2.2 Участники государственного заказа и их функции

Потенциально организационная модель государственной логисти­ческой системы включает семь главных («принципиальных») возможных типов организаций (членов, звеньев) – участников необходимых для осуществления логистического процесса на рынке между государственной организацией как покупателем и участниками рынка как продавцами (поставщиками) товаров и услуг государству. Основными участниками применительно к юридической форме российской государственной системы размещения заказов являются:

• государственная организация-покупатель (государственный заказчик);

• участник рынка — продавец (поставщик, участник размещения государственного заказа);

• государственный посредник (уполномоченный государственный посреднический орган);

• рыночный посредник (специализированная организация);

• государственная комиссия по размещению заказа;

• орган контроля;

• информационный орган.

Взаимоотношения между всеми перечисленными организаци­онными структурами в государственной логистической системе изображены на рисунке 2.1.

Рис. 2.1. Взаимосвязи всех (возможных) участников

государственной логистической системы

Следует заметить, что это исчерпывающий перечень потенциальных участников государственной системы размещения заказом, но не государственной логистической системы в целом. Однако, принимая во внимание, что государственная система размещения заказов составляет «сердцевину» государственного логистического процесса, в дальнейшем ограничимся именно данным составом участников как составом участников государственной логистиче­ской системы в целом.

Именно комбинации из указанного перечня потенциальных участников и являются основой трех ранее перечисленных орга­низационных типов логистических систем государства.

В то же время сама исходная потенциальная многовариантность организационного состава участников логистической системы го­сударства делает «невозможным» существование какой-то един­ственной российской модели организации государственной логис­тической системы.

Заказчик – юридическое лицо, которое непосредственно осуществляет закупку товаров, работ и услуг на государственные (муниципальные) нужды, а также на нужды конкретной организации, учреждения, предприятия, и заключает с исполнителем контракт. В законодательных документах, регулирующих проведение закупок, термин «заказчик» не имеет однозначного определения. Чтобы конкретизировать его, рассмотрим понятие по 44-ФЗ, по 223-ФЗ.

Заказчик по 44–ФЗ:

• Государственный заказчик, под которым следует подразумевать  государственный орган, орган государственной власти, государственное казенное учреждение, орган управления внебюджетным фондом, которые действуют в интересах Российской Федерации, ее субъектов, уполномочены принимать на себя бюджетные обязательства от имени государства, и осуществляют закупки.

• Муниципальный заказчик, то есть муниципальный орган, муниципальное казенное учреждение, которые действуют в интересах определенного муниципалитета, уполномочены принимать на себя бюджетные обязательства от его имени, и осуществляют закупки.

• Бюджетное учреждение, которое осуществляет закупки. Однако бюджетное учреждение не всегда может быть заказчиком по закону о ФКС. Эти случаи прописаны в части 1 статьи 15 Федерального закона «О контрактной системе…». Итак, бюджетное учреждение не является  заказчиком по 44-ФЗ:

1. если им до начала календарного года было разработано и утверждено Положение о закупке по Федеральному закону № 223-ФЗ и размещено в единой информационной системе;

2. если им планируется производить закупку за счет грантов, собственных доходов;

3. если учреждение будет являться исполнителем по контракту.

• Иные юридические лица, которые не имеют статуса государственного  или муниципального учреждения, если им выделяются инвестиции из  бюджетного фонда.

• Автономные учреждения, унитарные предприятия государственного или муниципального значения, которые инвестируют объекты, находящиеся в собственности у государства, муниципалитетов.

Заказчик по 233-ФЗ – это юридическое лицо, в котором 50% уставного капитала находится в государственной собственности, собственности субъектов страны или муниципальных образований. К таким юридическим лицам и фактически к заказчикам по 223-ФЗ относятся:

• Государственные корпорации и компании, естественные монополии.

• Организации, сферой деятельности которых являются регулируемые виды деятельности в таких сферах как газоснабжение, электроснабжение, водоснабжение, теплоснабжение, водоотведение, утилизация (захоронения) твердых бытовых отходов, очистка сточных вод.

