548

глашений на въезд для иностранных граждан регламентируется по большей части в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», хотя и Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» он также затрагивается. То есть имеет место дублирование в разных федеральных законах одних и тех же понятий, применяемых для одних и тех же целей, что вряд ли оправдано с точки зрения оптимизации и экономии законодательного материала. При соотношении указанных законов возникают и иные неразрешенные моменты. Например, почему процедуры реадмисии и административного выдворения регламентируются преимущественно в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», хотя данные меры касаются выезда с территории РФ.

Решение данной проблемы видится нами в принятии кодифицированного акта – «Миграционного кодекса Российской Федерации», который бы стал основополагающим нормативным источником для органов, уполномоченных на применение миграционных норм. Создание данного нормативного правового акта, на наш взгляд, стало бы мощным стимулом для унификации и единообразности применения права в сфере противодействия незаконной миграции в Российской Федерации.

Таким образом, обеспечение эффективности регулирования миграционных отношений и борьбы с правонарушениями зависит от создания системы административно-правового регулирования, и в первую очередь, миграционного законодательства, а также знания правоприменителями действующего законодательства, умения его анализировать, опыта его применения с учетом прогнозирования миграционной ситуации, складывающейся в РФ.

Литература

1.Указ Президента РФ от 13.06.2012 «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (утратила силу) // СПС КонсультантПлюс.

2.Указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы» // СПС КонсультантПлюс.

101

3.URL: //www.vestifinance.ru/articles/112265.

4.Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

5.Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 11.10.2018) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СПС КонсультантПлюс.

М.Ю. Понежин, Л. Ю. Понежина

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ

В последние годы изменившаяся обстановка как внутри страны, так и на мировой арене привела к ряду изменений и поправок в законодательстве Российской Федерации, регулирующем правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, вопросы постановки на миграционный учет и многие другие. По данным Международной межправительственной организации по миграции, в 2017 году число международных мигрантов достигло отметки в 258 миллионов, что на 14 миллионов превышает данные за 2015 год [1]. Существенно на реализацию миграционной политики повлияли отношения со странами СНГ, особенно с Украиной, так как в сложившейся обстановке пересмотр многих вопросов является злободневным и необходимым для Российской Федерации. В этой связи миграция неизбежно стала предметом регулирования не только национального законодательства, но и соответствующих международных соглашений. При этом принятые международные документы ориентированы, в первую очередь, на защиту прав человека.

Обеспечивая правовое регулирование вопросов миграции, государства стремятся извлечь выгоды и достичь конъюнктурной цели реализации национальных интересов в сфере безопасности, экономики, науки, демографии и т. д. Если

102

брать в пример Россию, то в нашей стране принята Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 года, в которой указано, что целями государственной миграционной политики являются обеспечение национальной безопасности, содействие обеспечению потребности экономики в рабочей силе, модернизация, инновационное развитие и повышение конкурентоспособности отраслей экономики, а также максимальная защищенность, комфортность и благополучие, стабилизация и увеличение населения страны [2].

Опасность незаконной миграции подчеркивается не только на национальном уровне, но и во многих международ- но-правовых соглашениях. В них тоже указывается, что нелегальная миграция становится в один ряд с такими явлениями как распространение оружия массового уничтожения, терроризм, транснациональная преступность, а также нелегальный оборот наркотических средств и психотропных веществ [3, с. 91–92, 97, 100–101, 164–165]. Таким образом, нелегальная миграция является не только негативным социальным явлением, но и угрозой безопасности отдельных государств и всего мирового сообщества [4, с. 213].

В отечественном законодательстве в рамках эффективных механизмов пресечения нелегальной миграции рассматриваются правовые институты реадмиссии, депортации, административного выдворения и экстрадиции. Анализ статистики применения данных правовых институтов показывает, что наиболее эффективным из них является административное выдворение. Однако, как справедливо подчеркивает А. П. Паршукова, «в настоящее время процедура выдворения отличается несовершенством при практической реализации. Детальная законодательная регламентация сочетается с отсутствием инструментария для воплощения процедуры» [5, с. 5–6]. В результате правоохранительные органы сталкиваются с различными проблемами в ходе правоприменения, и одной из наиболее часто встречающихся является трудность установления анкетных данных иностранного гражданина, подлежащего процедуре административного выдворения.

103

Решение данной проблемы лежит в плоскости материаль- но-технических и информационных возможностей правоохранительных органов. Необходимо предоставить им возможность проведения в полной мере профилактических и предупредительных мероприятий. В частности, следует согласиться с авторами, предлагающими наращивание возможностей по реализации процедуры обязательного дактилоскопирования лиц, впервые посещающих Россию [6, с. 54; 18, с. 59].

