10.3. Государственная служба

Ни государственный механизм, ни его отдельные звенья немыслимы без людского субстрата, призванного заниматься выполнением их задач и функций, реализацией их полномочий (компетенции). Проблема службы в той или иной структурной части механизма государства касается не только отраслевых юридических наук (в частности, конституционного права, административного права, организации суда и прокуратуры), но и теории государства и права, по крайне мере, в исследовании межотраслевых ее сторон.

Государственная служба - это постоянная работа в одном из звеньев государственного механизма, заключающаяся в выполнении той или иной части возложенных на него задач. Быть на государственной службе – значит, осуществлять конкретные права, обязанности или полномочия, вытекающие из служебного положения в рамках компетенции (юрисдикции) данного звена механизма государства.

Государственная служба представляет собой определенный род занятий, находящийся в одном ряду с другими видами человеческой деятельности, такими, как предпринимательство, литературное, художественное или техническое творчество, научные исследования, создание конструкций и т.д. От иных видов деятельности она отличается тем, что непосредственно связана со "служением" в структуре государства с возложенными заранее задачами.

Исторически понятие государственной службы стало формироваться в ХУ111 веке, в эпоху просвещенного абсолютизма, когда служение князю, государю, государству или иному предводителю постепенно вытеснялось служением Отечеству. В дореволюционной России это понятие применялось для обозначения рода и места работы не только служащих "по определению правительства", но и лиц, занимающих выборные должности в органах земского и городского самоуправления, а также в дворянских сословных организациях. Иначе говоря, государственная служба не сводилась к работе в государственном аппарате.

В годы Советской власти государственная служба распространялась на особый вид трудовой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе сотрудниками государственных органов за определенную плату. Специального закона о государственной службе не существовало, хотя о ней в той или иной мере говорилось в нормативных правовых актах, регулирующих жизнедеятельность правительства, министерств и ведомств, местных советов и их исполнительных органов.

В настоящее время в России действуют Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации",¹ Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Президентом РФ 22 декабря 1993 г.², Указ Президента РФ от 24 сентября 2002 г. "О внесении дополнений и изменений в некоторые указы Президента Российской Федерации по вопросам федеральной государственной службы"³ и некоторые другие подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие службу в тех или иных звеньях государственного механизма (например, Положение о службе в органах внутренних дел, утвержденное Верховным Советом РФ 23 декабря 1992 г.⁴). В субъектах федерации есть законы или подзаконные нормативно-правовые акты, определяющие государственную службу в их органах. Однако в них государственная служба трактуется не всегда одинаково.

Так, в Законе РТ "О государственной службе"⁵, принятом Верховным Советом Татарстана в феврале 1994 года, под государственной службой понимается "осуществление должностных полномочий по выполнению целей и функций государства" в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной властей, но с оговоркой, что на государственной службе не состоят судьи, граждане, временно работающие в государственных органах, организациях, учреждениях по трудовым контрактам, а также вспомогательно-технический персонал" (ст.1). Здесь, с одной стороны, к государственной службе отнесена работа только должностных лиц аппарата, принятых бессрочно, с другой - из всех выборных должностей лишь на судей не распространяется государственная служба. Если учесть, что временный трудовой договор может заключаться сроком до пяти лет, а из выборных лиц состоят все представительные учреждения и многие органы исполнительной власти, то становится очевидным неоправданное сужение понятия государственной службы в этом законе.

В упомянутом выше Положении о службе в органах внутренних дел РФ такой службой признается работа всех сотрудников, состоящих в должностях рядового и начальствующего состава или в кадрах, которым присваиваются специальные звания (ст.1). В этом документе, как видим, понятие службы в органах МВД, т.е. в одном из важнейших звеньев исполнительной власти, трактуется значительно шире, поскольку оно не привязывается к аппарату, включает в себя и "не аппаратных" сотрудников.

Представляется, что на государственной службе находятся все должностные лица и иные сотрудники представительной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти, за исключением вспомогательно-технического персонала, род занятий которого не зависит от того, в государственных или в негосударственных структурах он осуществляется. Это связано с тем, что государственным задачам и функциям "служат" все ветви власти со всеми своими сотрудниками, осуществляющими те или иные полномочия (права и обязанности) именно в силу служебного долга, благодаря занимаемой должности. И президенты, и депутаты, и члены правительства, и прокуроры, и судьи, и многие другие работники тех или иных звеньев государственного механизма находятся на государственной службе, выполняют государственные функции, но каждый по-своему, в соответствии с задачами и полномочиями, определенными в законе.

Государственная служба может осуществляться как на территории страны, так и за ее пределами, когда речь идет о сотрудниках посольств, консульств и иных представительств государства за рубежом. Она может представлять собой деятельность высших должностных лиц государства, иных представителей власти, должностных лиц или других государственных служащих. Можно выделять существенно отличающиеся друг от друга виды государственной службы, разграничивая, допустим, службу членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и аппаратных сотрудников этих двух палат Федерального Собрания РФ или различая судебную работу и правоохранительную службу. Однако в конечном счете речь идет о государственной службе, основанной на единых принципах.

