5421

11

Артур Бентли (1870 – 1957) – американский политолог, автор классического труда «Процесс правления» (1908), где впервые в истории политологии представил государство в качестве совокупности взаимодействующих «групп интересов», а не только суммы правовых норм.

Чарльз Мерриам (1876 – 1953) – бихевиоралист, основатель и глава «чикагской школы политической науки», которая совершила революцию в изучении политических процессов, применив эмпирические и статистические методы исследования («Новые аспекты политики», 1925 и др.).

Габриэль Алмонд (р. 1911 г.) – классик политической науки, один из инициаторов «бихевиоралистской революции», совместно с С. Вербой разработал проблематику политической культуры; по индексу цитируемости – один из лидеров политологии (Алмонд, Г., Верба, С. «Политические установки и демократия в пяти государствах», 1963 и др.).

Дэвид Истон (р. 1917) – немецко-канадский политолог, первым применил системную теорию к изучению политики, принадлежит к числу лидеров «бихевиоралистской революции» 1950 – 1960-х гг. В 1969 г. призвал к критическому пересмотру бихевиоралистского подхода и положил начало новому этапу в политологии – постбихевиорализму («Политическая система», 1953 и др.).

Гарольд Лассуэлл (1902 – 1978) – ученик Ч. Мерриама, продолжил разработку бихевиоралистского подхода в политической науке, политику трактовал как «политический рынок»; Лассуэлл отрицал, что главной функцией государства является всеобщее благо и доказывал, что борьба и взаимодействие воль создают силовое поле, в котором формируется государственная власть; он определял политологию как науку о влиянии и влиятельности («Политика: кто получает что, когда и как», 1936 и др.).

Бихевиоралистская теория видела свою задачу в том, чтобы объяснять, понимать и, насколько это представлялось возможным, предсказывать ход политического процесса. Вместе с тем Б. был несвободен от ряда недостатков, среди которых критики выделяли следующие спорные моменты.

1.Попытка дистанцироваться от политической борьбы и сохранять во что бы то ни стало нейтралитет.

2.Максимальное стремление к строгой научности процедуры и методов, в результате чего произошло сужение границ политического анализа до пределов непосредственно наблюдаемого.

12

3.Наивная вера в то, что Б. может быть полностью независимым от идеологического компонента.

4.Некритическое восприятие позитивистской интерпретации науки и недооценка существенных особенностей гуманитарного знания.

5.Игнорирование ценностных аспектов в политической жизни; разрыв между целями и средствами.

6.Чрезмерно узкая специализация научного знания при растущей комплексности социальных проблем.

Нарастающий вал критических выступлений привёл, по выражению Д. Истона, к «постбихевиоральной революции» (1969), которой присущи следующие характерные черты.

1.Признание значения не только тех теорий, которые имеют эмпирическую основу, но и других (при условии, что они поддаются верификации).

2.Признание значимости частичной верификации.

3.Отказ от абсолютизации технических приёмов, допущение качественных историко-сравнительных методов анализа.

4.Признание возможности оценки изучаемого явления.

«Постбихевиоальная революция» ознаменовалась возникновением некоторых новых методологических направлений, среди которых самостоятельную роль играет теория общественного выбора (или, иначе, теория рационального выбора). Другой попыткой преодолеть недостатки бихевиорализма стало развитие струк-

турного функционализма.

БЮРОКРАТИЯ (от фр. Bureau бюро, канцелярия и гр. Kratos власть) – это иерархически организованная, специализированная для исполнения определённых функций и рационализированная система административного управления, призванная обеспечивать максимальную четкость и эффективность деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, фирм и учреждений.

Справка. В США федеральная бюрократия насчитывает 2,8 млн человек. В России – 1,5 млн государственных чиновников.

Термин Б. используется в социологии и политологии в нейтральном значении, без негативной оценки. Под бюрократией понимают также особый социальный слой – соединение чиновников, имеющее тенденцию к превращению в класс с особыми корпоративными интересами и взглядами. Существует точка зрения, что бюрократии принадлежит реальная власть в обществе наряду с публичными

13

политическими институтами (парламентом, правительством, партиями) и профессиональными политиками.

