548

голом «путешествовать пешком, странствовать» [2, с. 242–251]. А. В. Дмитриев под миграцией понимает «такой тип перемещения людей, который завершается сменой постоянного места жительства» [3]. По утверждению В. А. Ионцева в современном понятийном обороте насчитывается в общей сложности свыше 36 различных определений миграции [4]. В настоящее время в науке имеются различные трактовки понятия миграция.

В большей части имеющихся определений лежит понимание миграции как определенного вида перемещения, движения населения, а мигранта – как лица, совершающего это перемещение. При этом выделяется несколько видов подобного перемещения: социальное, территориальное, естественное, профессиональное, отраслевое, механическое и иные. В тех определениях, в которых миграция приравнивается к различным видам движения населения, смешиваются различные явления: перемещение людей по территории и перемещение людей по образовательным группам, профессиям, отраслям и т. д.

Понятие миграции сформулировано в Законе Республики Казахстан «О миграции населения» от 22 июля 2011 года № 477-IV [5] (далее – Закон РК). В ст. 1 Закона РК закреплены следующие основные определения: миграция – постоянное или временное, добровольное или вынужденное перемещение физических лиц из одного государства в другое, а также внутри государства; мигрант – лицо, въехавшее в Республику Казахстан и выехавшее из Республики Казахстан, а также переселяющееся внутри Республики Казахстан вне зависимости от причин и длительности; иммиграция – въезд иностранцев или лиц без гражданства в Республику Казахстан для временного или постоянного проживания; иммигрант – иностранец или лицо без гражданства, прибывшие в Республику Казахстан для временного или постоянного проживания; незаконная иммиграция – въезд в Республику Казахстан и пребывание иностранцев или лиц без гражданства в Республике Казахстан с

111

нарушением законодательства Республики Казахстан, регулирующего порядок въезда и пребывания, а также транзитного проезда по территории Республики Казахстан; незаконный иммигрант – иностранец или лицо без гражданства, въехавшие в Республику Казахстан и пребывающие в Республике Казахстан

снарушением законодательства Республики Казахстан;

Взависимости от цели въезда на территорию Республики Казахстан и пребывания на территории Республики Казахстан различают следующие основные виды иммиграции:

1) с целью возвращения на историческую родину;

2) с целью воссоединения семьи;

3) с целью получения образования;

4) с целью осуществления трудовой деятельности;

5) по гуманитарным и политическим мотивам (ст. 3). Иммигранты в Республике Казахстан имеют право: поль-

зоваться правами и свободами, установленными для граждан Республики Казахстан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами; на образование, медицинскую и социальную помощь в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан; на свободное передвижение по территории Республики Казахстан, открытой для посещения иммигрантами; свободного выбора места жительства в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан; обращаться в суд и государственные органы для защиты принадлежащих им имущественных и личных неимущественных прав; на получение платных адаптационных и интеграционных услуг в центрах адаптации и интеграции оралманов, за исключением оралманов и членов их семей, получающих данные услуги на бесплатной основе.

Иммигранты в Республике Казахстан: несут обязанности, установленные для граждан Республики Казахстан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами; обязаны соблюдать Конституцию и законода-

112

тельство Республики Казахстан, в том числе установленный порядок въезда, выезда и пребывания на территории Республики Казахстан (ст. 5).

Порядок въезда, выезда и пребывания иммигрантов на территории Республики Казахстан определяется законодательством Республики Казахстан.

Особенности въезда, выезда и пребывания иммигрантов для осуществления деятельности в международном технологическом парке «Астана Хаб», включая осуществление трудовой деятельности, определяются Законом Республики Казахстан «Об информатизации».

Иммигранты, прибывшие из государств, заключивших

сРеспубликой Казахстан соглашения о безвизовом порядке въезда и пребывания, въезжают по действительным паспортам или заменяющим их документам при соблюдении условий, установленных международными договорами Республики Казахстан.

Визы на въезд в Республику Казахстан и выезд из Республики Казахстан выдаются иммигрантам Министерством иностранных дел Республики Казахстан, загранучреждениями Республики Казахстан по согласованию с органом национальной безопасности. Визы на выезд из Республики Казахстан и въезд в Республику Казахстан иммигрантам, находящимся на территории Республики Казахстан, выдаются органами внутренних дел.

Иммигранты, временно пребывающие в Республике Казахстан свыше пяти календарных дней со дня пересечения Государственной границы Республики Казахстан, обязаны иметь разрешение на временное проживание (регистрацию), если иной порядок не установлен соглашением Республики Казахстан

ссоответствующей стороной или Правительством Республики Казахстан.

Регистрация иммигрантов осуществляется органами внутренних дел на основании информации принимающих лиц,

113

а также Комитета национальной безопасности Республики Казахстан, поступающей из пунктов пропуска через Государственную границу Республики Казахстан. Принимающие лица обязаны проинформировать органы внутренних дел о пребывающих у них иммигрантах в течение трех рабочих дней со дня их прибытия [6].

