85. Факторы, повлиявшие на содержание конституций ла(см вопр 83!!)

86. Законодательные органы в странах Латинской Америки.

Конституции большинства латиноамериканских стран, как старые, так и новейшие, определяют и закрепляют в правовой форме важную роль законодательных органов власти, предполагая, что путем принятия законодательства они должны определять политику государства, являться центром всей системы государственных органов; декларируют те начала, на которых должны быть построены государственные органы. Но конституционный и фактический статус законодательных ассамблей в странах Латинской Америки до недавнего времени настолько расходился, что реальное представление об их действительной роли мог дать лишь анализ всех основных факторов, воздействующих на законодательные органы власти.

В целом нет сомнения в том, что роль законодательных органов стран Латинской Америки в системе государственных органов традиционно относительно слабая по сравнению с той, что играли и пока еще продолжают играть в этой системе президент и правительство. Объясняется это различными факторами общественно-политической жизни латиноамериканских стран — социально-экономического, политического и исторического характера. Определенным образом сказалось здесь и отсутствие в колониальный период их истории самостоятельных законодательных органов, длительное господство диктаторских режимов, незначительное развитие парламентских традиций и т. п.

Достаточно отметить, что в абсолютном большинстве стран Латинской Америки правом созыва специальных сессий законодательных органов власти по-прежнему обладает президент. Правовыми нормами и сложившейся политической практикой специально устанавливается, что законодательство, осуществляемое конгрессом, должно следовать направлениям, намеченным и определяемым в президентских посланиях. Иными словами, законодательная деятельность конгресса фактически привязана к установкам и политическим направлениям, навязываемым исполнительной властью.

И хотя очевидно, что институт латиноамериканского "суперпрезидента" еще очень силен и ему нет пока серьезной государственно-правовой альтернативы, законодательные органы власти стран Латинской Америки все же набирают опыт демократической парламентской процедуры, активно выходят из состояния прямого подчинения сильной президентской власти, привлекая к своей деятельности внимание широких слоев общества, при этом активно заимствуя опыт развитых демократических государств и внося в мировой демократический процесс свое национальное, чисто латиноамериканское.

Структура латиноамериканских законодательных органов в максимальной степени приспособлена к осуществлению посредством законодательства воли правящих групп. В регионе существует как однопалатная, так и двухпалатная организация законодательных органов.

В подавляющем большинстве латиноамериканских стран парламент имеет двухпалатную структуру и часто именуется Национальным конгрессом. В первую очередь бикамерализм присущ федеративным государствам (Аргентина, Бразилия, Мексика, Венесуэла). Он был откровенно заимствован у Соединенных Штатов Америки, скопирован с американского Конгресса и функционирует во многом по его меркам. Законодательные органы власти стран Латинской Америки формируются на основе конституционных норм, специальных избирательных законов и складывавшихся годами обычаев.

Общепризнанной конституционной нормой является то, что голосование признается одновременно и правом и обязанностью гражданина, причем избирательное право является всеобщим, свободным, тайным и прямым для избрания законодательных органов. В соответствии с конституционными положениями активным избирательным правом обладают граждане, мужчины и женщины, достигшие 18-летнего возраста, обладающие политической дееспособностью, т. е. не лишенные по решению суда каких-либо гражданских прав, в том числе права голоса, зарегистрированные в избирательном списке. При этом в понятие обязательности голосования включается следующее: зарегистрироваться в избирательном списке; выполнять в обязательном порядке и безвозмездно избирательные функции, в том числе при необходимости участвовать в работе по проведению выборов (отказ может быть допустим лишь тогда, когда он обоснован уважительной причиной или чрезвычайными обстоятельствами, доказанными заинтересованным лицом в органе, который распорядился о его назначении); голосовать на выборах в избирательном пункте по месту жительства.