Справка. По данным социологических опросов 76,2% россиян считают, что чиновники – это особое сословие, объединённое общими интересами и особым образом жизни. 57,1% считает деятельность российской бюрократии неэффективной.

Источник: Социс.2006. № 3. С. 4, 8.

Этимология термина. Б., если верить Этимологическому словарю французского языка, впервые прозвучал в 1759 году и означал «власть бюролистов», «власть канцелярии», «власть чиновничества». До этого словами «бюр» или «бюро» называли во Франции шерстяную ткань, которой в канцеляриях покрывали столы. В XVI веке этим словом именовали уже сам стол для письменных занятий, позднее – кабинет, канцелярию, где эти столы стояли. К концу XVII в. появилось слово «бюролист» – так назвали людей, сидевших за письменными столами в канцеляриях. Затем бюролисты были названы бюрократами. Бюрократы были во все времена во всех государствах. Однако Б. получила наибольшее развитие с образованием централизованных государств, с развёртыванием промышленной революции, с расширением функции государства. Наибольший рост бюрократии пришёлся на середину девятнадцатого века. В современном обществе большие организации не могут обойтись без бюрократических структур.

Современные научные представления о бюрократии сложились под влиянием немецкого социолога и политолога М. Вебера (1864 – 1920). Он считал бюрократию одним из достижений цивилизации на пути к большей рационализации и эффективности. Без учёта роли бюрократии, полагал М. Вебер, невозможно понять существенные аспекты современного государства и его политики. Несколько преувеличивая, он утверждал: «В современном государстве с необходимостью и неизбежностью подлинным правителем является бюрократия, поскольку власть осуществляется не через парламентские речи, не через указы монархов, а через рутину администрации». Вебер предсказал, что в двадцатом веке в государственном управлении будут доминировать профессиональные политики и профессиональные бюрократы. Он подчёркивал, что при изучении современной политики необходимо учитывать различия между бюрократами (госслужащими, функционерами-чиновниками) и политиками. В идеале назначаемая сверху бюрократия должна быть политически нейтральной. Политики – это те, кого избирают. Есть также политики второго уровня – эксперты, журналисты, «политические чиновники». Выборные должностные лица исполнительной, законодатель-

14

ной и судебной отраслей не могут действовать эффективно, не прибегая к помощи бюрократического аппарата. Контроль над бюрократией обычно осуществляется с помощью назначения на ключевые посты в государственном аппарате (как, например, в США) профессиональных партийных политиков.

О парламентской системе государственного управления и о взаимоотношениях политиков и бюрократов на примере Великобритании (Вестминстерской модели) публицисты Дэвид Фрост и Энтони Джей пишут (немного утрируя истинное положение вещей) следующее: «А теперь посмотрим на тех, кто берётся управлять… Соединённым королевством. Прежде всего, выбор ограничен группой депутатов от партии, пришедшей к власти. Это примерно четыреста человек… Сам подбор этих четырёхсот депутатов – печальный фарс. Им занимаются партийные комитеты избирательных округов… Бедняга кандидат достоин жалости. Назначение его кандидатом на выборах – фарс, его подготовка к государственной деятельности – комедия. Он побеждает на выборах; его партия приходит к власти. Если он попал в число шестидесяти привилегированных лиц, его сразу же возносят до ранга министра… Самому талантливому администратору, если бы его ничем не отвлекали, понадобилось бы не меньше года, чтобы разобраться, как работает министерство, обнаружить недостатки и планировать его будущее… Вся система построена так, чтобы затруднить участие министра в управлении государством. Более того, его участие просто невозможно, потому что в министерстве существует так называемый постоянный секретарь (Высшая административная должность, фактически заместитель министра. Как и все правительственные чиновники, т. е. настоящие бюрократы, постоянный секретарь не может быть членом какой-либо партии и не зависит от смены правительств – В.С.). Загнанный в тупик, новый министр убеждается, что постоянному секретарю известно буквально всё: факты и цифры, все факты преткновения, прецеденты, ошибки прошлых лет, возможности. Ему известны все нужные люди, все обходные манёвры… А если министр – по глупости – решит действовать через голову постоянного секретаря и обратится прямо к нижестоящим чиновникам, он увидит, что они отнюдь не заинтересованы в завоевание его расположения, так как министру не дано право найма и увольнения служащих. Через год или два он уйдёт, а постоянный секретарь останется на месте».

