соразмерности наказания, а это предполагает и соблюдение прав лиц, оказавшихся в заключении. Под воздействием правозащитных организаций был принят Федеральный закон от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Осуществляется общественный контроль за качеством жилищно-бытового, социальнокультурного, медицинского, воспитательного обеспечения осужденных, их безопасностью, организацией и условиями труда осужденных, условиями и режимом содержания в следственных изоляторах, в исправительных учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания, не связанные с лишением свобо-
93 Число заключенных в РФ снизилось до 650 тысяч человек
[Электронный ресурс] // Демоскоп weekly. 2011. № 479–480. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2011/0479/rossia01.php.
126
elib.pstu.ru
ды. Практика реализации данного общественного контроля продолжает нарабатываться.
Общественный экологический контроль. Данный кон-
троль осуществляется в целях реализации права российских граждан на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения экологического законодательства. Он может осуществляться общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результат общественного контроля представляется в органы государственной власти и местного самоуправления. Данный вид контроля периодически применяется, особенно в случаях загрязнения окружающей среды нефтяными компаниями, крупными промышленными предприятиями. Однако на местном уровне его практическая реализация сталкивается с проблемой соразмерности пользы и вреда от контроля. Основные загрязнители окружающей среды – промышленные предприятия, которые одновременно являются крупными или единственными работодателями для местного сообщества. Кроме того, они содержат или поддерживают местную инфраструктуру. Поэтому общественный контроль по отношению к ним может привести к конфликтам не только с руководством предприятия, но и существенной частью самого сообщества, не желающего терять работу.
Общественный контроль за охраной труда. Согласно ст. 370 Трудового кодекса РФ общественный контроль за соблюдением трудового законодательства и законодательства об охране труда, выполнением условий коллективных договоров, соглашений работодателями и их представителями осуществляется профессиональными союзами. Это достаточно слабая форма общественного контроля в силу слабости профсоюзного движения в России в целом. Независимые профсоюзы в нашей стране слабы, и их возникновение всячески блокируется работодателями и встречает противодействие со стороны проправи-
127
elib.pstu.ru
тельственного профсоюза – ФНПР. Вместе с тем дискриминация работников в разных отраслях экономики страны существенна, поэтому перспективы общественного контроля в трудовой сфере высоки.
Общественный контроль за системой образования. На-
ша страна находится в состоянии постоянного реформирования системы образования, вызывающего далеко не однозначную реакцию политиков, экспертов, родительского сообщества и самих учащихся. Об этом красноречиво свидетельствует почти трехгодичное обсуждение проекта закона «Об образовании в РФ» и его принятие. Падение качества образования, введение новых форм оценки знаний, устройство детей в детские сады, школы волнует многих членов местных сообществ. Общественный контроль данной сферы является перспективным механизмом, позволяющим не только выявить проблемы, но и, возможно, сгладить их. На настоящий момент управляющие советы образовательных учреждений, формируемые с участием муниципальной общественности, являются распространенной формой работы в муниципальных образованиях. Члены управляющих советов присутствуют в качестве наблюдателей при проведении государственной итоговой аттестации, в том числе единого государственного экзамена, при проведении лицензирования и государственной аккредитации учреждений. Управляющие советы ведут работу по формированию ресурсной базы учреждений, привлечению внебюджетных источников финансирования деятельности, осуществлению контроля за исполнением бюджета. В Перми создано несколько уникальных площадок для такого объединения общественности. Во всех школах города организованы управляющие, наблюдательные или попечительские советы, в состав которых входят родители учащихся, педа-
128
elib.pstu.ru
гоги, представители общественных организаций94. К сожалению, в большинстве из них слабо представлены члены местного бизнес-сообщества. Вопрос образования связан с перспективами местного сообщества, так как почти все родители заинтересованы в прозрачности системы общего и дошкольного образования и высоком его качестве.
Общественный контроль за жилищно-коммунальным хозяйством (ЖКХ) и управляющими компаниями (УК).
Учитывая остроту проблемы в этой сфере, в регионах Российской Федерации планируют создать единую сеть общественных организаций, контролирующих ситуацию в ЖКХ. Предполагается, что в общественном контроле будут участвовать представители некоммерческих организаций, региональных комиссий по контролю за тарифами и услугами в ЖКХ, организаций общественного контроля, товариществ собственников жилья, а также эксперты в сфере ЖКХ95. Собственники помещений, несмотря на то что именно они нанимают УК для обслуживания зданий, в одиночку, как показывает практика, не могут справиться с непрозрачной системой ценообразования в системе ЖКХ. Государственные и муниципальные контролирующие органы либо не справляются со своими функциями, либо имеют собственные интересы в отсутствии положительной динамики по данным вопросам. Общественный контроль за ЖКЖ и деятельностью УК обоснован:
1)повсеместным и постоянным завышением тарифов без внятного обоснования их роста;
2)непрозрачностью процедур установки тарифов на товары
иуслуги ресурсоснабжающих организаций;
94Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (2011 г.) / Обществ. палата Рос. Федерации. М., 2012. С. 38.
95Зайцев С. «Коммуналку» отдают под общественный контроль [Электронный ресурс] // Аргументы и факты. 2012. 20 марта. URL: http://www.aif.ru/mymoney/article/50476.
129
elib.pstu.ru
3)неотрегулированными отношениями между поставщиками коммунальных ресурсов, исполнителями коммунальных услуг и потребителями;
4)слабым развитием конкуренции на рынке управляющих организаций, порождающим низкое качество услуг наряду с их завышенной стоимостью.
Общественный контроль за муниципальным здраво-
охранением. Акцент в нем делается прежде всего на доступе к муниципальным услугам здравоохранения и качестве этих услуг. Этот вид контроля достаточно сложен, так как система здравоохранения еще более закрыта и менее понятна непрофессионалам, чем система образования. Однако местное сообщество, будучи потребителем данных услуг, может, реализуя контроль, привлечь внимание властей к выявленным проблемам.
Практически данными видами общественный контроль в Российской Федерации и ограничивается, что уже не соответствует современным потребностям и общества, и государства. По мнению автора, наиболее эффективное применение общественный контроль должен найти на муниципальном уровне и касаться прежде всего того, насколько эффективно муниципальная власть реализует муниципальный заказ, предоставляет муниципальные услуги. Ведь как показывает практика, большинство граждан не удовлетворены не муниципальной властью в целом,
атем, что она не в состоянии эффективно использовать ресурсы и качественно предоставлять услуги.
Почему необходимо начинать применять механизм общественного контроля с муниципалитетов? Во-первых, этот уровень является максимально приближенным к гражданам, ежедневно сталкивающимся с вопросами, которые призвана регулировать местная власть. Во-вторых, на муниципальном уровне гораздо легче обеспечить финансово-экономическую, хозяйственную прозрачность, чем на федеральном или региональном уровнях. В-третьих, о результате общественного контроля мож-
130
elib.pstu.ru