9.5. Механизм государства и местное самоуправление

В демократическом обществе государственный механизм не пронизывает все его пласты. Он строится таким образом, что оставляется свободная "ниша" для саморегуляции, особенно в низовых структурах общества. Во многих западных странах давно развито муниципальное самоуправление, дополняющее механизм государства. Оно формируется непосредственно жителями городов и других населенных пунктов на выборных началах и обладает самостоятельностью в решении вопросов школьного образования, здравоохранения, благоустройства территорий, местных налогов и т.д. Государственное воздействие на жизнедеятельность муниципального самоуправления ограничивается принятием соответствующих законодательных актов, определяющих его компетенцию, и общим контролем, осуществляемым в унитарных государствах представителями центральной власти, в федерациях - их должностными лицами.

В России второй половины Х1Х века создавалось городское и земское самоуправление. По Городовому положению 1870 года избирались городские думы и управы, которые под контролем градоначальников решали вопросы городского хозяйства. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года выборным путем формировались земские думы и управы, призванные заниматься местными хозяйственными "пользами и нуждами" под контролем губернаторов и министра внутренних дел. И те, и другие были весьма ограничены в правах самоуправления, однако вряд ли есть основания согласиться с В. Лениным, считавшим их "пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемом бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось"¹.

После октябрьского переворота 1917 года процесс становления в России местного самоуправления был прерван. Советская форма правления, как уже отмечалось выше, была рассчитана на государственную власть "сверху донизу". Она не оставляла ниши для самоуправления в городах и других населенных пунктах. Поддерживалось лишь самоуправление в общежитиях и трудовых коллективах, нацеленное на решение узкопрофессиональных задач.

Между тем важнейшим средством последовательной демократизации любого общества является не отказ от местного самоуправления, а всяческое его развитие. Это - фундаментальный фактор социальной жизнедеятельности.

Становление самоуправления трудящихся многими отечественными авторами до недавнего времени рассматривалось через призму постепенного отмирания государства, что отодвигало его на неопределенное "будущее" и приводило к искажению существа связанных с ним процессов. Ныне положение в научной литературе меняется к лучшему.

Во-первых, обосновывается принципиальной значимости вывод о том, что возникновение и развертывание самоуправления связаны непосредственно с природой самого цивилизованного общества, их начало заложено в народовластии, народные массы считают их своей практической задачей¹. Такой вывод не вызывает возражений. Даже К. Маркс уже в коммунальном строе Парижской Коммуны видел "самоуправление производителей", подчеркивая, что предпринятые тогда меры "могли обозначить только направление, в котором развивается управление народа посредством самого народа"².

Во-вторых, все больше утверждается огромной важности тезис о том, что формирование и развитие самоуправления происходят на базе не только государства, но и всей политической системы общества³, осуществляется посредством этой системы в целом⁴, выражает ее стратегическую линию⁵. Данный тезис созвучен современности, где сосуществуют, дополняют друг друга государственные и негосударственные формы самоуправления населения.

В-третьих, эти формы стали рассматриваться в качестве полноценных звеньев общей системы самоуправления, раскрывающей в определенном плане существо и тенденции политической системы современного общества, демократии в целом⁶.

Ведь как относительно самостоятельный способ регуляции общественных отношений, местное самоуправление выражается в определении населением линии собственного поведения по определенному кругу вопросов, в принятии и осуществлении решений в отношении себя, в сообразовании с теми или иными ценностями непосредственно своего волеизъявления. Будучи единством самоорганизации, саморегуляции, самодеятельности и самоконтроля⁷, оно не содержит в собственной структуре разграничения управляющей и управляемой подсистем, все шире распространяется на общественные отношения, где нет объективной надобности в таком разграничении.

Разумеется, что в обществе указанные способы сознательной регуляции взаимозависимы, оказывают друг на друга взаимное влияние. Если самоуправление происходит под воздействием управленческой деятельности, то управление - под воздействием самоуправления. Причем последнее, обеспечивая упорядочение общественных отношений самими непосредственными их участниками, все более подчиняет себе управленческие процессы, его принципы предопределяют рамки и характер таких процессов.

При рассмотрении под этим углом зрения Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении"¹ от 6 декабря 1991 г. оказался половинчатым. В нем, по сути, за местное самоуправление выдавалась деятельность местных советов, являющихся первичным звеном в общей системе органов государственной власти. Та же картина наблюдалась в Конституции Республики Татарстан вплоть до конца 1994 г.