Как видим, чиновники всё сильнее и сильнее изолируются от демократического контроля. Полагаться на самоконтроль бюрократии, разумеется, нельзя. Таким образом, во всех современных государствах существует проблема пред-

15

ставительной демократии – обеспечение политического контроля деятельности бюрократии.

Вебер разработал модель бюрократии, основными структурными признаками которой являются: 1) постоянное осуществление штатными сотрудниками (для них это основное занятие и единственный источник доходов) функций в соответствии с установленными правилами; 2) систематическое разделение труда (работник трудится и решает вопросы только в пределах своей компетенции); 3) чётко установленная должностная иерархия в виде пирамиды (т. е. система служебной зависимости, в которой чиновники не избираются, а назначаются; лица и учреждения, стоящие наверху, осуществляют контроль над нижестоящими; последние же получают приказы от вышестоящих и несут ответственность перед ними); 4) конкурсный порядок замещения должностей и профессиональная подготовка должностных лиц, которые не могут приватизировать должности (например, передавать их по наследству); 5) официальная работа чиновников должна быть отделена от частного бизнеса и получения прибыли; 6) деперсонализация управления (т. е. характер принимаемых решений должен быть отделён от личных дел и вкусов работника, осуществление им функций не может зависеть от частных и внеслужебных связей между работниками, начальниками и подчинёнными); 7) ведение письменной документации по всем аспектам деятельности.

Однако модель никогда не соответствует в точности реальной действительности. Б. – это не бездушный механизм. Состоит она не из винтиков, а из живых людей, у которых могут быть свои слабости и интересы. Из-за этого возникает негативное явление, получившее название «бюрократизм» – проявление дисфункций (волокиты, формализма, коррупции и других отклонений) в работе управленческого аппарата. Особую опасность представляет коррупция, которая может понизить эффективность работы и даже легитимность режима ниже критической отметки. Коррупция, если она получает большой размах, может привести к преобладанию узкокорыстных интересов в принятии государственных решений из-за чего становится невозможным проведение политического курса, отвечающего целям модернизации и развития. В России, например, острой проблемой является сращивание бюрократии с бизнесом, что ведёт к приватизации функций государства группами дельцов.

Вебер подчёркивает также «политическую нейтральность» бюрократии, которая должна служить государству, а не партиям. Принципиальные решения, цели,

16

стратегия разрабатываются политиками, т.е. людьми, выдвигаемыми путём выборов от политических партий в парламент, на высшие государственные посты и т. д. При демократии Б. должна реализовывать принятые решения, невзирая на свои собственные политические предпочтения. Её задача в том, чтобы процесс государственного управления осуществлялся на профессиональном уровне, чтобы сохранялась преемственность независимо от смены партий у власти. (При тоталитаризме Б. сливается с господствующей политической партией, а в условиях слабого государства обычно происходит сращивание власти и бизнеса, ведущее к образованию «бюрократической буржуазии».) Б. выступает в качестве связующего (или разделяющего) звена между представительной властью и обществом. Она играет важную роль в разработке и реализации политических решений. В связи с эти возникает проблема демократического контроля над бюрократией. Отсутствие гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть, предоставляет бюрократии возможность контролировать самоё себя.

ВЛАСТЬ – способность влиять на поведение других людей даже вопреки сопротивлению с их стороны. В. является ключевым аспектом политики и исходным понятием политологии. Н. Макиавелли (1469 – 1527) был первым мыслителем, который указал на то, что сущностью и целью политики является В., которая включает в себя обман, насилие и согласие.

В вышеприведённом определении, которое основывается на трактовке сущности власти Максом Вебером, можно выделить пять смысловых узлов.

1.В. есть отношение, взаимодействие между субъектом В. (индивидом, группой, институтом) и объектом (другими индивидами и группами). Властвующий субъект уверен, что способен осуществлять контроль над сознанием и действиями других людей. На этой уверенности основывается ожидание повиновения. С другой стороны, объект В. подкрепляет эту уверенность своей готовностью подчиняться, исполняя роль подвластного. Эти отношения чаще всего закрепляются законом.

