Глава 10. Функции государства. Государственная служба

10.1. Понятие и система функций государства

В современном мире придается большое значение проблеме функций государства, от правильного решения которой во многом зависят взаимоотношения между государством, обществом и личностью, роль государства в цивилизованной организации жизнедеятельности людей как внутри страны, так и на международной арене.

Проблема эта освещается в трудах многих авторов. В последние годы стали подходить к ней с широким использованием знаний по функциональному анализу, воплощенных в одноименном методе исследования. Наметилось несколько подходов к трактовке функций государства.

Традиционной является интерпретация их как основных направлений внутренней и внешней деятельности государства, определяемых его сущностью и назначением¹, как деятельность государства в ее главных направлениях¹. По сути, сюда примыкает определение этих функций как проявлений свойств государства в определенных системах отношений², поскольку сущность государства проявляется как раз в его наиболее устойчивых свойствах, вся его деятельность - в системе общественных отношений. То же самое можно сказать по поводу мнения, что функции государства означают "в комплексе предмет и содержание деятельности государства и обеспечивающие ее средства и способы"³, хотя оно представляется недостаточно четким. Еще менее удачным следует признать объяснение этих функций как основных направлений деятельности и механизма государственного воздействия на общественные отношения⁴, ибо оно может привести к смешению их с механизмом правового регулирования.

На наш взгляд, есть достаточное основание понимать под данным понятием главные, магистральные направления деятельности государства как внутри страны, так и на международной арене, определяемые сущностью и предназначением государства на том или ином этапе развития общества. Указание на этапы развития общества здесь присутствует по той причине, что разные общественно-экономические формации или переходные периоды закономерно отражаются на функциях государства. Эту зависимость, однако, нельзя абсолютизировать, поскольку иначе пришлось бы отрицать функциональную преемственность между государствами разных этапов исторического развития.

Функции государства не следует отождествлять с конкретными функциями (задачами) отдельных его органов. В осуществлении общегосударственных функций, так или иначе, участвуют различные органы государства, весь его механизм или, по крайней мере, многие его звенья. Это особенно наглядно, когда речь идет, например, о социальных, экономических и некоторых иных внутренних функциях, выполняемых посредством и принятия законов, и организации их исполнения, и контроля за происходящими процессами, и разрешения различных споров в соответствующих сферах жизнедеятельности участников общественных отношений.

Функции государства, как генеральные направления его деятельности в целом, складываются из разносторонней работы всего государственного механизма, носят комплексный, собирательный характер, выполняются при помощи различных средств, методов и форм, включая сюда и правотворчество, организацию претворения в жизнь принятых законов и подзаконных нормативных правовых актов, контроль и надзор за ходом правореализации, разрешение возникающих правовых споров, борьбу с отклоняющимся поведением, привлечение к юридической ответственности виновных, повышение правовой культуры и правового сознания людей. Эти функции распространяются на самые разнообразные отношения экономической, социальной, политической и духовной жизнедеятельности общества, нуждающихся в государственном воздействии. Поэтому нельзя выделять "законодательные (правотворческие), управленческие и судебные" функции государства¹, ибо это - функции одноименных ветвей государственной власти.

Функции любого государства системны. Единство этой системы обусловливается общностью сущности и назначения государства, происходящие в ней преобразования - изменениями в этих его характеристиках.

Выделение элементов данной системы осуществляется по особенностям объекта, цели и содержания оказываемого государством воздействия². Соответственно, функции государства подразделяются в первую очередь на внутренние и внешние. Иногда в том же ряду идет деление их на основные и не основные³, хотя оно воспринимается с трудом, поскольку в основных направлениях деятельности, каковой признается каждая функция, вычленение "неосновного" вряд ли согласуется с логическими правилами мышления.

Некоторые авторы видят перспективу в выделении, прежде всего, четырех групп функций, таких, как экономическая, политическая, социальная и идеологическая⁴. Однако нетрудно видеть, что при таком подходе классификация функций государства полностью подменяется основными сферами его деятельности, растворяется в них.

Представляется более плодотворным выделение, прежде всего, внутренних и внешних функций государства. Первые из них охватывают основные направления деятельности по организации "внутренней" жизни страны, на ее территории, вторые - деятельность на международной арене, направленную на защиту национальных интересов, налаживание и поддержание взаимного сотрудничества с "внешним" миром, т.е. с другими государствами, международными и региональными организациями. При всех взаимосвязях внутренней и внешней политики государства это деление, давно утвердившееся в науке, не теряет своего значения.

Система внутренних функций определяется тем, что каждое современное государство решает множество важных экономических, социальных, политических, контрольных, идеологических и охранительных задач, активно участвует в охране окружающей среды на своей территории. Соответственно она включает экономическую, социальную, природоохранительную, контрольную, идеологическую и защитную функции, а также функцию выполнения общих дел. Некоторые авторы сюда относят функции обеспечения народовластия, налогообложения, охраны прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка⁵, функции экономическую, социальную, экологическую и охраны правопорядка¹, функции экономическую, социальную, развития культуры, науки и образования, экологическую, налогообложения, взимания налогов, охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности². Если идти по такому пути, перечень можно продолжить (например, укрепление семьи, охрана здоровья граждан, освоение космоса), однако от этого вряд ли улучшается понимание функций государства как основных направлений деятельности его механизма в целом.

Система внешних функций государства детерминируется задачами по поддержке мира и защите национальных интересов, сотрудничеству со всем "внешним" миром, в совместном решении экономических, социальных, политических, духовных, экологических и иных общих задач цивилизации. Поэтому она включает в себя такие направления деятельности, как поддержание мира и защита национальных интересов страны, международное сотрудничество в различных областях за пределами ее территории. В ряде изданий выделяются такие внешние функции, как оборона страны, обеспечение мира и поддержка мирового порядка, сотрудничество и укрепление связей со странами СНГ, интеграция в мировую экономику и сотрудничество с другими странами в решении глобальных проблем³, оборона страны, захват чужих территорий и сфер влияния, обеспечение мира и поддержание мирового правопорядка, сотрудничество государств⁴, интеграция в мировую экономику, внешнеэкономическое партнерство и поддержка иностранных инвестиций, оборона страны, поддержка мирового правопорядка, сотрудничество в решении глобальных проблем⁵ и т.д. Все эти направления деятельности государства на международной арене важны, но они целиком охватываются емкими функциями поддержания мира и защиты национальных интересов страны и международного сотрудничества в различных областях жизнедеятельности мирового сообщества.

Подчеркнем, что в связи с обострением глобальных проблем человечества, осознанием нарастающего приоритета общечеловеческих интересов над региональными, классовыми или национальными происходит постепенно, поэтапно понимание в перераспределении, более тесном и глубоком переплетении, увязывании систем внутренних и внешних функций государства. Если на прежнем историческом этапе истории человеческой цивилизации внешние функции государства преимущественно рассматривались как механическое продолжение внутренних его функций, внутренняя политика имела приоритеты и предопределяла внешние функции государства, то в последний период иное видение внешних функций государства все настойчивее требует соответствующей корреляции внутренней политики в зависимости от внешних задач, с которыми сталкивается международное сообщество в целом и вырабатывает совместными усилиями пути их разрешения. На практике это выражается в том, что все больше государств начинает рассматривать международное право как часть национальной правовой системы, в том, что международные обязательства страны все активнее направляют внутреннюю политику в определенных плоскостях и т.д. Рассмотрим содержание обозначенных выше функций государства.