Порядок формирования законодательных органов власти устанавливается текстами латиноамериканских конституций. В основе латиноамериканского избирательного права лежат принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при свободном, но обязательном голосовании. В случае нарушения принципа обязательного голосования гражданин может быть подвергнут штрафу. Кроме того, его благонадежность по отношению к действующим конституционным властям может быть поставлена под сомнение. От участия в выборах освобождаются: умалишенные; лица, находящиеся в местах заключения по приговору суда; лишенные политических прав (в том числе избирательного) по приговору соответствующего суда; военнослужащие рядового состава; лица, не имеющие постоянного места жительства, и некоторые другие категории граждан. Отдельные страны устанавливают обязательность голосования только до достижения 70 лет; избиратели старше 70 лет могут голосовать факультативно. Активное избирательное право предоставляется, как правило, с 18 лет (на Кубе и в Никарагуа — с 16 лет). В некоторых странах избиратели могут голосовать с 16 лет факультативно, а с 18 — в обязательном порядке.

В странах с двухпалатной организацией конгресса каждая палата имеет своих выборных должностных лиц. В нижней палате это обычно председатель, один или два вице-председателя, секретарь и казначей. Эти лица избираются членами данной палаты простым большинством голосов на определенный срок и могут быть переизбраны. В Мексике, например, должностные лица нижней палаты избираются на последнем заседании каждого месяца с тем, чтобы вступить в должность в следующем месяце. В странах, где имеется вице-президент, он по аналогии с американской системой председательствует в сенате, но не обладает правом голоса, за исключением случаев, когда голоса депутатов разделились поровну. Во всех остальных странах председатель сената, один или два его заместителя, секретарь и другие должностные лица избираются на пленарном заседании сената.

Объем полномочий представительных органов стран Латинской Америки, закрепленный конституциями и реально осуществляемый на практике, весьма различен в зависимости от формы политического режима, установленного в стране. Наиболее значительны и реально выражены эти полномочия в странах с либерально-демократическим режимом, в наибольшей степени ограничены и формализованы — в условиях авторитарных режимов, когда наряду с представительными органами аналогичные функции осуществляет правительство, его глава — президент либо правящая политическая партия или группировка.

Основные наиболее характерные полномочия конгресса или ассамблеи в странах Латинской Америки можно представить следующим образом:

• принятие и изменение конституции и законов страны;

• утверждение государственного бюджета и распределение государственных финансовых ассигнований;

• образование ряда государственных органов, избрание должностных лиц и контроль за их деятельностью;

• судебные полномочия;

• полномочия в области осуществления внешней политики государства.

Неоднозначны полномочия латиноамериканских законодательных органов по формированию других высших государственных органов, выборам некоторых должностных лиц и осуществлению контроля исполнительной власти. В компетенцию законодательных органов стран Латинской Америки входит официальное избрание президента и вице-президента страны при определенных условиях. Такие условия обычно оговариваются в конституциях и возникают тогда, когда ни один из кандидатов на эти должности не набрал требуемого законом большинства голосов или два кандидата получили абсолютно равное число голосов избирателей. В этом случае из двух кандидатов, набравших большинство или равное число голосов, конгресс путем тайного голосования избирает президента. Разумеется, это устанавливается при условии, что в конституции не оговорено проведение второго тура всеобщего голосования.

Функции законодательных органов по контролю за деятельностью правительства осуществляются в нескольких направлениях. К ним можно отнести участие конгресса в назначении некоторых должностных лиц, ратификации договоров, подписанных правительством, в проведении различных расследований деятельности высших правительственных чиновников. Официально это обосновывается тем, что конгресс может обязать членов кабинета министров отвечать на поставленные депутатами вопросы или давать объяснения по поводу результатов парламентских расследований. Таким правом обладают законодательные органы Боливии, Бразилии, Колумбии, Эквадора, Мексики, Панамы, Венесуэлы и некоторых других. Причем министры — члены правительства могут присутствовать на заседаниях конгресса по собственной инициативе, выступать с сообщениями, участвовать в дебатах, давать разъяснения, отвечать на вопросы депутатов и т. д. Конгресс со своей стороны правомочен делать министрам запросы в устной или письменной форме и требовать на них ответа в установленной форме.