2.В. отличается от влияния, поскольку подкрепляется возможностью использования санкций. В конечном счёте В. способна для реализации своей воли, если она натолкнётся на неповиновение, использовать санкции, включающие даже применение насилия.

17

3.Для осуществления власти необходимы ресурсы (правовые полномочия, воля, ум, деньги, информация, организация, оружие и т.д.), а также готовность и способность эффективно их использовать.

4.В. может выступать в нескольких ипостасях: 1) В. бывает актуальной, т.е. действующей, практически реализующейся или потенциальной (существующей в возможности, формально из-за отсутствия воли у субъекта властвования при наличии всех прав на командование или при наличии «спящих полномочий» у главы государства, приготовленных на случай чрезвычайных ситуаций и т.д.); 2) В. в политике или государственном управлении может характеризоваться как позитивная (берущая на себя решение назревших проблем, поощряющая полезную инициативу и инновации) или негативная (проявляющаяся в запретах, наказаниях, сдерживании инициативы).

5.У власти есть формальный и неформальный (основанный на личном обаянии) аспекты. В правовых государствах властеотношения неразрывно связаны с формальными институтами и в меньшей степени зависят от разного рода неформальных возможностей влияния личностей или групп.

В., основывающаяся на уважении подвластных, на признании ими законности или оправданности реализующих свои полномочия личностей, институтов называется авторитетной властью. Авторитет опирается на интеллектуальное и нравственное влияние власти и не нуждается в использовании насилия. Признак власти, благодаря которому подвластные внутренне готовы подчиняться или даже считают себя обязанными повиноваться, обозначается в политологии термином – «политическая легитимность»

В. по методам осуществления делится на две категории: первая – принудительная; вторая – консенсусная. Различия между этими двумя методами проистекает из мотивов поведения объекта. В первом случае мотивы субъекта и объекта не совпадают, подчинение последнего вследствие этого диктуется страхом перед возможными негативными санкциями, а не заинтересованностью в достижении цели. Во втором случае повиновение носит добровольный характер и базируется на интересе и согласии с общими целями.

Методы принуждения осуществляются в трёх формах: 1) применение физической силы (или угроза её применения); 2) использование экономических санкций; 3) оказание психологического давления на личность путём использования механизмов конформизма, чувств вины или страха, а также пропаганды с целью «промывания мозгов» и внушения нужных психологических установок. В., осно-

18

вывающаяся на согласии, требует меньших ресурсов и более эффективна. В последние годы в западной политологии и социологии усилилась тенденция к признанию превосходства кооперативной (т. е. основанной на сотрудничестве ради достижения общих целей) модели власти. Среди авторов, развивавших эту трактовку, следует отметить прежде всего социолога Т. Парсонса (1902 – 1979). В постиндустриальном обществе структура власти действительно меняется на глазах, ибо всё больше основывается на ответственности и участии.

В., вопреки учению анархизма, является условием существования и нормального функционирования общества. Английский философ Т. Гоббс в труде «Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского» (1651) доказывал, что В. необходима для обуздания эгоистической природы человека и предотвращения «войны всех против всех». В политической науке сложилось общее понимание, что В. исполняет ряд необходимых обществу функций: 1) интеграция общества; 2) регулирование и организация совместной деятельности людей; 3) разрешение споров, возникающих между индивидами и группами; 4) распределение и перераспределение ценностей; 5) выражение интересов определённых групп и их согласование с интересами общества как единого целого. Благодаря власти в обществе поддерживается определённый порядок, поэтому многие люди предпочитают даже плохое с их точки зрения правительство состоянию безвластия, ведущему к подрыву элементарных условий человеческого существования.