Вся государственная служба должна, в частности, базироваться на таких основополагающих началах, как законность, уважение к правам, свободам и юридически охраняемым интересам личности, строгое их соблюдение, разделение законодательной, исполнительной и судебной деятельности, гуманизм, гласность, подконтрольность и подотчетность, доступность для всех граждан в соответствии с их квалификацией и способностями без какой-либо дискриминации. Для службы в исполнительных и судебных органах ныне выдвигаются еще принципы недопустимости создания по месту работы структур политических партий и движений (инициатив). Этот принцип весьма важен после безусловного подчинения всей государственной службы партийному диктату в годы советской власти.

Государственная служба связана с такими явлениями, как бюрократия, номенклатура и коррупция. В демократическом обществе широкая гласность и подконтрольность государственной службы препятствуют развитию этих негативных явлений. При авторитарных, тоталитарных и элитарных режимах, наоборот, все негативное в этой службе выходит на первый план, мешает ей как следует выполнять свои задачи.

Это легко проследить в истории отечественной государственности. Как в Российской империи, так и в Советском Союзе бюрократизм, злоупотребления и коррупция были обыденным явлением. Особенно широкое распространение они получили в так называемые застойные годы (70-80 г.г.), когда из-за полной безнаказанности правящая верхушка в центре и на местах стала беззастенчиво устраивать свои семейные и клановые дела за счет государственных средств. В этом отношении скандальный характер получили дела: о бесценном сервизе, взятом "напрокат" членом Политбюро Романовым на свадьбу своей дочери; о "большом икорном прихвате" с участием тогдашнего министра рыбного хозяйства Ишкова; о "бриллиантовой истории", в которой оказались замешанными дочь и зять Брежнева; о "скандале в ОВИРе" и т.д.

Государственная служба не смогла очистить себя от подобных явлений и в последние годы. Больше того, в связи с приватизацией кое-где происходило непозволительное соединение государственной службы с коммерческой деятельностью. Выполняя свои служебные обязанности, многие должностные лица начали извлекать доход из своей деятельности. Это напоминало систему кормления в допетровской московской Руси, систему откупов в старой России, когда чиновники не получали жалования, кормились за счет населения, что было позором для российской государственно-правовой действительности на протяжении многих десятилетий.

В современной России тоже немало негативного в этой сфере. В прессе неоднократно говорилось о злоупотреблениях "семьи" бывшего Президента страны и некоторых высших должностных лиц из его администрации. Описывались даже случаи, когда консульский отдел одного из российских посольств за рубежом объявил себя "предприятием", зарабатывающим средства путем выдачи виз. Таким чиновникам невдомек, что невозможно служить интересам государства, рассматривая свою службу как источник дохода.

Предстоит, несомненно, сделать многое, чтобы в России государственная служба стала таковой, каковой она должна быть в демократическом обществе. Совершенно необходимо существенное повышение профессионализма во всех звеньях государственной службы, вытеснение семейственности, землячества и коррупции в подборе и расстановке кадров. Нужны эффективные меры по искоренению формального отношения к своим служебным обязанностям, злоупотреблений своими служебными полномочиями, использования служебных связей и возможностей в корыстных целях. Должна быть в законодательном порядке установлена четкая система запретов и ограничений для состоящих на государственной службе лиц, в том числе запрет на коммерческую деятельность должностных лиц государственных органов. Целесообразно более конкретное определение мер ответственности на государственной службе за каждое отклоняющееся поведение, включая сюда меры восстановления и меры материальной, дисциплинарной, административной и уголовной ответственности в зависимости от характера и последствий содеянного.

Все это, несомненно, должно сопровождаться однозначным определением гарантий для лиц на государственной службе, которые, с одной стороны, ограждают их от незаконных притязаний, с другой - способствуют повышению организованности и эффективности всей системы российской государственной службы.

Не менее важно тщательное регулирование самой процедуры отправления государственной службы лицом с тем, чтобы упорядочить сам процесс исполнения служебных обязательств и осуществления служебных полномочий на основе правовых, нравственных, этических и иных демократических ценностей, обеспечить в нем гласность, добросовестность, искренность и уважение к правам, свободам и законным интересам каждой личности, создать необходимые предпосылки для принятия законного, обоснованного и справедливого решения по каждому вопросу.

Физическое лицо, находящееся на государственной службе, считается государственным служащим. Такое лицо в установленном законом порядке зачисляется на службу, осуществляет определенные задачи и полномочия, получает за это вознаграждение, несет ответственность за выполнение служебного долга.

Государственным служащим может стать любой гражданин, удовлетворяющий предъявляемым требованиям по возрасту, образованию, квалификации и способностям. Для этого он должен либо пройти выборы (конкурс), либо быть назначенным на должность уполномоченным на то органом или должностным лицом. Например, Президент РФ избирается народом, министр финансов назначается Президентом по предложению Председателя Правительства РФ (ст.ст.81,83 Конституции РФ).