87. Формы правления в странах Латинской Америки.

Форма правления в странах Латинской Америки закрепляется в текстах основных законов страны — конституций. Тексты конституций воспроизводят принцип разделения властей, в соответствии с которым устанавливаются формально три независимые друг от друга отрасли власти: законодательная, исполнительная и судебная. Однако этот конституционный принцип в деятельности органов государственной власти латиноамериканских стран не осуществлялся на практике, поскольку отличительной особенностью функционирования системы государственных органов всегда было доминирование исполнительной власти. "Суперпрезидентская" форма правления подразумевает не только обширные полномочия президента, закрепляемые текстами конституций, но и их реальное осуществление на практике. Ряд латиноамериканских конституций уполномочивают президента "олицетворять нацию" или же провозглашают его "верховным главой нации". Такой конституционный статус президента уже подразумевает его безусловное верховенство в системе высших органов государственной власти и управления. Все латиноамериканские конституции провозглашают президента главой государства. Он же возглавляет правительство и является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны. В условиях Латинской Америки эти признаки, присущие и обычной президентской республике, создают мощную концентрацию власти в руках одного лица — президента. Немаловажное значение имеет руководство президентом вооруженными силами, поскольку армия всегда играла и до сих пор играет значительную роль в государственной и политической жизни латиноамериканских стран. Фактором, значительно усиливающим полномочия президента в "суперпрезидентской" республике, являются его обширные чрезвычайные полномочия, которые могут быть эффективно использованы практически в любых критических ситуациях, начиная от межгосударственного вооруженного конфликта и кончая внутренними беспорядками. Причем диапазон использования президентом его чрезвычайных полномочий более обширен, чем в обычной президентской республике и применяется чаще и эффективнее, чем в других регионах.

"Суперпрезидентская" форма правления функционирует в условиях значительной по сравнению с США слабости законодательной власти и ее почти полного в отличие от США подчинения президенту. Латиноамериканские президенты имеют больше средств давления на законодательный орган, чем президент США. Кроме того, сильная президентская власть в странах Латинской Америки функционирует в большинстве случаев также в условиях слабой и нестабильной партийной системы. Эти факторы делают президента ведущим звеном во всем государственном механизме латиноамериканских стран. В современных условиях "суперпрезидентская" форма правления — это фактически независимая, неконтролируемая на практике законодательной, исполнительной или судебной отраслями власти система государственного управления, основной чертой которой являются гипертрофированные президентские полномочия. Эта форма правления предусматривает принцип прямых выборов президента избирателями без каких-либо промежуточных органов или инстанций. По официальной трактовке президент получает мандат на управление страной непосредственно "из рук народа", что дает ему право противопоставить себя всем другим государственным органам и общественным организациям. Все это еще более усиливает полномочия президента и подчеркивает его независимость и самостоятельность. Латиноамериканская форма правления предусматривает невозможность переизбрания президента непосредственно на следующий срок. Это также существенное отличие от обычной президентской формы правления, допускающей переизбрание президента. Вышеуказанная запретительная норма теоретически направлена против возможного установления диктатуры президента, на практике же пребывание президента в должности всего один срок подчеркивает силу и значимость президентской власти, ставя ее фактически в рамки неконтролируемой государственной системы.

88. Президент и правительство в странах Латинской Америки.

В системе высших органов государственной власти латиноамериканских стран (президент, правительство, национальный конгресс) ведущая роль традиционно принадлежала и принадлежит президенту и возглавляемому им правительству. Президентская власть фактически определяет функционирование не только системы государственных органов, но и всей политической системы этих стран. От того, какую политическую линию проводит тот или иной президент, во многом зависит позиция страны на международной арене, характер государственного режима и степень реализации конституционных прав и свобод граждан. Динамика изменений президентской власти, сужение или расширение полномочий президента по сравнению с другими государственными органами, характер взаимоотношений президента с конгрессом, политическими партиями, судебной системой — все это оказывает прямое воздействие на политические и государственно-правовые процессы в латиноамериканских странах, на возможности расширения или существенного ограничения объема гражданских прав и свобод, реального действия конституции. Институт президентства в странах Латинской Америки специфичен, как специфична сама политическая система этих стран, система государственных органов и политических партий, которые функционируют с учетом своих собственных исторических и политико-экономических закономерностей.

