Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

181

вольствия сотрудников ОВД; 3) индексация минимального размера пенсий и надбавок отдельным катего-

риям пенсионеров: инвалидам, участникам Великой Отечественной войны, лицам преклонного возраста и т. д.

Анализ пенсионного обеспечения сотрудников ОВД говорит о разнообразии методов и подходов к решению вопросов назначения и выплаты пенсий, а также о постоянном совершенствовании механизмов их расчета. Тем не менее несмотря на принимаемые меры уровень благосостояния пенсионеров МВД России нахо-

дился на крайне низком уровне. Если давать оценку пенсионному обеспечению в ОВД с помощью коэффициента замещения, то можно говорить о том, что этот по-

казатель находился на низком уровне – около 30%. Более того, в течение рассмат-

риваемого периода ежегодно сокращалось соотношение размеров пенсий и про-

житочного минимума пенсионеров МВД России. К концу 2001 г. это соотношение было равно 0,75, в то время как, например, в 1993 г. данный показатель составлял

5,41, в 1998 и 1999 гг. – 1,41 и 1,17 соответственно (Приложение Э).

Таким образом, первый этап развития государственной социальной полити-

ки в органах внутренних дел был основан на стихийном приспособлении государ-

ства к рыночным преобразованиям. Неоднократное повышение размеров денеж-

ного довольствия сотрудников ОВД в течение года как с помощью индексации окладов, так и путем установления новых окладов, приравнивание уровня оплаты труда к размерам минимальной заработной платы, введение большого количества дополнительных выплат и льгот – это далеко не полный перечень мер, с помощью которых государство пыталось повысить уровень благосостояния сотрудников и удержать в рядах органов внутренних дел грамотных, опытных и высококвалифи-

цированных специалистов. Однако кризис в экономике, социальной сфере, спон-

танные, непродуманные, плохо спланированные и недальновидные реформы снижали возможности государства эффективно выстраивать и регулировать ста-

новление рыночных отношений.

В начале 1990-х гг. мобильность сотрудников милиции значительно повы-

силась. Это выразилось прежде всего в появлении у них возможности при наступ-

182

лении неблагоприятных условий на службе и в профессиональной деятельности уйти на другую работу, в том числе в негосударственный сектор экономики, а

также в криминальные структуры. Между тем проводимая государственная соци-

альная политика в органах внутренних дел все же имела положительное значение.

Можно констатировать, что ее приспособление к рыночной экономике состоя-

лось. Существовали и отрицательные моменты. Уровень благосостояния сотруд-

ников МВД России оставался крайне низким. Не уделялось должное внимание стимулированию и повышению заинтересованности при выполнении служебных обязанностей, и это привело к тому, что эффективность правоохранительной дея-

тельности в органах внутренних дел стала низкой, а качество достигнутых резуль-

татов ухудшилось. В итоге реализация мероприятий первого этапа сказалась на профессиональном уровне кадров органов внутренних дел. Происходил отток грамотных и высококвалифицированных сотрудников из «силовых» структур. В

связи с этим в ходе проведения социально-экономических преобразований, в

частности в правоохранительных ведомствах, возникли вопросы о том, чтобы сделать систему социальных гарантий сотрудникам эффективной, соответствую-

щей требованиям, предъявляемым к правоохранительной системе со стороны гос-

ударства и общества, и адекватной уровню жизни граждан.

Второй этап – 2002-2004 гг. [331, с.10-21? 442]

С июля 2002 г. система денежного довольствия сотрудников ОВД, а также система их социальной защиты претерпела существенные изменения. В норма-

тивные правовые акты по вопросам оплаты труда и социального обеспечения данной профессиональной категории, которых к началу 2000-х гг. насчитывалось около трехсот, был внесен целый комплекс различных нововведений, дополнений и изменений. Основные направления реформирования социальных гарантий со-

трудникам ОВД были следующими.

1. Развитие системы оплаты труда.

1.1. Унификация основных подходов к формированию оплаты труда (денежного довольствия) сотрудников правоохранительных органов. Важнейшим

направлением государственной политики начала 2000-х гг., основной целью ко-

183

торого было поднятие престижа службы в правоохранительных органах, стало принятие Федерального закона от 30.06.2002 г. № 78-ФЗ (Далее – Федеральный закон № 78-ФЗ) [17].

Этим Федеральным законом были закреплены единые подходы к оплате служебной деятельности и установлены принципы соотношения денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов и федеральных государственных служащих. Причем если до принятия Федерального закона № 78-ФЗ законодательство о федеральной государственной гражданской службе развивалось независимо от законодательства о службе в правоохранительных органах, то с введением в действие данного закона можно говорить об унификации подходов к оплате труда государственных гражданских служащих и сотрудников правоохранительных органов.

Федеральный закон № 78-ФЗ также унифицировал виды дополнительных выплат, входящих в состав денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов, а также обозначил объем прав руководителей правоохранительных структур по установлению этих выплат. Вместе с тем принципы оплаты и стимулирования служебной деятельности сотрудников правоохранительных органов, разработанные в 1991-2001 гг., остались прежними.