Определенные ограничения возможностей по установлению личности налагает Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»: согласно ст. 11 в целях установления личности предусматривается без согласия иностранного гражданина и лица без гражданства обработка лишь его биометрических данных, т. е. «сведений, характеризующих физиологические и биологические особенности человека», при этом в ст. 2 указывается, что персональные данные – это «любая информация, относящаяся прямо или косвенно к определенному или определяемому физическому лицу» [7].

На наш взгляд, необходима адаптация Закона № 152-ФЗ под процедуры, связанные с установлением личности для реализации федерального законодательства в сфере контроля за процессами миграции. В целях обеспечения безопасности следует внести в него изменения, которые позволят осуществлять обработку без согласия иностранного гражданина или лица без гражданства, желающего посетить Российскую Федерацию, именно его персональных данных.

Практика показывает, что скрыть информацию о себе либо умышленно исказить ее, т. е. создать проблемную ситуацию с установлением анкетных данных, стремятся лица, имеющие запрет на въезд в Российскую Федерацию в силу соответствующего судебного решения. В этой связи полагаем целесообразным реализовать предложение Ю. В. Морозова о создании в каждом органе исполнительной власти, осуществляющем производство по делам об административных правонарушениях, открытой электронной базы данных принятых решений [8, с. 33].

104

Следует отметить, что указанные мероприятия по совершенствованию информационных и материально-технических возможностей будут иметь качественный позитивный эффект лишь в случае создания объединенного федерального банка данных решений и дактилоскопированных лиц. В целях оперативного реагирования на противоправные действия обязательным условием является общедоступность данных сведений не только для органов миграционного контроля, но и для большинства правоохранительных органов. Кроме того, представляется обоснованной необходимость увеличения сроков давности привлечения иностранных граждан к административной ответственности за нарушения миграционного законодательства. На наш взгляд, интересным является предложение М. В. Маматова и И. А. Маслова об установлении годичного срока давности путем закрепления соответствующей нормы в ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях [9, с. 187].

Проблемы правового характера, связанные с установлением анкетных данных личности во время процедуры административного выдворения, во многом обусловлены позицией судебных учреждений. Правоохранительные органы обладают полномочиями для получения ряда документов и информации, помогающих установить личность лица. Проблема состоит

втом, что суды не принимают во внимание такие документы

вкачестве документов, устанавливающих личность. Определенные пути решения данной проблемы содержат-

ся в Федеральном законе от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [10]. Так, в ст. 10.1 Закона № 115-ФЗ закреплена процедура установления личности иностранного гражданина, не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность. Полагаем, следует согласиться с мнением В. Н. Поляковой и распространить эту норму на случаи отсутствия документов для установления личности иностранного гражданина в рамках процедуры административного выдворения [11, с. 70]. Подобный подход позволит судам на законной основе учитывать до-

105

кументы органов внутренних дел, подтверждающие личность и гражданство при привлечении к административной ответственности.

Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Однако ряд проблем в сфере применения административного выдворения связан с нарушением прав мигрантов [12, с. 195–196], что ведет к девальвации прав человека в целом.

В случае нарушений своих прав мигранты предпочитают обращаться за защитой в различные неправительственные организации (региональные отделения Российского Красного Креста, ПСП-фонд). В особенности это касается таких организаций, обеспечивающих представительство и защиту различных национальностей и меньшинств, как диаспоры [13, с. 48].

Разрешение данной проблемы видится в принятии определенных организационно-правовых мер. Очевидно, что требуется усиление элементов государственного механизма защиты прав мигрантов. В частности, необходим качественный судебный контроль за осуществлением прав мигрантов, особенно в области реализации положений Конвенции.

К категории нарушений прав мигрантов относится отдельная проблема длительного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению, в центрах временного содержания иностранных граждан.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 23.05.2017 № 14-П за лицами, помещенными в указанные центры, закреплено право на обращение в суд с заявлением о проверке законности их дальнейшего лишения (ограничения) свободы при отсутствии реальной возможности их выдворения, по истечении трех месяцев со дня принятия решения суда о выдворении [14]. Однако при этом вопрос о максимальных сроках содержания остался по-прежнему открытым.

Полагаем, недооцененным потенциалом в сфере противодействия угрозе нелегальной миграции обладает институт

106

реадмиссии, тем более что в ст. 25 Концепции особая роль отводится совершенствованию правовой базы данного института в целях противодействия незаконной миграции.

Реадмиссия признана мировым сообществом одним из наиболее эффективных и перспективных инструментов в сфере противодействия нелегальной миграции.