• Дочерние хозяйственные общества.

• 2014г – заказчики по 44 ФЗ при финансировании закупки с негосударственных источников.

Изменение законодательной базы в сфере закупок требует от заказчика определенной «сноровки», чтобы тендеры и неконкурентные закупочные процедуры были проведены по регламенту. При этом законодательный документ не ограничивает заказчика: он может обеспечивать сопровождение тендеров собственными силами, с помощью специально созданной контрактной службы, либо передать данное направление деятельности на аутсорсинг.

Уполномоченный орган

В соответствии с определением контрактной системы к участникам закупок относятся федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями).

Уполномоченные органы как таковые не обладают нормотворческой функцией, поэтому они не могут выступать в качестве органа, принимающего нормативно-правовые акты по регулированию контрактной системы в рамках ФЗ № 44. Однако муниципальный район, являясь органом местного самоуправления, имеет право на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию и контролю в сфере закупок. Так как в Вашей ситуации муниципальный район является как уполномоченным органом, так и органом местного самоуправления, то в качестве уполномоченного органа он исполнять функции по нормативно-правовому регулированию и контролю в сфере закупок не может, но может это делать в качестве органа местного самоуправления.

Рис. 2.2. Участники государственного заказа 44-ФЗ

По закону 224 ФЗ уполномоченные организации не предусмотрены.

Специализированная организация

Заказчик вправе привлечь на основе контракта специализированную организацию для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения конкурса или аукциона, в том числе для разработки конкурсной документации, документации об аукционе, размещения в единой информационной системе извещения о проведении открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса или электронного аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе, закрытом конкурсе с ограниченным участием, закрытом двухэтапном конкурсе или в закрытом аукционе, выполнения иных функций, связанных с обеспечением проведения определения поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом создание комиссии по осуществлению закупок, определение начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе и подписание контракта осуществляются заказчиком.

Выбор специализированной организации осуществляется заказчиком в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ. В соответствии с 223-ФЗ не предусмотрены особые условия взаимодействия со специализированными организациями.

Преференциальные группы участников

Преференции — механизм повышения конкурентоспособности отдельных категорий товаров, работ, услуг на уровне государственного регулирования. Минюстом зарегистрирован приказ Минэкономразвития от 25 марта 2014 года №155 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Более выгодные условия закупок (применение 15%-го понижающего коэффициента к цене) получили товары, работы услуги, место происхождения которых страны таможенного союза: Россия, Белоруссия, Казахстан (приложение 2).

Выделен ряд преференциальных участников государственных закупок:

1) учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы (ст.28)

2) организациям инвалидов (ст.29)

3) субъектам малого предпринимательства (ст.30)

4) социально ориентированным некоммерческим организациям (ст.30) и ряд норм для казённых учреждений (не предоставляют обеспечение исполнения контрактов)

Информация о преимуществах указывается в извещении и документации

Комиссии.

Для проведения закупок формируются комиссии котировочные, конкурсные, а также аукционные, но зачастую вышеупомянутые возможности осуществляет одна комиссия.

Важным моментов при создании комиссии является определение ее количественного и персонального состава. В данном аспекте частями 3, 5, 6 статьи 39 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе» установлены отдельные требования и определенные ограничения. 

Так, конкурсная, аукционная и единая комиссии должны состоять минимум из пяти человек, тогда как минимальный состав котировочной комиссии, а также комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений составляет три человека. Обратите внимание, законодательством установлен лишь минимально возможный порог количественного состава, поэтому комиссия любого вида может состоять из неограниченного числа участников. Однако следует учитывать, что слишком большое количество участников может негативно сказаться на организации работы и полноценном функционировании комиссии. Дело в том, что в соответствии с частью 8 статьи 39 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе» заседании комиссии является правомочным, если присутствует не менее половины ее состава. При этом делегирование полномочий члена комиссии законом запрещено.

