Norkina_dissertatsiya
.pdf
101
Чукотском и Иультинском муниципальных районах Чукотского автономного округа»349.
В Распоряжении Правительства РФ от 10 июня 2013 г. № 947-р «О создании федерального государственного бюджетного учреждения «Национальный парк «Берингия» говорится о создании федерального государственного бюджетного учреждения «Национальный парк «Берингия», целями деятельности которого «являются сохранение и восстановление уникальных и типичных природных комплексов и объектов, расположенных на территории национального парка «Берингия», экологическое просвещение населения, разработка и внедрение научных методов охраны природы, осуществление экологического мониторинга, а также создание условий для регулируемого туризма и отдыха»350.
Таким образом, можно сделать вывод, что большое внимание в международно-правовом сотрудничестве России и США в регионе уделяется созданию трансграничной особо охраняемой природной территории («актуален
вопрос координации работы соседствующих национальных парков»351). Россия и США инициировали проект по созданию трансграничной особо охраняемой природной территории в регионе Берингова пролива. Российскую часть согласно международным документам составляет национальный парк «Берингия», американскую – национальный резерват «Сухопутный Берингов мост» и национальный природный памятник «Мыс Крузенштерна». Несмотря на проводимую государствами работу, все же на настоящий момент, как планировалось в Совместном заявлении Министра иностранных дел Российской Федерации и Государственного секретаря Соединенных Штатов Америки по сотрудничеству в регионе Берингова пролива от 8 сентября 2012 г., договор
349Постановление Правительства РФ от 17 января 2013 г. № 3 «Об учреждении национального парка «Берингия» // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 3, ст. 202.
350Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2013 г. № 947-р «О создании федерального государственного бюджетного учреждения «Национальный парк «Берингия»» // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 25, ст. 3169.
351Пилясов А.Н., Котов А.В. Потенциал российской Арктики для международного сотрудничества: доклад № 17/2015. – Российский совет по международным делам (РСМД). – М.: Спецкнига, 2015. – С. 61.
102
между Россией и США по предлагаемой трансграничной особо охраняемой
природной территории заключен не был352.
Изучив составляющие элементы региона Берингова пролива, диссертант предлагает следующее определение термина «регион Берингова пролива». Регион Берингова пролива – это территория, включающая Берингов пролив, северную часть Берингова моря, южную часть Чукотского моря, острова: Ратманова (или остров Большой Диомид) (Россия) и Крузенштерна (или остров Малый Диомид) (США) – и скалу Фэруэй (США), а также прибрежные материковые территории,
прилегающие к Берингову проливу со стороны Чукотки (Россия) и Аляски
(США), образующие формирующуюся трансграничную особо охраняемую природную территорию России и США (национальный парк «Берингия» на Чукотке; национальный резерват «Сухопутный Берингов мост» и национальный природный памятник «Мыс Крузенштерна» на Аляске), включая территории, где проживают коренные малочисленные народы («районы статистического учета населения Ном и Кобук штата Аляска»; «Иультинский район, Провиденский район и Чукотский район, а также восточная часть Анадырского района,
ограниченная с юга рекой Анадырь, а с запада – рекой Танюрер, включая город Анадырь (Чукотский автономный округ)»).
При этом точные границы региона Берингова пролива по широте в южной части Чукотского моря и северной части Берингова моря целесообразно установить на основании двусторонней российско-
американской договоренности.
Определению точных границ может способствовать активное сотрудничество в рамках Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о научно-
техническом сотрудничестве 1993 г.353 (далее также – Соглашение 1993 г.)354.
352По состоянию на июль 2017 г.
353Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о научно-техническом сотрудничестве (Москва, 16 декабря 1993 г.) // Бюл. междунар. договоров. – 1999. – № 9.