В Российской Федерации данная процедура начала применяться с 1 июня 2007 г., когда вступило в силу Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом

ореадмиссии 2006 года. В настоящее время Российской Федерацией заключено более десятка международных договоров

ореадмиссии. При этом, обладая юридически определенной процессуальной спецификой, институт реадмиссии не имеет нормативного определения в российском законодательстве [15, с. 45]. Анализ международных договоров позволяет сделать вывод, что сущность реадмиссии составляют взаимные обязательства сторон принять обратно своих граждан, граждан третьих стран и лиц без гражданства, незаконно прибывших на территорию договаривающейся стороны или остающихся там без законных оснований, если данные лица прибыли с территории этой договаривающейся стороны [16, с. 154]. По сравнению с иными механизмами противодействия угрозе нелегальной миграции институт реадмиссии имеет ряд несомненных плюсов. К примеру, одним из отличительных признаков является возможность ее применения в отношении лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, при наличии информации о государстве, с территории которого оно въехало либо где проживало ранее [17, с. 47].

Неотъемлемым качеством института реадмиссии является его роль дополнительной гарантии реализации принципа неотвратимости наказания. В отличие от административного выдворения, которое не может применяться по истечении сроков привлечения к административной ответственности, решение о реадмиссии может быть вынесено в любой момент.

107

Литература

1.URL: http://www.iom.int/sites/default/files/wmr/document/ RUS_WMR%20INFOSHEET%20No.%202.pdf.

2.Указ Президента РФ от 13.06.2012 «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (утратила силу) // СПС КонсультантПлюс.

3.Ляхов Д. Е., Алимов А. А. Безопасность государства и мирового сообщества: теоретико-правовая формула обеспечения в XXI веке: монография. Челябинск, 2015.

4.Ляхов Е. Г., Ляхов Д. Е., Алимов А. А. Актуализация нор- мативно-правового определения угроз безопасности государства и мирового сообщества // Публичное и частное право. 2013.

№1 (17).

5.Паршукова А. П. О некоторых проблемах реализации административного выдворения иностранных граждан и апатридов // Правопорядок: история, теория, практика. 2016. № 2 (9).

6.Военкова Е. А. Деятельность управления по вопросам миграции ГУ МВД России по Нижегородской области по контролю миграционной ситуации // Международный научно-ис- следовательский журнал. 2017. № 5 (59). Ч. 1.

7.Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О персональных данных» // СПС КонсультантПлюс.

8.Морозов Ю. В. Правовой режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: проблемы правоприменения // Академический юридический журнал. 2017. № 4 (70).

9.Маматов М. В., Маслов И. А. Актуальные вопросы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в сфере противодействия незаконной миграции средствами административной ответственности // Таврический научный обозреватель. 2016. № 11-1 (16).

108

10.Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

11.Полякова Н. В. Актуальные вопросы квалификации административных правонарушений по главе 18 КоАП РФ // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии. 2017. № 3-3.

12.Капранова Ю. В., Осяк А. Н. Конституционное измерение института административного выдворения // Регулирование миграционных процессов на юге России: политические, юридические и правоохранительные аспекты: сборник материалов Всероссийской научно-теоретической конференции. Ростов н/Д, 2016.

13.Андрейцо С. Ю. Актуальные проблемы реализации миграционной политики в Санкт-Петербурге // Вестник Санкт-Пе- тербургского университета МВД России. 2018. № 1 (77).

14.По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства

Н.Г. Мсхиладзе: Постановление КС РФ от 23.05.2017 № 14-П // СПС КонсультантПлюс.

15.Щукин А. И. Особенности производства по делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии или депортации, в специальное учреждение // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 2.

16.Сологуб Д. П. Становление института реадмиссии как фактор развития административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Новая наука: От идеи к результату. 2016. № 2.

17.Костыря А. С. Административное выдворение, депортация и реадмиссия: сравнительно-правовой анализ // Вестник Белгородского юридического института МВД России. 2017. № 2 (30).

109

М. С. Салауатов

МИГРАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ КАК ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ

Миграция населения играет важную роль в демографическом развитии отдельных стран и регионов. Миграция представляет собой не просто перемещение физических лиц из одного государства в другое, а сложную и малоизученную систему международных отношений.

Термин «миграция» является многогранным понятием. Его значение, характеристика встречаются как в международном праве, так и в законодательстве Республики Казахстан. Миграция является объектом исследования общественных, социальных, гуманитарных и естественных наук. В данный перечень входит большое количество научных дисциплин, таких как философия, история, география, демография, экономика, психология, политология и право. Так как право является самым важным регулятором всех общественных отношений, устанавливающим определенные правила поведения общества, именно поэтому ему следует уделить особое внимание.

В научной литературе имеется свыше 40 определений термина «миграция». Многообразие пониманий миграции, на наш взгляд, обусловлено различными целями мигрантов. Так, О. Д. Воробьева в своих работах пишет, что миграция населения – это «любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью перемены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности независимо от того, под превалирующим воздействием каких факторов оно происходит — притягивающих или выталкивающих» [1, с. 35]. Хорев Б. С., в первоначальном своем значении термин «миграция» связан с английским гла-

110