Кроме того, если под миграцией понимается постоянное или временное, добровольное или вынужденное перемещение физических лиц из одного государства в другое, а также внутри государства, то, на наш взгляд, под международной миграцией следует понимать пересечение, как минимум, одной государственной границы, что идентично с понятием миграции населения.

Особенностью международной миграции является то, что она не ограничена рамками, границами одного государства, так как само обозначение международной миграции является межгосударственным. Между тем понятия миграции населения и международной миграции сходны по своей сути, они обозначают передвижение общества, населения, определенных групп людей. Именно данное обстоятельство позволяет нам слить два разных по сути понятия в одно целое.

Если говорить о международных мигрантах, то после пересечения государственной границы они становятся обладателями двойственного правового статуса: сохраняя права и обязанности, принадлежащие им как гражданам определенной страны, они находятся одновременно под юрисдикцией государства-въезда. В связи с этим представляется важным определить территориальную единицу, при пересечении границы которой лицо будет признаваться мигрантом. Для международных мигрантов такой будет являться внешняя граница конкретного государства.

По отношению к внутренним мигрантам в рекомендациях ООН используется следующий подход: внутренние мигранты –

114

лица, которые обычно проживают в какой-то конкретной географической зоне и которые ранее проживали в другой географической зоне страны, при этом географической зоной принято считать наименьшую единицу административно-тер- риториального деления.

Правовая система Республики Казахстан, регулирующая правоотношения в сфере миграции, представляет собой комплекс нормативных правовых актов, которые по степени значимости условно можно разделить на две составляющие:

Международные акты (договоры, соглашения, конвенции и другие виды обязательств, участником которых является Республика Казахстан);

Нормативные правовые акты Республиканского значения (Конституция Республики Казахстан, законы и иные подзаконные акты);

Международные договоры в сфере миграции, ратифицированные Республикой Казахстан: Декларация прав человека (от 10 декабря 1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (от 16 декабря 1966 г.), Конвенция о статуе беженцев (от 28 июля 1951 г.), Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов (от 15 апреля 1994 года), Хартия социальных прав и гарантий граждан Независимых Государств (от 29 октября 1994 года), Конвенция о статусе беженцев (от 28 июля 1951 года), Соглашение о сотрудничестве государств-у- частников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (от 6 марта 1998 года), Конвенция о борьбе с торговлей людьми и с эксплуатацией проституции третьими лицами (от 21 марта 1950 года), Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху (от 15 ноября 2000 года), Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигран- тов и членов их семей государств-участников Содружества Независимых Государств (от 14 ноября 2008 года) и др.

115

Некоторые нормативные правовые акты Республики Казахстан, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере миграции: Конституция Республики Казахстан (от 30 августа 1995 года); Закон Республики Казахстан «О миграции населения» (от 22 июля 2011 года); Закон Республики Казахстан «О гражданстве Республики Казахстан» (от 20 декабря 1991 года); Закон Республики Казахстан «О правовом положении иностранцев» (от 19 июня 1995 года); Закон Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» (от 6 января 2012 года); Приказ МВД Республики Казахстан «Об утверждении Правил регистрации паспортов иммигрантов, предоставления принимающими лицами информации о пребывающих у них иммигрантах, изготовления и выдачи миграционных карточек, передвижения иммигрантов, въезда иммигрантов в отдельные местности (территории), закрытые для посещения иностранцами, а также транзитного проезда иностранцев и лиц без гражданства по территории Республики Казахстан» (от 27 января 2016 года № 83); Постановление Правительства Республики Казахстан «Об утверждении Правил въезда и пребывания иммигрантов в Республике Казахстан, а также их выезда из Республики Казахстан и Правил осуществления миграционного контроля, а также учета иностранцев и лиц без гражданства, незаконно пересекающих Государственную границу Республики Казахстан, незаконно пребывающих на территории Республики Казахстан, а также лиц, которым запрещен въезд на территорию Республики Казахстан» (от 21 января 2012 года) [7].

Таким образом, анализ законодательства позволяет сделать вывод, что в Республике Казахстан создана достаточно четкая государственная система управления миграционными процессами населения, в основе которой лежит базирующееся на законодательстве распределение компетенции между уполномоченными государственными органами Республики Казах-

116

стан. Это позволяет обеспечить взаимодействие между ними для достижений целей государственной политики в сфере миграции населения.

Наличие в Республике Казахстан системы организацион- но-правовых мер, регулирующих правила въезда, выезда и пребывания на территории страны, физических лиц и правила перемещение внутри государства, свидетельствует о наличии административно-правового режима миграции населения, который активно используется для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, а также для решения общеуправленческих задач.

Литература

1.Воробьева О. Д. Миграционные процессы населения: вопросы теории и государственной миграционной политики // Проблемы правового регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации / Аналитический сборник Совета Федерации ФС России. 2003. № 9 (202).

2.Проблемы изучения миграции населения: стат.-геогр. очерки / Б. С. Хорев, В. Н. Чапек. М., 1978.

3.Дмитриев А.В. Миграция: конфликтное измерение. М.,

2006.

