Глава 9. Механизм государства. Национальная безопасность. Местное самоуправление

9.1. Государственный аппарат, его назначение

Данную главу приходится начинать с рассмотрения государственного аппарата по причине, что нередко с ним отождествляют весь механизм государства. "В широком смысле понятие государственного аппарата, - утверждается, например, в одном из солидных изданий, - совпадает с определением механизма государства". Это - серьезное заблуждение, без преодоления которого невозможно получить верное понимание государственного механизма.

Прежде всего, отметим, что применительно к органам и некоторым должностным лицам государства употребляют такие почти однопорядковые понятия, как "резиденция", "офис", "аппарат". Первые два из них носят преимущественно материально-технический, "адресный" характер. Резиденцией называется место постоянного пребывания главы государства, главы правительства или иных высших должностных лиц, офисом - то заведение (помещение), где находится официальное рабочее место государственного органа или должностного лица, их сотрудников. Что касается аппарата, то он имеет более емкое и значительное содержание, связанное непосредственно с функционированием той или иной ветви государственной власти.

Латинского происхождения слово "аппарат" этимологически означает "орудие, устройство, приспособку"¹. Применительно к государственному механизму этим термином с давних времен олицетворяются "канцелярия", совокупность сотрудников того или иного органа или должностного лица государства. Причем взаимоотношения последних со своим аппаратом организационно строятся по-разному.

В одних звеньях государственного механизма проводятся четкие различия функционального и организационного порядков между самим органом (должностным лицом) и его аппаратом. Так, Президент РФ, как и главы других государств, имеет свой аппарат, однако его напрямую возглавляет не Президент, а руководитель его администрации. Правительство, как коллегиальный орган во главе с Премьер-министром, тоже имеет свой аппарат, непосредственный руководитель которого (управляющий делами, начальник секретариата) в лучшем случае может считаться одним из членов правительства. Аналогичная картина наблюдается в Совете Федерации и Государственной Думе РФ, аппараты которых состоят в основном не из депутатов и представителей субъектов федерации, а из "обслуживающего" персонала. При таких взаимоотношениях соответствующие органы и ответственные должностные лица государства не являются частью аппарата, определенным образом обособлены от него как функционально, так и организационно. Эта конструкция применяется преимущественно в высших структурах власти федерации и субъектов федерации, позволяет даже по внешним параметрам разграничить статус и полномочия, с одной стороны, самого главы государства, правительства, представительного органа, с другой, - их "канцелярии", обслуживающего персонала, включая сюда некоторых ответственных работников.

В других звеньях государственного механизма органы (официальные их руководители) государства и их аппарат организационно как бы сливаются в единое целое, что характерно, например, для министерств, ведомств, некоторых исполнительных органов власти на местах. При таком варианте взаимоотношений понятия "министерство", "ведомство", "прокуратура" и т.п. включают в себя не только соответствующих руководителей этих звеньев государственного механизма, но и весь их аппарат, хотя внутри последнего функциональное разграничение полномочий сохраняется.

Известна также несколько иная система, при которой руководитель исполнительной власти и подчиненный ему аппарат находятся в более сложных организационных взаимоотношениях. В качестве примера возьмем главу администрации района г. Казани. Он имеет "собственный аппарат", непосредственно ему подчиненный. Кроме того, при нем созданы функциональные отделы (управления, департаменты) по финансам, социальному обеспечению, социальной защите, здравоохранению, образованию и т.д., возглавляемые их заведующими (руководителями). Однако оба эти звена, в конечном счете, составляют аппарат главы городской администрации, хотя они существенно отличаются друг от друга как в функциональном, так и в организационном отношениях.

Наконец, обращает на себя внимание еще одна своеобразная конструкция соотнесения друг с другом руководителя государственного образования и работающего под его руководством персонала. Она характерна для государственных и казенных предприятий, являющихся хозяйствующими субъектами и, стало быть, занимающихся сферой материального производства. При этой схеме есть руководитель (скажем, генеральный директор производственного объединения), есть аппарат управления, есть производственный коллектив. Функции у них разные, причем в некоторых случаях (в частности, при заключении коллективного договора) аппарат управления во главе с руководителем и производственный коллектив выступают в роли разных сторон в договоре, что свидетельствует о существенном обособлении их друг от друга. Тем не менее, говоря о государственном или казенном предприятии, подразумевают весь этот сложный социальный организм в целом.

Но при любом варианте взаимоотношений государственного органа (должностного лица, организации) и его аппарата сохраняется функциональное их разграничение. Мнение о том, что орган государства - это часть аппарата, что все виды органов государства, вместе взятые, образуют государственный аппарат¹, представляется неоправданным. Больше оснований для противоположного утверждения. Не органы государства являются частью аппарата, а, напротив, каждый из них имеет свой аппарат, призванный помогать ему осуществлять возложенные законом задачи и полномочия. Аппарат ведет делопроизводство, готовит материалы, участвует в разработке проектов решений и организации исполнения принятых решений, занимается учетом, хранением, материально-техническим обеспечением и т.п., однако он не может и не должен подменять тот государственный орган, которому служит и структурной частью которого является.

Аппарат функционирует по некоторым специфическим стереотипам, которые не всегда совпадают с функциональными задачами соответствующего органа (организации, должностного лица) государства. Он более консервативен, может не только не содействовать выполнению таких задач, а, наоборот, тормозить их осуществление, о чем немало сообщений в современных средствах массовой информации. Бюрократизм, как канцелярщина, волокита и формальное отношение к порученному делу, тоже присущ главным образом аппарату управления. То же самое можно сказать о коррупции, сращивании с мафиозными группами и теневой экономикой, подкупе, взяточничестве и других подобных явлениях, встречающихся, прежде всего, в работе аппарата, обслуживающего персонала того или другого государственного органа. Разбухание штатной численности, непомерное увеличение обслуживающего персонала - недуг, находящийся в том же ряду.

Нивелирование организационных различий государственного органа как структурированной части механизма государства и его аппарата подчас сопровождается тезисом о том, будто государственная и муниципальная власть вообще имеет аппаратный характер. Это может привести к функциональному их отождествлению. Между тем, власть материализуется во всем государственном механизме, который отнюдь не сводится к аппарату². При всей важности "аппаратной" работы нельзя выдавать ее за государственную деятельность в целом. Необходимо четко разграничивать конкретные функции каждого элемента в механизме государства. Только вычленив аппарат в организационном и функциональном отношениях, можно выявить положительные и негативные стороны его работы, наметить пути совершенствования аппарата, повышения его роли в механизме государства, в осуществлении возложенных на государственные органы задач.