Что касается компетентности лиц, включающихся в состав комиссии, то законодательство предполагает, что они должны иметь соответствующую профессиональную переподготовку, либо пройти курсы повышения квалификации в области закупок, либо быть специалистами и обладать необходимыми знаниями при закупке специфических товаров, работ услуг. В отношении лиц – экспертов в конкретной области, стоит отметить, что законом не уставлено предельное число таких членов при формировании состава комиссии. Поэтому для максимально объективного проведения закупок, предметом которых выступают специфические товары, работы и услуги, рационально, чтобы число обладающих необходимыми знаниями экспертов в составе комиссии составляло половину и более от общего количества ее членов. 

Кроме того, в Законе 44-ФЗ «О контрактной системе» определен целый перечень лиц, которых запрещено включать в состав комиссии. Так, членами комиссии не могут быть:

• эксперты, принимающие участие в оценке конкурсной документации, заявок на участие в конкурсе и иных этапах закупки;

• лица, у которых имеется личная заинтересованность в результатах определения контрагента (например, подавшие заявки на участие в закупке, или состоящие в штате организаций, подавших такие заявки);

• лица, состоящие в брачных отношениях или имеющие близкие родственные связи с руководителем участника закупки, в частности родители, дети, внуки, бабушки, дедушки, полнородные (неполнородные) братья и сестры, усыновители и усыновленные;

• должностные лица, в полномочия которых входит осуществление контроля в области государственных закупок.

Если же указанные выше лица все-таки были включены в состав комиссии, то в случае выявления данного факта заказчику следует незамедлительно принять меры относительно замены таких лиц на тех, которые будут соответствовать требованиям действующего законодательства. 

Отдельного внимания заслуживают ситуации, при которых заказчики объявляют конкурсы на создание и исполнение произведений литературы, искусства, на финансирование проката или показа национальных фильмов. Так, часть 4 статьи 39 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе» обязывает заказчиков включать в состав комиссии представителей творческих профессий, являющихся специалистами в соответствующей области искусства или литературы. При этом таких лиц должно быть не менее половины от общего количественного состава комиссии.

Также следует рассмотреть случаи формирования комиссии при осуществлении совместных закупок. Анализируя нормы частей 2 и 3 статьи 25 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе», можно прийти к выводу, что обязанность по формированию и утверждению состава комиссии в подобных ситуациях возложена на организатора совместных закупок. При этом в состав создаваемой комиссии включаются представители всех сторон соглашения о проведении совместной закупки. Количественный состав представителей конкретного заказчика определяется пропорционально объему закупки такого заказчика в общем объеме совместных закупок. Вместе с тем отдельным соглашением стороны совместных закупок вправе самостоятельно установить иной порядок формирования состава комиссии. 

• вид создаваемой комиссии (единая, конкурсная, аукционная, котировочная или комиссия по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений);

• фамилии, имена, отчества, а также должности председателя комиссии и всех ее членов.

В большинстве случаев ответственным за составление приказа о создании комиссии целесообразно назначать соответствующего работника контрактной службы (контрактного управляющего), а утверждать подготовленный документ логично руководителем (иным уполномоченным лицом) государственного или муниципального органа – заказчика закупки. При этом приказ о создании комиссии должен быть издан не позднее дня публикации извещения о проведении закупки, в целях реализации которой и создается данная комиссия. 

Кроме того, в приказе можно прописать порядок функционирования комиссии. Однако более рациональным вариантом станет определение порядка работы уже созданной комиссии в отдельном установочном документе – положении о комиссии по осуществлению закупок.

Участник закупки

Потенциальные продавцы товаров и услуг в лице, как правило, негосударственных организаций или просто частных (индивидуальных) предпринимателей на рынке в государственном логистическом процессе имеют двойственный статус:

• во-первых, рыночный статус продавца, ибо, с одной сторо­ны, они исходно, или по самой своей рыночной сути, есть обычные продавцы товаров и услуг;

• во-вторых, статус продавца в процессе государственных за­купок, который в данном случае есть прежде всего юриди­ческий статус участника размещения государственного за­каза. Участник размещения государственного заказа — это лицо, претендующее на заключение государственного кон­тракта, или договора купли-продажи товара или услуги с государственным покупателем.