354Стоит отметить, что срок действия Соглашения 1993 г. составлял 10 лет. Соглашением от 15 декабря 2005 г. в форме обмена нотами между Правительством РФ и Правительством США срок действия Соглашения 1993 г. был продлен до 15 декабря 2015 г. Далее Соглашением от 2 марта - 24 июня 2016 г. в форме обмена нотами между Правительством РФ и Правительством США срок действия Соглашения 1993 г. был продлен на 10 лет от 24 июня 2016 г. (Соглашение в форме обмена нотами между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о продлении Соглашения между Правительством Соединенных Штатов Америки и
103
Цель Соглашения 1993 г. заключается в расширении и углублении «связей между научно-техническими сообществами обеих стран путем создания благоприятных условий для сотрудничества и развития научно-технического сотрудничества в мирных целях на взаимовыгодной и сбалансированной основе»355, для чего Стороны создали Российско-Американский смешанный комитет по науке и технике. В задачи указанного Комитета входит, в частности: «оказание поддержки механизмам обмена информацией и консультативной деятельности,
которые будут улучшать научно-техническое сотрудничество»; «оценка приоритетов научно-технического сотрудничества между двумя странами»; «содействие, где необходимо, созданию рабочих групп, включающих ученых и специалистов обеих стран, для координации работ по приоритетным областям науки и техники, а также по реализации крупномасштабных проектов»; «обсуждение других вопросов, относящихся к научно-техническому сотрудничеству между Сторонами, рассмотрение которых будет сочтено необходимым Смешанным комитетом»356.
Также важно отметить, что в рамках рассматриваемого Соглашения был подписан Меморандум о взаимопонимании между Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды РФ и Национальным управлением по исследованию океанов и атмосферы США Министерства торговли США по сотрудничеству в области метеорологии, гидрологии и океанографии 2005 г.357 (далее – Меморандум 2005 г.)358. Цель Меморандума 2005
г. заключается в содействии совместной научно-технической деятельности,
Правительством Российской Федерации о научно-техническом сотрудничестве от 16 декабря 1993 г. (Москва, 2 марта - 24 июня 2016 г.) // Бюл. междунар. договоров. – 2016. – № 10).
355 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о научно-техническом сотрудничестве (Москва, 16 декабря 1993 г.)
356Там же.
357Memorandum Of Understanding for Cooperation in the Areas of Meteorology, Hydrology and Oceanography between the National Oceanic and Atmospheric Administration of the Department of Commerce of the United States of America and the Federal Service for Hydrometeorology and Environmental Monitoring (the Russian Federation) [Электронный ресурс]. URL: http://www.ofcm.gov/arctic/agreements/Signed%20NOAA-Roshydromet%20MOU%2006232005.pdf
(дата обращения: 29.05.2016).
358Поскольку Меморандум 2005 г. разработан и принят в рамках Соглашения 1993 г., его действие также продлевается на 10 лет с 24 июня 2016 г.
104
относящейся к метеорологии, гидрологии и океанографии, учитывая взаимные интересы и опыт обеих сторон.
Как отмечено в юридической литературе, «увеличение научного сотрудничества, особенно по проблеме климатических изменений»359
способствует повышению доверия между государствами.
3.2.Защита морской среды в Беринговом проливе
Вмеждународных отношениях наблюдается «переход международного правосознания от антропоцентрического уровня … к биосферному, при котором главный мотив международно-правовой регламентации … – устойчивое жизнеподдержание планеты в целом»360. К числу основных международно-
правовых принципов в сфере охраны окружающей среды относятся принцип устойчивого развития, принцип международного природоохранного сотрудничества, принцип предосторожного подхода и др.
Устойчивое развитие должно способствовать «обеспечению потребностей настоящего поколения, не должно подрывать возможности будущих поколений обеспечивать их потребности»361. Международное природоохранное сотрудничество заключается во взаимодействии государств как в чрезвычайных ситуациях, так и по широкому кругу вопросов: «от сохранения экосистем,
совместного управления водными ресурсами до обмена наилучшими имеющимися технологиями и принятия согласованных природоохранных мер при разработке трансграничных природных ресурсов»362. Предосторожный подход заключается в том, что «в тех случаях, когда существует угроза значительного сокращения или утраты биологического разнообразия, отсутствие неоспоримых фактов не должно служить причиной отсрочки принятия мер для устранения или
359Байерс М. Указ. соч. С. 210.
360Вылегжанин А.Н. Гуреев С.А., Иванов Г.Г. Указ. соч. С. 375.
361Международное право: учебник / отв. ред. А.Н. Вылегжанин. – М.: Высшее образование, Юрайт-Издат, 2009. –
С. 584.
362 Там же. С. 587.
105
сведения к минимуму такой угрозы», и в настоящее время «широко применяется в контексте защиты морской среды от загрязнения»363.