Жажда В. – духовное переживание, характерное для многих людей на разных уровнях социальной системы. Неограниченная (абсолютная) В. – это прерогатива налагать «опалу без вины», самолично распоряжаться «животом и смертью» подданных (Иван Грозный). Английский деятель лорд Эктон в 1887 году сформулировал максиму: «Всякая власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно». Общество обязано обезопасить себя от возможных злоупотреблений со стороны власти с помощью специально созданного механизма контроля, ограничивающего стремление к максимизации властных полномочий. Эта проблема может быть решена посредством включения в политическую систему ряда институтов, среди которых особенно важными являются: 1) «живая и действующая» конституция, законы, традиции и неформальные нормы, регулирующие поведение правителей, устанавливающие критерии их ответственности; 2) периодически проводимые свободные и честные выборы, обеспечивающие подотчётность и сменяемость должностных лиц; 3) принцип разделения властей,

19

предотвращающий концентрацию всей государственной власти в одних руках и обеспечивающий функционирование механизма взаимных сдержек и противовесов высших органов власти; 5) контроль над властью со стороны независимых от государства средств массовой информации, общественного мнения, оппозиционных политических партий.

По используемым ресурсам выделяются несколько видов власти – политиче-

ская, военная, информационная, духовная, экономическая.

ВЛАСТЬ ВОЕННАЯ – правление или включённость военных (армии) в по-

литический процесс и принятие политических решений.

Армия – орган государства, социальный институт, организующий людей в вооружённые отряды на временной или постоянной основе для ведения наступательных или оборонительных боевых операций. Это постоянная и бюрократическая организованная военная сила. Её основа – иерархия, дисциплина, корпоративная солидарность и оружие. Армия может стать соперником других политических сил за контроль над правительством.

Проблема взаимоотношений гражданских и военных властей существует в любом обществе. Ещё в Древнем Риме провозглашался принцип: «меч следует за тогой». В правовом, демократическом государстве армия находится под контролем гражданского правительства и не имеет права вмешиваться в политическую жизнь страны, в процесс формирования внутренней и внешней политики. Принцип «армия вне политики» означает, что военные не имеют права участвовать в межпартийной политической борьбе, быть представленными военнослужащими в правительстве, создаваемого на партийной основе, а также то, что вооружённые силы подчиняются правительству своего государства независимо от того, какая партия находится у власти.

В. В. может осуществляться либо прямо (создание правительства, состоящего из военных), либо косвенно (путём осуществления контроля со стороны верхушки вооружённых сил над гражданским правительством). Принято считать, что вмешательство военных в политику происходит тогда, когда оно выходит за пределы минимальных уровней влияния, обычно существующих во всех конституционных демократических государствах. Политолог Фейнер (1962) выделяет четыре уровня вмешательства военных на политику: 1) нормальное влияние; 2) шантаж; 3) смещение гражданских правителей; 4) замена гражданского режима военным. Такие ситуации характерны главным образом для стран с неразвитыми

20

демократическими институтами. Формальное отделение военных от политики – характерная черта западных либеральных демократий.

Правление военных устанавливается в результате государственного переворота – внезапного и насильственного захвата власти. Военные режимы представляют собой разновидность авторитаризма и характеризуются следующими особенностями: отменой или приостановкой действия конституции, политических прав и свобод; запретом на политическую деятельность и роспуском партий; установлением централизованной административно-бюрократической системы управления; введением жёсткой цензуры и ограничений на все виды средств массовой информации; применением физического насилия по отношению к политическим оппонентам; милитаризацией всей жизни страны.

Военные перевороты происходят при наличии следующих предпосылок: 1) традиция вмешательства военных в политику (так, например, в Латинской Америке за последние 150 лет произошло 500 военных переворотов); 2) острые социально-экономические проблемы и наличие политического кризиса, сопровождающегося падением авторитета гражданского правительства; 3)влияние особой политической культуры, характеризующейся почитанием людей в мундирах, высокой степенью доверия к власти военных.

Все военные режимы по направленности политики делятся на три категории – консервативные (стремящиеся предотвратить приход к власти революционных движений или проведение глубоких преобразований в обществе); революционные (ориентирующиеся на радикальные социально-экономические изменения); реформистские (проводящие назревшие реформы при подавлении консервативных сил).

ВЛАСТЬ ПОЛИТИЧЕСКАЯ – высшая и всеобъемлющая власть, отличающаяся публично-правовым характером, обязательностью решений для всех индивидов, групп и институтов данного общества.

В. П. характеризуется следующими особенностями:

верховенство;

всеохватность и обязательность решений;

публично-правовой характер;

обладание универсальным набором ресурсов властвования;

наличие организации и специального аппарата (государственного или партийного) для реализации решений;

легитимность.