Институт президентства, впервые появившийся в США, так и остался специфичным только для этой страны. Страны Латинской Америки, заимствовав определенные черты американской модели, сконструировали свою собственную модель президентства, существенно отличную от американской. Если американская модель института президента базируется на принципе разделения властей, дополненном системой "сдержек и противовесов", то латиноамериканская модель, формально также основываясь на разделении властей, фактически не подтверждена аналогичной системой "сдержек и противовесов", поскольку законодательная и судебная отрасли власти значительно слабее и фактически бесправнее по отношению к исполнительной, чем это закреплено американской моделью. Указанные черты вывели данную форму правления за рамки обычной президентской республики, обозначив как бы особую "сверхпрезидентскую или суперпрезидентскую" республику. Такая сверхпрезидентская форма правления часто характеризовалась в юридической литературе как "чистый президенсиализм", "легальная диктатура" и т. д.

В конституциях латиноамериканских государств довольно детально изложена квалификация, которой должен удовлетворять кандидат в президенты. Например, по Конституции Мексики 1917 г. для того, чтобы быть Президентом страны, необходимо: быть мексиканским гражданином по рождению, пользоваться полной дееспособностью и быть сыном родителей — мексиканцев по рождению, достичь ко времени выборов возраста более 35 лет, проживать в стране в течение всего года, предшествующего дню выборов, не принадлежать к духовному званию и не быть служителем религиозного культа, не состоять в вооруженных силах страны и т. д.

Латиноамериканские конституции устанавливают принцип ответственности президента в случае нарушения конституции или действующих законов страны, причем ряд конституций детализируют основания ответственности президента: измена родине, вмешательство в президентские, парламентские или местные выборы, роспуск конгресса страны, препятствия в деятельности суда по избирательным делам и др. Латиноамериканские страны восприняли американскую систему предъявления президенту конституционных обвинений в порядке процедуры импичмента. Эта процедура заключается в следующем: палата депутатов имеет право абсолютным или квалифицированным большинством в 2/3 голосов предъявить обвинения президенту по вышеназванным основаниям и назначить специальную комиссию по расследованию, которая, проанализировав предъявленные президенту обвинения, составляет специальный доклад и предъявляет его палате депутатов. Если доклад утверждается 2/3 голосов членов палаты, дело по обвинению президента передается в верхнюю палату —- сенат, которая выступает фактически в роли своеобразной судебной инстанции. Сенат сначала только слушает дело, а затем преобразует себя в суд, причем председательствует в сенате в данном случае главный судья верховного суда страны. Такая система принята в Боливии, Бразилии, Колумбии, Эквадоре, Мексике, Перу, Уругвае и других странах. В странах с однопалатным законодательным органом (Коста-Рика, Гватемала, Сальвадор и др.) предусмотрено, что этот орган может 2/3 голосов депутатов объявить, имеются ли достаточные основания для предъявления обвинения, и передать дело на рассмотрение верховного суда страны с тем, чтобы тот сразу осуществлял судебное преследование президента в соответствии с законом. Во многих латиноамериканских странах процедура импичмента применяется не только к президентам, но и к другим высшим должностным лицам: министрам правительства, членам верховного суда, дипломатическим представителям и т. д. Для осуждения президента и других высших правительственных чиновников в соответствии с процедурой импичмента требуется квалифицированное большинство в 2/3 голосов членов сената или верховного суда. В случае осуждения наказание включает отстранение от должности, дисквалификацию и запрещение занимать государственные должности навсегда или на определенный период времени. Осужденный, таким образом, превращается в рядового гражданина республики и может предстать перед обычным судом и быть осужденным за преступления, совершенные в период нахождения на высокой государственной должности в соответствии с действующим уголовным законодательством.