Важно отметить, в 1992 г. была принята Конвенция о биологическом разнообразии (далее – Конвенция 1992 г.), ст. 5 которой гласит, что «каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и уместно, сотрудничает с другими Договаривающимися Сторонами прямо или, если это уместно, через компетентные международные организации … по … вопросам, представляющим взаимный интерес, в целях сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия»364. Несмотря на то, что из прибрежных к Берингову проливу государств Стороной Конвенции 1992 г. является только Россия,
принимая во внимание то, что на международном уровне говорится о необходимости более интенсивного создания морских охраняемых районов365,
ничто не препятствует России и США на двусторонней основе осуществлять сотрудничество «в целях сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия»366 в регионе Берингова пролива, с учетом того, что Берингов пролив является системообразующим элементом региона Берингова пролива, биологическое разнообразие, которого жизненно важно для коренных народов и местного населения, проживающих на побережье Берингова пролива.
Соответственно, Россия и США как припроливные государства, с учетом обозначенных выше принципов в сфере охраны окружающей среды, должны предпринимать меры по защите морской среды Берингова пролива.
Относительно международно-правовой базы по защите морской среды,
применимой к Берингову проливу, отметим, что к Берингову проливу помимо Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г.,
измененной Протоколом 1978 г., Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г., Конвенции по предотвращению загрязнения
363Там же. С. 589.
364Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1996. – № 19, ст. 2254.
365Бекяшев К.А., Бекяшев Д.К. Международно-правовые проблемы установления морских охраняемых районов //
Lex Russica. – 2016. – № 2 (111). – C. 63.
366Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.).
106
моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., также применимы такие документы, как Руководство для судов, плавающих в арктических и антарктических водах с ледяным покровом 2002 г., Руководство для судов,
плавающих в полярных водах Арктики 2009 г., Международный кодекс для судов,
эксплуатируемых в полярных водах.
Руководство для судов, плавающих в арктических и антарктических водах с ледяным покровом 2002 г.367 и Руководство для судов, плавающих в полярных водах Арктики 2009 г.368, разработанные в рамках ИМО, которые хотя и носят рекомендательный характер, имеют важное значение. Они устанавливают требования к конструкции судна, требования к оборудованию, а также к эксплуатации. Важным фактом является то, что Руководства вводят такое понятие как суда полярного класса («Polar-class ship»). К такого класса судам устанавливаются особые требования. Они должны получить специальное разрешение на осуществление плавания, отвечать минимальным экологическим требованиям (включая более строгое требование к конструкции судов, а именно наличие двойного корпуса и двойного дна, особенно для судов, перевозящих опасные грузы; наличие специального оборудования, которое необходимо в условиях холодного климата; уменьшение воздействия холодного климата на экипаж; наличие спасательного оборудования на борту, специально разработанного для осуществления деятельности в условиях холодного климата; и
наличие специального навигационного оборудования, обеспечивающего повышение способности экипажа ориентироваться в полярных водах)369. Россия и США в целях защиты морской среды Берингова пролива могут на двусторонней основе ввести обязательные или рекомендательные требования к судам и их оборудованию.
367Guidelines for ships operating in Arctic ice-covered waters, 2002 [Электронный ресурс]. URL: http://www.gc.noaa.gov/documents/gcil_1056-MEPC-Circ399.pdf (дата обращения: 04.03.2015).
368Guidelines for ships operating in polar waters, 2009 [Электронный ресурс]. URL: http://www.imo.org/en/Publications/Documents/Attachments/Pages%20from%20E190E.pdf (дата обращения: 04.03.2015).
369Wanerman R. Op. cit. P.439.
107
В связи с «уменьшением площади многолетнего (многовекового) льда в Северном Ледовитом океане и, соответственно, с ростом судоходства в арктических морях»370 был разработан и принят Международный кодекс для судов, эксплуатируемых в полярных водах (далее – МПК или Полярный кодекс)371, которому был придан статус обязательного документа ИМО в силу принятия поправок к Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. и Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г., измененной Протоколом 1978 г.372 (МПК вступил в силу 1 января
2017 г.373). Географическими границами Полярного кодекса являются «полярные воды» (арктические и антарктические воды), куда входит и Берингов пролив.