Курс на возрождение настоящего местного самоуправления наметила Конституция РФ 1993 года, где четко указывается, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", их структура определяется населением самостоятельно с тем, чтобы обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Одновременно в Конституции РФ предусматривается, что органы местного самоуправления могут "наделяться законом отдельными государственными передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству" (ст.ст.12,130-133).

Однако это - уже положение, создающее возможность отождествлять местные органы государственной власти с муниципальным самоуправлением, выдавая одно за другое. Тем более что Конституция РФ ограничивается недостаточно определенной формулировкой о том, что местное "самоуправление осуществляется в городах, сельских поселениях и на других территориях" и изменение границ его территорий допускается с учетом мнения их населения (ст.131).

В литературе тоже немало суждений, ведущих к размыванию граней между государственной властью и местным самоуправлением. «Местное самоуправление, - утверждает, например, С.С. Митрохин, - это разновидность власти,…частично осуществляется самим населением»². При подобном подходе не только отождествляются принципиально разные способы организации жизнедеятельности людей, но и исчезает почва для последовательного отграничения местного самоуправления от государственного механизма.

Вопрос о том, на каком уровне кончается государственный механизм, остается открытым. Уже известны факты, когда главы администраций даже столичных городов некоторых субъектов федерации стремятся выйти из-под действия органов государственной власти. Конституционный Суд РФ, рассмотревший этот вопрос, тоже не дал на него вразумительного ответа.

Между тем районы и города - административно-территориальные единицы государства. На этом уровне должно осуществляться разграничение органов, с одной стороны, государственной власти, с другой - местного самоуправления, как это сделано в Конституциях Республики Татарстан и Республики Башкорстан. Иначе неизбежно неоправданное их смешение¹.

Конституционные установки о местном самоуправлении подлежат конкретизации в федеральных и иных законах. 12 августа 1995 года принят федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"², претерпевавший в последующем неоднократные изменения и дополнения. В нем четко указано, что местное самоуправление в России - это признаваемая и гарантируемая законом "самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций" (ст.2). Правительство РФ своим постановлением от 27 декабря 1995 года утвердило федеральную Программу государственной поддержки местного самоуправления, наметив выделение на эти цели значительные финансовые средства из федеральных доходов. В 1996 и последующие годы были приняты указы Президента и постановления Правительства РФ о некоторых конкретных мерах государственной поддержки местного самоуправления³.

29 ноября 1994 года принципиальные изменения внесены также в Конституцию РТ. Местное самоуправление отграничено от органов государственной власти и управления, их статус определен сообразно с Конституцией РФ, однако с одним существенным отличием - муниципальная собственность отнесена к государственной собственности, экономическая же база местного самоуправления выделена в особую форму собственности - в "собственность местного самоуправления" (ст. ст. 2,3,131-134). На этой основе принят Закон РТ от 30 ноября 1994 года "О местном самоуправлении"⁴, которым более детально регулируются порядок образования органов самоуправления "в городских, сельских поселениях и на других территориях", их компетенция, способы взаимодействия с государственным механизмом, формы судебной защиты и т.д.

Разумеется, что для становления в России подлинного местного самоуправления недостаточно принятия указанных выше законов. Это - только первые шаги. Не менее важны коренное изменение отношения всех структур власти к местному самоуправлению, всесторонняя его государственная поддержка, создание реальных механизмов воплощения в жизнь всего намеченного. Права и интересы местного самоуправления должны неуклонно учитываться в процессе реформирования бюджетных, налоговых, земельных и управленческих отношений. Нужны обучение людей, привитие им навыков самоуправления, создание условий для самовыражения и т.д. Так что предстоит сделать многое для того, чтобы эта перспективная форма самоорганизации людей, рассчитанная на приведение в действие саморегулятивных начал в организации жизненных отношений в первичных ячейках общества (микрорайоны в городах, рабочие поселки, села, деревни), достойно служила на благо страны.

Наблюдаемые ныне в России неупорядоченность взаимоотношений между районами и находящимися на их территориях городами, явно недостаточная подконтрольность муниципальных органов и их руководителей, отсутствие должной субординации между ними и региональными структурами государственной власти и слабость материальной базы местного самоуправления, тормозящие развитие местного самоуправления, должны уйти в историю.