Латиноамериканские конституции наделяют президента обширным объемом полномочий и возлагают на него определенные обязанности. Являясь главой государства, президент осуществляет руководство исполнительной отраслью власти. В этом качестве президент обязан выполнять нормы конституции, договоров, законов и других юридических актов, представлять государство внутри и вовне страны, направлять общую политику правительства, защищать внутренний порядок и внешнюю безопасность республики, организовывать выборы следующего президента республики, представителей в национальный конгресс, алькальдов и других выборных должностных лиц, всеобщее избрание которых устанавливается конституцией и законами, созывать конгресс на чрезвычайные сессии, направлять послания в конгресс, издавать распоряжения по применению законов, утверждать или отказывать в утверждении законов, принятых национальным конгрессом, и т. д. Президент возглавляет всю национальную систему обороны, организует ее, регулирует увольнение и призыв на службу в вооруженные силы страны. В качестве главнокомандующего вооруженными силами президент обязан принимать необходимые меры для обороны республики, целостности ее территории и защиты суверенитета в случае вооруженной агрессии. Ему же предоставлено право объявлять состояние войны и подписывать мирные договоры по уполномочию конгресса. Ряд конституций предоставляют право президенту принимать чрезвычайные меры в области экономики и финансов, если это диктуется национальными интересами, давая при этом отчет конгрессу о предпринимаемых им действиях. В области экономики президенту могут быть также предоставлены полномочия по одобрению планов национального экономического развития, регулированию установления тарифов, сборов и т. д. Как глава государства президент имеет право осуществлять помилование и смягчать наказание, за исключением случаев, запрещаемых законом.

В абсолютном большинстве латиноамериканских стран президент является главой правительства, возглавляя кабинет министров. Кабинет министров не носит конституционного статуса; его состав, порядок формирования, ответственность и способ функционирования устанавливаются обычно на основе политической практики главой правительства — президентом. Традиционно кабинет министров рассматривается самим президентом и трактуется латиноамериканскими исследователями как сугубо рабочий орган при президенте, своеобразный аппарат "помощников" президента. Такое откровенно приниженное положение кабинета министров призвано подчеркнуть главенствующую роль самого президента в системе государственных органов. Политическая практика предполагает назначение в состав кабинета министров доверенных лиц президента, своеобразную раздачу государственных постов для тех деятелей его партии, которые в большей мере способствовали его победе на выборах.

Президенту принадлежит руководящая роль в делах правительства: он осуществляет надзор за деятельностью кабинета министров, председательствует на его заседаниях, определяет повестку дня заседания кабинета и решает все основные вопросы деятельности правительства. При принятии правительственных решений мнение президента является определяющим. Ему принадлежит право координировать деятельность министров и возглавляемых ими министерств и других исполнительных органов, разрешать спорные вопросы между ними, заслушивать отчеты министров. Министры руководят своими ведомствами в соответствии с общей политикой правительства и конкретными указаниями президента. Министры, хотя это и не зафиксировано в законодательстве, обязаны беспрекословно подчиняться главе правительства, строго выполнять любые его указания. В случае несогласия с мнением президента министр либо должен отказаться от своего мнения, либо уйти в отставку. По сути дела исполнительная власть в латиноамериканских странах полностью концентрируется в руках президента, члены кабинета министров фактически не обладают никакой самостоятельностью, а сам кабинет выполняет лишь функции консультативного органа при президенте.

89. Местное самоуправление в странах Латинской Америки.

Система местного самоуправления в Латинской Америке имеет длительную историю, восходящую к временам колониального периода, когда на местах были образованы органы управления, формируемые самим населением данной территориальной единицы, что гарантировало их независимость от центрального правительства. В современный период система органов местного самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением страны, одной из основных единиц которого является муниципия. На муниципии делятся штаты и провинции. Основные принципы муниципального самоуправления обычно регулируются основным законом страны — конституцией, а в федеративных государствах — Бразилии, Аргентине, Мексике и Венесуэле — также конституциями и законодательством штатов и провинций, которыми и определяется вся система местного самоуправления, его компетенция, порядок формирования и взаимоотношений с центральными органами государственной власти и управления. Каждая муниципия управляется муниципалитетом, который избирается на установленный законом срок путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. Население избирает обычно председателя, советника и других должностных лиц муниципалитета. По Конституции Мексики, например, все перечисленные члены муниципалитетов не могут быть переизбраны непосредственно на следующий срок, другие конституции таких запретительных норм не содержат.