Однако важно отметить, что МПК не распространяется на суда, которые используются для правительственных некоммерческих целей. Полярный кодекс содержит положения обязательного характера в области мер безопасности
(требования) и рекомендации по безопасности судоходства, а также требования в области предотвращения загрязнения и рекомендации по предотвращению загрязнения. Кроме того, в МПК выделяется три категории судов: суда, которые могут эксплуатироваться в условиях однолетнего льда средней толщины с участками многолетнего льда; суда, которые могут эксплуатироваться в условиях тонкого однолетнего льда с участками многолетнего льда; суда, которые могут эксплуатироваться в условиях менее сложных, чем те, которые предусмотрены для вышеперечисленных категорий374.
В МПК предусматривается полный запрет сброса в морскую среду любых нефтесодержащих смесей с любых судов («нулевой сброс») в арктических водах.
Также предусмотрен запрет сброса вредных жидких веществ; запрет сброса
370Вылегжанин А.Н., Иванов Г.Г., Дудыкина И.П. Полярный кодекс (оценки и комментарии в зарубежных правовых источниках) // Моск. журнал междунар. права. – 2015. – № 4. – С. 44.
371International Code for Ships Operating in Polar Waters (Polar Code) [Электронный ресурс]. URL: http://www.imo.org/en/MediaCentre/HotTopics/polar/Documents/POLAR%20CODE%20TEXT%20AS%20ADOPTED.p df (дата обращения: 14.06.2016).
372Комитет ИМО по безопасности на море в 2009 г. принял решение о разработке Международного кодекса для судов, эксплуатируемых в полярных водах. ИМО разрабатывала Полярный кодекс более 10 лет. В ноябре 2014 г. ей была принята первая часть Полярного кодекса, в мае 2015 г. – вторая часть.
373Shipping in polar waters [Электронный ресурс] // IMO [сайт]. URL:
http://www.imo.org/en/MediaCentre/HotTopics/polar/Pages/default.aspx (дата обращения: 28.04.2016).
374 Вылегжанин А.Н., Иванов Г.Г., Дудыкина И.П. Указ. соч. С. 49.
108
сточных вод, производимого не в соответствии с Приложением IV к МАРПОЛ
73/78, при этом устанавливаются дополнительные требования к такому сбросу.
Установлены дополнительные требования к сбросу мусора с судов. Все эти запреты и дополнительные требования применимы и к Берингову проливу.
Отметим, что на данный момент за скобками МПК остался вопрос загрязнения опасными веществами, перевозимыми в море в упакованном виде.
Россия и США как припроливные к Берингову проливу государства могут на двусторонней основе принять соглашение о мерах по предотвращению загрязнения Берингова пролива на основе положений МПК.
Важно отметить, что в 2013 г. в рамках Арктического совета Данией,
Исландией, Канадой, Норвегией, Россией, США, Финляндией и Швецией было подписано Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике 2013 г.375 (далее – Соглашение 2013 г.).
Целью Соглашения 2013 г. «является укрепление сотрудничества, координации и взаимной помощи между Сторонами в сфере готовности и реагирования на загрязнение нефтью в Арктике в целях защиты морской среды от загрязнения нефтью»376. В Соглашении 2013 г. устанавливается, что, когда необходимо,
Стороны создают: «оборудование для борьбы с разливами нефти»; «программу учений для организаций по реагированию на загрязнение нефтью, и подготовки соответствующего персонала»; «планы и средства связи для реагирования на инцидент, вызывающий загрязнение нефтью»; «механизм или договоренность о координации реагирования на инцидент, вызывающий загрязнение нефтью, с
возможностью, если необходимо, мобилизации необходимых ресурсов»377.
Относительно сферы применения Соглашения 2013 г. необходимо отметить,
что для России и США установлены следующие границы: для России – «морские районы к северу от береговой линии Белого моря, Баренцева моря, Карского моря,
моря Лаптевых, Восточно-Сибирского моря, и Чукотского моря и в устьях рек,
375Там же.
376Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике
(Кирун, 15 мая 2013 г.) // Бюл. междунар. договоров. – 2016. – № 7 (без Дополнений). 377 Там же.
