548

ренной территории. При этом в течение года со дня закрепления административного участка, участковый обязан посетить все находящиеся на нем помещения, в том числе жилые [2]. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» иностранные граждане, временно пребывающие, а равно постоянно или временно проживающие в Российской Федерации, при нахождении в месте пребывания, не являющемся их местом жительства, обязаны встать на учет по месту пребывания. Соответствующее уведомление подается в территориальный орган министерства внутренних дел не позднее 7 рабочих дней со дня прибытия в место пребывания [3].

На практике проследить за исполнением этого предписания и своевременной подачей иностранным лицом соответствующего уведомления крайне сложно. Как было отмечено, участковый уполномоченный обязан посетить с профилактическим обходом все находящиеся на его участке помещения в течение года. Однако если иностранное лицо прибыло в период между этими посещениями, то при отсутствии иной информации о его проживании, выявить такое правонарушение весьма затруднительно. По данному поводу возможны мнения о малой значимости подобного рода правонарушения, но в современных условиях не выявление нарушений миграционного законодательства на этом уровне может создать реальные предпосылки для совершения более тяжких правонарушений, в том числе и уголовно-правового характера.

Данная ситуация имеет еще один проблемный аспект. Если участковым уполномоченным все-таки был выявлен факт отсутствия подачи соответствующего уведомления о прибытии иностранным гражданином, временно проживающим или пребывающим в Российской Федерации в территориальный орган внутренних дел в течение 7 рабочих дней, то дальше, если нет свидетельских показаний, у него возникают проблемы с доказыванием выявленного правонарушения. Подспорьем в доказывании подобных фактов мог бы являться договор найма жилого

21

помещения, предусмотренный ст. 671 «Гражданского кодекса Российской Федерации (ч. 2)» [4]. Но в ст. 680 ГК РФ и в ст. 80 «Жилищного кодекса Российской Федерации» [5] закреплено понятие «временные жильцы», которое может применяться для анализируемой категории правонарушителей. В таком случае не предусматривается составления договора и, следовательно, образуются условия для ухода от ответственности реальных правонарушителей. Помимо этого, столкнувшись с проблемами на начальном этапе выявления нарушений миграционного законодательства, сотрудник может прийти к выводу о нецелесообразности проявления профессиональной инициативы, что приводит к ухудшению качества выполнения им служебных обязанностей.

На наш взгляд, выходом из данной ситуации может стать внесение поправок в административное законодательство, согласно которым за соответствующими субъектами будут закреплены дополнительные обязанности по составлению договоров найма либо иных договоров о предоставлении помещений для постоянного или временного проживания (пребывания) с указанием точного времени вселения. Так же, в целях оптимизации деятельности сотрудников органов внутренних дел, целесообразно закрепить за указанными субъектами обязанность по предоставлению данных сведений участковым уполномоченным при проведении ими проверки миграционного учета. Ответственные субъекты должны понести наказание не только за отсутствие предусмотренных документов, подтверждающих время вселения, но и за внесение в них фиктивных сведений.

Литература

1. Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за январь–де- кабрь 2018 года. // URL: https://мвд.рф/Deljatelnost/statistics/ migracionnaya/item/15850787.

22

2.Приказ МВД РФ от 31.12.2012 № 1166 (ред. от 08.09.2016) «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» // СПС КонсультантПлюс.

3.Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 (ред. от 07.03.2019) «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

4.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 29.07.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.12.2018) // СПС КонсультантПлюс.

5.Жилищный кодекс Российской Федерации 2 от 29.12.2004

№188-ФЗ (ред. от 22.01.2019) // СПС КонсультантПлюс.

Э. В. Дригола

СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВИЛ ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ МИНИСТЕРСТВОМ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФУНКЦИЙ

ПО ПРИНЯТИЮ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ

Основными функциями федеральных министерств являются выработка и реализация государственной политики, а также нормативно-правовое регулирование в установленной для них сфере деятельности. Не является исключением и Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее также – МВД России, Министерство). Реализация нормотворческих функций проявляется в издании на основании и во исполнение федерального законодательства обязательных для исполнения «правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц» [1, п. п. «а», п. 2]. МВД России осуществляет подобного рода деятельность «в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции» [2, п. 1]. Тем самым нормотворческое обеспечение проведения государственной миграционной

23

политики официально отнесено к сфере ведения Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Совершенствование нормативно-правовой базы в рассматриваемой области предполагает «установление простых, понятных для граждан и исполнимых правил, отвечающих цели, принципам и задачам миграционной политики, свободных от административных барьеров и обусловленных ими издержек» [3, п. 22]. Необходимость соблюдения при этом всеми субъектами правотворчества единых требований в части, касающейся юридической техники, представляется очевидной. Отступление от них чревато возникновением препятствий на пути правильного понимания соответствующих правовых положений и надлежащей реализации содержащихся в них предписаний участниками миграционных отношений. Выявление этих отступлений должно осуществляться как на этапе разработки и представления на подписание проектов нормативных актов МВД России, так и при решении вопроса о необходимости их государственной регистрации в рамках правовой экспертизы.