Между муниципалитетом и правительством штата или провинции не существует никаких промежуточных государственных органов. Законодательные органы штатов или провинций большинством в 2/3 голосов своих членов могут приостановить деятельность муниципалитетов, объявить об их ликвидации и приостановить либо аннулировать мандат любого из членов по одному из предусмотренных законами штатов серьезных оснований в любое время и при условии, что отстраняемые с должности имели достаточные возможности для представления доказательств и привлечения защитников, если это, по их мнению, необходимо. В случае объявления о ликвидации муниципалитета или в силу отставки либо абсолютной неспособности большинства его членов выполнять свои обязанности, если согласно закону заместители не могут приступить к выполнению обязанностей членов муниципалитета и невозможно назначить новые выборы, законодательные органы назначают из жителей данной местности членов муниципального совета на оставшийся срок. Если один из членов муниципального совета досрочно прекращает выполнение своих обязанностей, его место может занять заместитель, который избирается одновременно с муниципальным советником и пребывает в должности оставшийся срок.

Муниципии имеют права юридического лица й в соответствии с законом самостоятельно распоряжаются своим имуществом. В рамках своей компетенции муниципальный совет уполномочен издавать постановления, административные циркуляры и положения общего характера. В своем ведении муниципальный совет обычно имеет различные службы, ответственные за жизнеобеспечение населения соответствующей муниципии: службы торговли и центров снабжения питьевой водой, канализации, очистки мусора, транспорта, общественного порядка, благоустройства улиц, парков, садов и любые другие, организованные в соответствии с законодательством штата или провинции с учетом административно-территориальных и социально-экономических условий данной муниципии, а также ее административных и финансовых возможностей. Муниципии одного штата для более эффективной деятельности указанных служб по предварительной договоренности между своими советами могут объединяться и координировать свои действия.

Муниципии обладают значительной экономической самостоятельностью в социально-экономической области, в частности, они могут самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от принадлежащего им имущества, а также налогами и другими поступлениями, которые устанавливаются законодательными органами в пользу муниципий, и поступлениями из центрального бюджета на нужды местного самоуправления. Вместе с тем законодательные органы штатов принимают законы о доходах муниципалитетов и проверяют их финансовые отчеты, при этом бюджеты расходов могут быть приняты муниципалитетами только на основе находящихся в их распоряжении доходов.

Муниципии в пределах установленных в отношении их законов имеют право разрабатывать, утверждать и реализовывать систему районирования и планы развития муниципального хозяйства, участвовать в создании своих территориальных резервов и управлять ими, контролировать использование находящейся в их ведении земли и осуществлять общий надзор за ней, выдавать лицензии и разрешения на строительство, получать доходы с предприятий и служб муниципальной собственности, осуществлять другую экономическую деятельность.

Органы местного самоуправления в странах Латинской Америки не могут непосредственно заниматься политической деятельностью или принимать политические решения, хотя в их ведение входит выдача разрешений на проведение митингов, шествий, демонстраций и собраний в общественных местах, а также поддержание общего порядка во время проведения названных мероприятий. Для этих целей обычно используются силы муниципальной полиции, непосредственно подчиненные муниципальным органам. Особенностью муниципального управления Бразилии, например, является, в отличие от других латиноамериканских государств, закрепление в Конституции 1988 г. оснований для осуществления вмешательства штатов в дела муниципалитетов и назначение правительством штатов своих уполномоченных {интервенторов), которым на определенный срок может быть передано управление муниципией с одновременной приостановкой деятельности муниципального совета.