4.Международная миграция населения и демографическое развитие / гл. ред. серии В. А. Ионцев. М., 2014.

5.Закон Республики Казахстан «О миграции населения» от 22 июля 2011 года // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан ИПС «Оділет».

6.Сборник законодательных актов Республики Казахстан по вопросам миграции населения. Астана, 2010.

7.Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан ИПС «Оділет».

117

Т. Г. Сапунова

К ВОПРОСУ ОБ АКТУАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМАХ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Активно развивающиеся миграционные процессы предопределяют развитие российского законодательства в рамках конституционно-правового регулирования положения мигрантов, проживающих в России [1].

Можно отметить, что приток мигрантов, которые остаются

вРоссии на длительный срок, в 2018 году упал до минимальных значений с момента распада СССР.

За 2018 год число приехавших в Россию мигрантов упало до 124,9 тысяч, сократившись на 4 % по сравнению с 2017 годом. В то же время число выехавших из страны мигрантов 2018 году увеличилось на 16,9 %. Больше всего сократилось число приезжих из Узбекистана и Украины. Падение притока мигрантов происходит на фоне роста естественной убыли населения. Если в 2017 году миграционного прироста хватило, то в 2018 году миграция компенсировала естественную убыль только на 57,2 %. Больше всего переселенцев зафиксировано из Республики Таджикистан. В 2018 году из той страны приехала 31 тысяча человек[2].

Вцелом, для правового урегулирования положения иностранцев, проживающих в России, приняты федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в РФ», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства

вРФ» [3], которыми определен статус иностранных граждан, и лиц приравненных к ним, цели, принципы и содержание миграционного учета, установлены полномочия органов в области миграционного учета и ответственность субъектов законодательства за нарушения законодательства в сфере миграции.

Иностранцы, находящиеся законно на территории РФ, не могут быть ограничены в правах, предусмотренных Конституцией

118

для своих граждан. В то же время российские граждане находятся под защитой и покровительством РФ во время нахождения за ее пределами. Исходя из конституционных принципов правового положения мигрантов, возникает необходимость глубокого исследования изменений, вносимых в законодательство, касающихся миграционных правил и норм, в том числе для иностранцев [4].

Вконце октября 2018 года президент России подписал указ «О Концепции государственной миграционной политики на 2019–2025 годы». Новая концепция была принята до того, как истек срок действующей концепции (2025 год), и в ней заложены более жесткие принципы обращения с мигрантами, чем в прежней.

Прежняя концепция критиковала чрезмерно сложные процедуры получения различных миграционных статусов, признавала, что огромная «нелегальная миграция» в России – это следствие несовершенства законодательства и практики.

Антиэмигрантская риторика давно стала частью обще- ственно-политических дискуссий в России, поэтому закрепление этой «системы ценностей» в специализированном документе выглядит закономерным.

Мигранты сталкиваются с крайне запутанными бюрократическими процедурами, они тратят значительные суммы, чтобы получить документы, позволяющие жить и работать в России. Это часто вынуждает обходить закон и искать ниши, в которых юридический статус легче скрыть. В то же время способов ограничить мигрантов в правах и поводов для исключения людей из потока приезжающих становится все больше (выдворение и запрет на въезд можно получить за несколько административных правонарушений, например, за нарушение правил дорожного движения).

Вновой концепции для решения этих проблем предлагаются общие формулировки о «повышении прозрачности ад-

министративных процедур и их защищенности от коррупции»,

119

«снижении вероятности принятия необоснованных решений и допущения технических ошибок», «создание механизмов социальной и культурной адаптации», «принятие мер, препятствующих сегрегации».

Менее заметная, но тоже крайне уязвимая часть миграционного сегмента – лица без гражданства. Согласно концепции, по отношению к ним должны быть приняты меры по оформлению документов, удостоверяющих личность. Поправки в законодательство давно подготовлены, но не приняты, поэтому без доступа к получению гражданства остаются десятки тысяч людей, годами живущие в России без необходимых личных документов [5].

Россия занимает четвертое место в мире среди стран – реципиентов миграции, поэтому необходимо создание такой ситуации, которая бы не только позволяла использовать потенциал миграции на благо страны, но и обеспечивала права, свободы и законные интересы всех вовлеченных в миграционные процессы людей. В одном из пунктов, раскрывающих цели миграционной политики, говорится о «создании условий для адаптации к правовым, социально-экономическим условиям жизни в России иностранных граждан».

В начале декабря 2018 года была обновлена еще одна концепция – национальной политики. В ней больше уделяется внимание противодействию дискриминации и равенстве прав

исвобод человека, так же угрозой национальной безопасности названа «незаконная миграция». Стержневой мыслью текста можно считать утверждение понятия общегражданской российской идентичности.

Реализацию новой концепции государственной миграционной политики на 2019–2025 годы поручили специальной рабочей группе. В нее вошли 24 чиновника из разных министерств

иведомств, а также депутаты Госдумы. Группу возглавил руководитель управления президента по обеспечению конституционных прав граждан Максим Травников.

120