При всей значимости вопроса о соответствии нормативных правовых актов правилам юридической техники, до сих пор нет определенности как в части значения данного термина, так и в части номенклатуры таких требований. Констатация необходимости соблюдения юридико-техническим требований сопровождается отсылкой к сложившейся практике по той причине, что «соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне» [4, п. 17]. При этом в первую очередь обращается внимание на наличие необходимого набора реквизитов, построение текстового материала, а также правильность использования юридической терминологии. Ситуация осложняется еще и тем, что общие для всех федеральных органов исполнительной власти правила подготовки нормативных правовых актов содержат требование о проверке таких документов только «на соответствие законодательству Российской Федерации» [5, п. 9].

Для сравнения, проекты актов нормативного характера до внесения в Правительство Российской Федерации направляют-

24

ся на правовую экспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации (далее также – Минюст России) в целях их оценки не только на соответствие актам более высокой юридической силы, но и на предмет «отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники» [6, п. 60]. В контексте настоящего исследования важное значение имеет позиция самого Министерства внутренних дел Российской Федерации по рассматриваемому вопросу. Подготовка нормативных актов в центральном аппарате МВД России предполагает осуществление в рамках рассмотрения их проектов в Договорно-правовом департаменте Министерства помимо всего прочего «проверку правильности оформления проекта нормативного правового акта, соблюдения установленных юридико-технических требований и правил» [7, п. 176]. Вопрос в том, установлены ли эти требования и правила вообще, если да, то от кого они исходят?

На правительственном уровне определены обязательные к исполнению всеми федеральными органами исполнительной власти требования относительно:

–видов наименований актов, издаваемых в порядке ведомственного нормотворчества;

–структуры нормативного правового акта, которая «должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования» [5, п. 6];

–реквизитов подписанного или утвержденного нормативного акта.

Юридико-технический характер данных требований сомнений не вызывает. Немаловажен также тот факт, что они имеют более высокий статус по сравнению с положениями ведомственных нормативных актов, поскольку установлены высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации. Вместе с тем, в утвержденных Правительством Российской Федерации Правилах отсутствует прямое указание на необходимость соблюдения федеральными органами исполнительной власти требований юридической техники, а приведенные в них предписания юридико-технического характера явля-

25

ются неполными как по составу, так и по содержанию. В этих условиях субъекты ведомственного нормотворчества вынуждены самостоятельно восполнять имеющие место пробелы правового регулирования.

Действуя в данном направлении, Министр внутренних дел Российской Федерации подписал приказ от 27 июня 2003 года № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации» [7]. Данные Правила содержат важные уточнения, касающиеся:

–различий между отдельными видами нормативных актов, обусловленных особенностями целей их принятия и предмета правового регулирования;

–последовательности расположения отдельных структурных единиц распорядительной части приказов МВД России;

–списка и составных частей различных видов нормативных актов, издаваемых Министерством;

–стиля изложения текста документа;

–использования юридических, технических и других специальных терминов;

–указания ссылок на иные нормативные правовые акты и источников их официального опубликования;

–оформления приложений;

–юридико-технических форм, применяемых при внесении изменений и дополнений в ранее изданные нормативные акты;

–составления перечня нормативных актов, подлежащих признанию утратившими силу.

Утвержденные МВД России Правила, безусловно, имеют важное значение для обеспечения высокого качества исходящих от него документов. Вместе с тем, закрепленные в данном источнике требования юридической техники по понятным причинам не имеют всеобщего характера, поскольку их адресатом выступает исключительно центральный аппарат Министерства. Соответственно, другие федеральные органы исполнительной власти самостоятельно определяют порядок организации и осуществления собственного ведомственного нормотворчества за

26

рамками правил, установленных Правительством Российской Федерации. В этих условиях проблематично обеспечить единообразие в данной области. Кроме того, Министерство юстиции Российской Федерации при проведении юридической экспертизы актов, представленных на государственную регистрацию, не связано правилами, разработанными иными субъектами ведомственного нормотворчества для собственного употребления.

Основной формой правового регулирования Министерством внутренних дел Российской Федерации общественных отношений в сфере миграции на современном этапе являются административные регламенты. Наиболее многочисленная их разновидность определяет порядок предоставления государственных услуг. Юридико-технические требования в части структуры таких нормативных актов специфичны. По общему правилу «значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки» [5, п. 6]. Иначе обстоит дело с административными регламентами. Наиболее крупной структурной единицей их текста являются разделы, состоящие из подразделов, которые, в свою очередь, делятся на пункты, подпункты и абзацы. Административные регламенты не являются самостоятельным видом нормативных правовых актов и утверждаются приказами МВД России.