Поскольку государственный служащий вступает в трудовые отношения, при замещении должности он, как правило, заключает трудовой договор (контракт). Договор может быть бессрочным, когда человек зачисляется на должность без указания срока. Чаще он бывает временным, т.е. заключенным на определенный срок, но не более пяти лет. Налоговые инспектора, например, зачисляются по временному трудовому контракту, но так или иначе трудовой договор заключается и расторгается в точном соответствии с нормами трудового законодательства.

На государственных служащих возлагаются определенные обязанности, вытекающие как из занимаемой должности, так и из дисциплины труда. За успешное их выполнение применяются меры поощрения, за ненадлежащее к ним отношение - меры воздействия. В случае совершения правонарушения применяются меры юридической ответственности, в том числе дисциплинарной, административной или уголовной в зависимости от вида правонарушения. При причинении служащим материального вреда на него возлагается материальная ответственность: а) по нормам трудового законодательства, если вред причинен работодателю в процессе трудовой деятельности, при исполнении служебных обязанностей; б) по нормам гражданского законодательства, когда вред нанесен вне трудовой деятельности, в нетрезвом состоянии или в результате преступного деяния.

Государственные служащие классифицируются по различным основаниям. Возможно подразделение их на сотрудников органов представительной (законодательной), исполнительной, судебной и контрольно-надзорной власти. В ряде случаев различают руководителей, специалистов и иных работников на государственной службе. Известно деление на представителей власти, должностных лиц и других служащих, встречающееся в уголовном законодательстве. При оплате труда используются тарифные разряды, меняющие размеры заработка тех или иных групп служащих. В некоторых видах государственной службы принято различать начальствующий и рядовой составы сотрудников (например, в МВД, ФСБ). В законодательстве стали появляться и иные классификации.

Так, по Указу Президента РФ от 11 января 1995 года "О государственной должности РФ"¹ из общей массы государственных служащих выделены лица, занимающие "государственные должности РФ". К их числу отнесены Президент, Председатель Правительства и министры РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, председатели и члены постоянных комитетов этих палат, председатели и члены Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов РФ, председатели и члены федеральных судов и т.д. Тем самым положено начало не только выделению должностных лиц, занимающих "государственную должность", но разграничению последних на федеральных служащих и служащих субъектов Федерации, существующему в большинстве из федеративных государств. Однако здесь тоже не обошлось без изъянов: по неизвестной причине к федеральным государственным должностям отнесены "руководители высшего государственного органа исполнительной власти субъектов федерации" и все местные судьи, тогда как отнесение таких лиц к служащим центра характерно скорее для унитарного государства.

По закону Республики Татарстан от 20 апреля 1994 г. "О государственной службе"² намечена принципиально иная классификация государственных служащих. По этой классификации сначала различаются "конституционные и административные государственные должности", а потом внутри каждой из этих подсистем - высшие должности, главные должности, главные специалисты, ведущие специалисты и специалисты. Государственным служащим признается любое лицо, занимающее в установленном порядке оплачиваемую государственную должность и принявшее присягу (ст.ст.4-7). Соответствующим нормативным актом утвержден текст этой присяги, принимаемой при поступлении тем или иным лицом на государственную службу.

В Республике Татарстан существуют также нормативные правовые документы, гарантирующие права и законные интересы государственных служащих. Например, указанным выше Законом "О государственной службе" предусматривается, что все государственные служащие республики имеют право требовать письменного оформления объема и конкретного содержания тех должностных прав и обязанностей (полномочий), которыми они наделяются. Им предоставляется и право запрашивать в установленном законом порядке любую информацию, необходимую для исполнения служебных обязанностей. Государственные служащие вправе также претендовать на "продвижение по службе и на увеличение размера денежного содержания". Они наделены правом знакомиться с любыми материалами из своего личного дела, а также требовать тщательного служебного расследования сведений, порочащих их честь и достоинство. Государственным служащим разрешается объединяться в профессиональные союзы и состоять в иных общественных объединениях, если иное не предусмотрено законом. Государственная служба считается препятствием для находящихся на ней лиц занимать другую оплачиваемую должность, заниматься предпринимательской деятельностью, осуществлять платное опекунство или попечительство, использовать в неслужебных целях государственное имущество, принимать участие в забастовках и т.д. (ст.ст.9-11).

На государственных служащих возлагается также обязанность сохранять государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну, в том числе после прекращения службы. Руководитель государственного органа определяет состав информации, доступ граждан к которой ограничивается в интересах обеспечения функционирования государственной власти (ст.12). Указанным выше законом предусмотрено и присвоение лицам, занимающим административные государственные должности, классных чинов, таких как действительный государственный советник, советники первого, второго и третьего классов (ст.23).

Классные чины существуют также в ряде ведомств Российской Федерации¹.