109
впадающих в эти моря, – от исходных линий для измерения ширины территориального моря»378; для США – «морские районы в сторону открытого моря от исходной береговой линии, начиная от границы между Соединенными Штатами Америки и Канадой в море Бофорта и вдоль северной стороны материковой части Аляски до Алеутских островов за пределами 24 морских миль к югу от Алеутских островов и в Беринговом море к востоку от границ исключительной экономической зоны Соединенных Штатов Америки»379. То есть Берингов пролив подпадает под сферу действия данного Соглашения только в той части, которая располагается в сторону Аляски от границы между Россией и США.
В Соглашении 2013 г. имеется ссылка на Соглашение о сотрудничестве в борьбе с загрязнением в Беринговом и Чукотском морях в чрезвычайных ситуациях между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Соединенных Штатов Америки 1989 г.380 (далее также – Соглашение 1989 г.), которое направлено на оказание помощи «в борьбе с инцидентами, вызывающими загрязнение»381 (под инцидентами, вызывающими загрязнение понимается «сброс или реальная угроза сброса нефти или другого опасного вещества из любого источника, масштабы и характер которого требуют немедленного реагирования для предотвращения такого сброса или ограничения распространения, сбора или удаления вещества, чтобы устранить угрозу или свести к минимуму вредное воздействие на живые ресурсы, морскую флору и фауну, здоровье и благополучие населения»382). В обязательства Сторон по Соглашению 1989 г. входит назначение компетентных органов, информирование друг друга, быстрое реагирование на инциденты, вызывающие загрязнение,
которыми могут быть затронуты зоны ответственности Сторон. Под зонами ответственности Сторон понимаются «воды Берингова и Чукотского морей,
378Там же.
379Там же.
380Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Соединенных Штатов Америки о сотрудничестве в борьбе с загрязнением в Беринговом и Чукотском морях в
чрезвычайных ситуациях 1989 г. // Сборник междунар. договоров СССР. Вып. XLV. – М., 1991. – С. 193–196.
381Там же.
382Там же.
110
которые являются внутренними водами или территориальным морем соответствующей Стороны, и морской район за пределами территориального моря, в котором эта Сторона осуществляет свои суверенные права и юрисдикцию в соответствии с международным правом»383. То есть непосредственно Берингов пролив не включен в сферу действия рассматриваемого Соглашения, поэтому, по мнению диссертанта, России и США целесообразно разработать и принять приложение к Соглашению 1989 г. с целью распространения сферы его действия и на Берингов пролив, с учетом значимости сохранения его морской среды.
Что важно, в рамках Соглашения 1989 г. Стороны разрабатывают Совместный план чрезвычайных мер на случай загрязнения в Беринговом и Чукотском морях (далее также – План). Необходимость такого Плана была выявлена «после катастрофы танкера Эксон Валдиз в 1989 году», когда «по запросу американской стороны СССР направил к месту аварии судно-
нефтесборщик «Вайдагубский», а также своих специалистов для помощи в устранении разлива нефти»384.
Целями указанного Плана обозначены: «разработка адекватных мер обеспечения готовности и систем обнаружения и оповещения применительно к инциденту загрязнения в пределах зон ответственности каждой Стороны»; «выделение средств, обеспечивающих неотложные меры для ограничения дальнейшего распространения нефти и других опасных веществ»; «создание механизма, обеспечивающего задействование адекватных ресурсов для реагирования на инцидент загрязнения»385.
Под инцидентом понимается «сброс или неминуемая угроза сброса вредного вещества такого масштаба или такой степени серьезности, что
383Там же.
384Филиппенкова М.О. Договорно-правовые основы сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды в Арктике [Электронный ресурс] // Евразийский юридический журнал. – 2012. – № 9 (52).
URL: http://www.eurasialegal.info/index.php?option=com_content&view=article&id=1567:2012-10-16-04-49- 39&catid=1:eurasianintegration&Itemid=1 (дата обращения: 14.06.2016).
385Совместный план чрезвычайных мер Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки по борьбе с загрязнением в Беринговом и Чукотском морях в чрезвычайных ситуациях [Электронный ресурс]. URL: http://morspas.com/wpcontent/uploads/2013/05/%D0%A1%D0%BE%D0%B2%D0%BC%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%BD%D1%8B%D0 %B9-%D0%BF%D0%BB%D0%B0%D0%BD-%D0%A0%D0%A4-%D0%A1%D0%A8%D0%90-2011.pdf (дата обращения: 14.06.2016).