5.3.Местное самоуправление в структуре власти в России

Россия как федеративное государство имеет ряд специфических особенностей формирования разных уровней власти. В федеративном государстве имеется два уровня управления одной и той же территорией, где каждый из уровней сохраняет автономию принятия решений хотя бы по одному предмету ведения. Подобный характер разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ отражен в законодательной практике. Несмотря на наличие широкого круга проблем в этой сфере, принципы разграничения предметов ведения и полномочий определены. Третий уровень власти в федеративном государстве – муниципальный. В России нередко возникали и возникают споры по поводу взаимодействия муниципальной власти с государственной.

К муниципальным органам власти относятся законодательные органы муниципальных образований (например городская Дума г. Воронежа), исполнительные органы местного самоуправления (мэр города, глава районной администрации).

Конституция России признает и гарантирует местное самоуправление (ст.3, 12, 130-133 и др.). Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Конституция признает субъектом права муниципальной собственности население.

Анализ законодательства о местном самоуправлении позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1. Обеспечение участия населения в решении местных дел.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления.

3. Обеспечение развития соответствующей территории.

4. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральным законодательством.

В основе местного самоуправления в Российской Федерации лежат следующие основные принципы, закрепленные Конституцией РФ и федеральным законодательством:

1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.

2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов. В ст. 12 Конституции прямо указано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а в ст. 130 устанавливается, что местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность.

На практике эти Конституционные положения часто нарушались и нарушаются. В частности,

- органам местного самоуправления городов и некоторых других административно-территориальных единиц придавался статус местных органов государственной власти (Республика Удмуртия);

- осуществлялось назначение глав местных исполнительных органов руководителем субъекта Федерации (Республика Татарстан);

- изменялись границы муниципальных образований без учета мнения населения;

- допускалось исключение районов из перечня территорий, на которых осуществлялось местное самоуправление (Республика Карелия, Ставропольский край и др.).

Встречался и ряд других нарушений. Особенно сложно выстраиваются межбюджетные отношения. Конституция и федеральные законы установили принцип самостоятельности местных бюджетов и обязали органы государственной власти субъектов Федерации передавать местным властям необходимые доходные источники. Кроме того, этим же органам вменено в обязанность обеспечение сбалансированности местного бюджета в случае отсутствия у муниципальных образований собственных доходов для покрытия расходов. На практике, формируя консолидированный бюджет региональные органы государственной власти систематически сокращают доходную базу местных бюджетов. В 2003 году, например, общий объем расходов местных бюджетов в России составил 8,1% ВВП. Для сравнения – в Дании, Норвегии, Швеции - 20-30%.

Попытка урегулировать возникающие проблемы была сделана в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Предполагалось, что он вступит в силу с 1 января 2006 года. Однако, возникшие сложности, связанные с вступлением его в силу, противоречия заложенные в тексте самого закона, пока откладывают эту дату.

За местным самоуправлением закреплен ряд полномочий. Они реализуются непосредственно населением городских и сельских поселений, а также других территорий путем прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления, которые осуществляют подавляющее большинство этих полномочий.

Полномочия и вопросы местного значения четко определены в законодательстве. ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" четко прописывает полномочия и вопросы местного значения, практически сохраняя те же полномочия и вопросы, которые уже были сформулированы законодательно.

Так, в соответствии с Законом, к вопросам местного значения муниципального района относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений, за исключением автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

10) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти и др.;

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В настоящее время местное самоуправление перегружено государственными полномочиями. К сожалению, новый Закон не устраняет это, а только фиксирует сложившуюся практику. В Законе предпринимается попытка повысить эффективность системы управления чисто утилитарными, технологическими способами, унифицировать ее, чтобы было удобнее распределять финансовую помощь, передавать государственные полномочия.

Задача местного самоуправления состоит не только в решении местных проблем, но и в создании системы сдержек и противовесов государственной власти. Местное население представляет одну из форм демократии - как непосредственную, так и представительную. Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Сочетание государственного и общественного в местном самоуправлении очень важно в практическом плане.

Органы государственного управления и органы местного самоуправления - элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого.

Таким образом, для России как федеративного государства характерно наличие нескольких уровней власти – федерального, регионального (субъектов Федерации) и местного (органов местного самоуправления). Система трехуровневой власти является одним из признаков демократичности государства, а разделение полномочий между этими уровнями – признаком ее децентрализации.

Наличие проблем, связанных административно-территориальным делением Российской Федерации актуализируют поиск путей оптимизации территориального устройства, разрешения возникающих управленческих задач.

Обширность территории, высокая численность населения, разнообразие этнических культур (около 176 этнических групп населяют Россию) и другие факторы свидетельствуют о том, что федеративная форма государственности наиболее приемлема для управления Россией. Обозначенное в Конституции равноправие субъектов Федерации позволяет учитывать интересы разных этнических и территориальных сообществ, не ущемляя интересы других регионов.