С учетом всего вышесказанного представляется целесообразным дополнить утвержденные Правительством Российской Федерации Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти прямым указанием на то, что в предмет правовой экспертизы таких актов входит их оценка на соответствие правилам юридической техники. Сами эти правила до их законодательного закрепления должны быть исчерпывающим образом определены в указанных Правилах. Требования к построению нормативных актов федеральных органов исполнительной власти должны быть едиными. На наш взгляд, оптимальным является подразделение их распорядительной части на следующие структурные единицы (от наименьшей к наибольшей): абзац, подпункт, пункт, параграф глава. Использо-

27

вание при этом разделов и подразделов представляется нецелесообразным. Реализация высказанных предложений позволит повысить качество ведомственных нормативных актов, как в сфере миграции, так и в других областях деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Литература

1.О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (с изм.

идоп., вступ. в силу с 22.06.2009) // СПС КонсультантПлюс.

2.Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации: утверждено Указом Президента РФ от 21.12.2016 № 699 (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.11.2018) // СПС КонсультантПлюс.

3.Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы: утверждена Указом Президента РФ от 31.10.2018 № 622 (вступ. в силу с 31.10.2018) // СПС КонсультантПлюс.

4.Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: утверждены приказом Минюста России от 31.05.2012 № 87 (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.09.2018) // СПС КонсультантПлюс.

5.Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (с изм. и доп., вступ. в силу с 16.02.2019) // СПС КонсультантПлюс.

6.Регламент Правительства Российской Федерации: утвержден постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.03.2019) // СПС КонсультантПлюс.

7.Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации: утверждены приказом МВД России от 27.06.2003 № 484 (с изм. и доп., вступ. в силу с 18.02.2019) //

СПС КонсультантПлюс.

28

Л. В. Завгородняя

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АДАПТАЦИИ МИГРАНТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Миграционные процессы имеют особую важность для современного российского государства. При этом миграционная политика в области привлечения в страну мигрантов будет эффективна лишь при должном обеспечении адаптации иностранных граждан. Как известно, недостаточное уделение внимания вопросам адаптации мигрантов влечет за собой возникновение социальной напряженности в обществе, нередко вытекающее в конфликты.

На данную проблему обращается внимание в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы [1], в которой к числу задач миграционной политики отнесено формирование условий для адаптации мигрантов к правовому, социально-экономическому, культурному характеру жизни в Российской Федерации.

В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, в том числе дается перечень основных направлений миграционной политики в этой области. В частности отмечается необходимость создания институтов и механизмов социальной и культурной адаптации мигрантов, при этом обращается внимание на высокую значимость учета и особенностей самих мигрантов, и специфики уклада жизни населения того региона Российской Федерации, где будут проживать соответствующие иностранные граждане. По мнению авторов Концепции, крайне важно принятие мер, препятствующих возникновению пространственной сегрегации, формированию этнических анклавов и маргинализации прибывших в Российскую Федерацию мигрантов. Важным направлением миграционной политики в части предоставления возможности адаптироваться в российской общество прибывшим иностранным гражданам является обеспечение мигрантам, уровня доходов и иных обстоятельств равных возможностей для

29

получения государственных услуг в сфере миграции, в том числе информационных.

Следует отметить, что о необходимости совершенствования миграционного законодательства путем создания правовых норм, направленных на создание условий для успешной адаптации мигрантов в российской общество, указывалось и в ранее действующей Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации [2]. На недостаточность нормативно-правового регулирования проблемы социальной и культурной интеграции и адаптации мигрантов указывается и в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года [3], что, по мнению авторов, данного документа препятствует должному обеспечению насущных потребностей экономического, социального и демографического развития страны.

Анализ российского законодательства показывает, что о значимости адаптации мигрантов говорится во многих правовых актах, одновременно с этим отсутствует правовая регламентация данной процедуры. На наш взгляд, требуется принятие отдельного нормативно-правового акта, посвященного проблеме адаптации мигрантов. В этом правовом акте, во-первых, должны быть обозначены цели и задачи адаптации прибывших в Россию иностранных граждан. К числу задач, полагаем, следует отнести:

–защита прав и свобод мигрантов;

–предотвращение проявлений ксенофобии, межэтнических и межнациональных конфликтов;

–успешное внедрение мигрантов в правовое поле российского государства;

–предупреждение формированию этнических анклавов и т. д. Во-вторых, правовой акт должен содержать перечень госу-

дарственных органов, наделенных компетенцией в этой области, и по каждому органу должен быть указан перечень полномочий, направленных на адаптацию иностранных граждан. Изучение российского законодательства позволяет сделать вывод о том, что к таким органам относят: Правительство РФ, как высший

30