Юридически участником размещения государственного заказа может быть любое юридическое лицо, имеющее любую организационно-правовую форму, любую форму собственности, любое местонахождение, включая местонахождение его капитала, или любое юридическое лицо, включая индивидуального предпринимателя. Участие государства в рыночной экономике всегда ограничено интересами капитала, поэтому, как правило, продавцом для государственных покупателей выступают частные компании.

Отличие позиции продавца от позиции участника размещения государственного заказа состоит в следующем:

• участник размещения государственного заказа совсем не обязательно есть непосредственный продавец товара (ус­луги). Исходно он есть лишь участник размещения заказа, т.е. участник лишь определенного рода действий, осуще­ствляемых государственной организацией, связанных с вы­бором из нескольких продавцов только одного поставщика, который наилучшим образом устраивает государственного заказчика;

• участник размещения государственного заказа есть только лишь возможный продавец, ибо совершается выбор среди нескольких конкурирующих продавцов. Если выбор сделан в пользу данного продавца, то он и становится реальным поставщиком (продавцом);

• участник размещения государственного заказа есть лишь потенциальный продавец. Выбор государственного заказчи­ка есть выбор на основе заданных критериев. Если ни один из участников размещения заказа не удовлетворяет этим критериям государственного заказа, то выбор не происхо­дит вообще. В этом случае никто из участников размеще­ния государственного заказа вообще не превращается в возможного продавца.

В результате рыночный статус продавца товара находится в из­вестном противоречии со статусом участника размещения государ­ственного заказа: с одной стороны, продавец товара есть объектив­но продавец, который продает свой товар на рынке всем жела­ющим покупателям и является таковым до тех пор, пока его товар необходим участникам рынка.

С другой стороны, по отношению к государственной организации-покупателю все выглядит совсем иначе, так как в этом случае рыночный продавец может стать действительным продавцом, если только он:

• включится в юридический процесс государственных закупок;

• выиграет право на заключение государственного контракта с государственной организацией — непосредственным покупателем товара.

Участник закупки - любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Участие в закупках может быть ограничено только в случаях, предусмотренных Законом № 44-ФЗ.

В случае, если заказчиком принято решение об ограничении участия, информация о таком ограничении с обоснованием его причин должна быть указана в извещении об осуществлении закупки.

Участники закупки имеют право выступать в отношениях, связанных с осуществлением закупки, как непосредственно, так и через своих представителей. Полномочия представителей участников закупки подтверждаются доверенностью, выданной и оформленной в соответствии с гражданским законодательством.

Операторы электронных площадок

Операторы электронных площадок юридическое или индивидуальный предприниматель, государственная регистрация которых осуществлена на территории РФ, которые владеют электронной площадкой, необходимыми для ее функционирования программно-аппаратными средствами и обеспечивают проведение электронных аукционов в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок.

Топ рейтинг торговых площадок представлен на рисунке 2.3

Рис. 2.3. Рейтинг торговых площадок за 2013 г.

1. ЗАО «Сбербанк — Автоматизированная система торгов» — www.sberbank-ast.ru

2. ОАО «Единая электронная торговая площадка» (Москва) –www.roseltorg.ru

3. ФГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан» —www.zakazrf.ru

4. ООО «Индексное агентство РТС» — www.rts-tender.ru

5. ЗАО «ММВБ — Информационные технологии» — www.etp-micex.ru

Дополнительные требования могут быть установлены Правительством РФ к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов. Это могут быть требования, в том числе, к наличию:

1) финансовых ресурсов для исполнения контракта;

2) на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта;

3) опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации;

4) необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта.

 Перечень документов, которые подтверждают соответствие участников закупок дополнительным требованиям, устанавливается Правительством РФ (ч.ч. 2, 3 ст. 31 Закона N 44-ФЗ).