1.2.Повышение окладов денежного содержания. В первой половине 2000-

хгг., также как и в 1990-е гг., важнейшей задачей являлось повышение уровня жизни сотрудников ОВД. В 1990-е гг. эта проблема не была решена. «Точечные», «шоковые» и запаздывающие меры государства не позволяли реально повысить уровень благосостояния этой профессиональной категории. Ежегодный уровень инфляции был значительно выше, чем коэффициенты повышения окладов денежного содержания. По этой причине начало 2000-х гг. характеризуется несоизмеримо низким уровнем благосостояния сотрудников милиции, не отвечающим уровню цен, их динамике, степени риска для жизни и здоровья при выполнении служебных обязанностей. В связи с этим к началу 2000-х гг. назрела острая необходимость в проведении реформы социальных гарантий сотрудникам ОВД, в частности путем значительного увеличения размеров окладов денежного содер-

184

жания. В 2002 г. сотрудникам ОВД были установлены новые должностные оклады и оклады по специальным званиям. Причем по сравнению с ранее действовавшими окладами увеличение было в 2-2,5 раза (в зависимости от категории должности). Затем с 01.10.2003 г. оклады денежного содержания были еще раз проиндексированы – в 1,11 раза.

Повышение окладов денежного содержания проводилось путем установления новых размеров окладов денежного содержания и индексации действующих. В итоге в течение 2002-2004 гг. размеры должностных окладов в среднем увеличились в 2,775 раза, окладов по специальным званиям – в 1,665 раза. При этом совокупный уровень инфляции за рассматриваемый период составил 1,889 раза (Приложение Ю).

Таким образом, данная мера (повышение размеров ОДС) должна была существенно повысить уровень материального положения сотрудников ОВД. Тем не менее в ходе проведения реформы в 2002 г. одновременно с повышением окладов денежного содержания были проведены другие мероприятия, в частности отмена отдельных видов надбавок и ранее действующих льгот, что фактически не позволило повысить уровень жизни сотрудников до приемлемого.

1.3. Изменение размеров дополнительных выплат, отмена отдельных надбавок и доплат. С вступлением в действие Федерального закона № 78-ФЗ размеры отдельных дополнительных выплат в составе денежного довольствия сотрудников ОВД были изменены, некоторые выплаты были отменены, а именно:

1.отменена ежемесячная доплата сотрудникам ОВД, имеющим право на пенсию, в размере 25-50% пенсии;

2.повышен максимальный размер надбавки за выслугу лет с 40 до 70% оклада денежного содержания;

3.увеличен максимальный размер надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы с 50 до 70% должностного оклада.

Отмена доплат и надбавок негативным образом сказалась на уровне благосостояния отдельных категорий сотрудников ОВД, который был невысок. Например, ежемесячную доплату в размере 25-50% пенсии получали сотрудники, име-

185

ющие право на пенсию, но продолжающие проходить службу в ОВД, отказавшись от выплаты пенсий. В сложившихся условиях некоторым сотрудникам ОВД,

находящимся в трудоспособном возрасте и имевшим право на пенсию, приходи-

лось увольняться из рядов милиции и продолжать свою деятельность в граждан-

ских организациях, получая при этом пенсию.

2. Отмена отдельных видов льгот. В качестве важнейшего направления социальной политики в органах внутренних дел в 2002-2004 гг. можно выделить отмену отдельных видов льгот. В ходе реформы 2002 года были отменены следу-

ющие льготы:

1. по 50-процентной оплате жилых помещений в домах государственного

(муниципального) жилого фонда, технического обслуживания, содержания и ре-

монта мест общего пользования, коммунальных услуг;

2. по оплате абонентской платы за пользование коллективными телевизион-

ными антеннами и радио-точками;

3. по уплате налога на доходы физических лиц с денежного довольствия со-

трудников.

В результате проведения указанных преобразований изменилось соотноше-

ние удельного веса денежных выплат и льгот в общем объеме материального обеспечения сотрудников ОВД. И начиная с 2002 года такая категория, как «льго-

та», которая активно использовалась в 1990-е гг. для поддержания уровня благо-

состояния сотрудников ОВД, постепенно стала уходить из действующей системы их материального обеспечения. Оценивая идею этого направления государствен-

ной социальной политики, можно говорить о том, что данная мера была проду-

манным решением со стороны государства, прежде всего в связи с тем, что ры-

ночная экономика основана на денежных отношениях. Начало 2000-х гг. характе-

ризуется относительной стабильностью в экономике России. По этой причине планировалось, что реформа по отмене натуральных льгот должна была прово-

диться без серьезных негативных социально-экономических последствий. Для со-

трудников ОВД снижение уровня материального положения вследствие отмены льгот и отдельных доплат было нивелировано существенным повышением разме-

186

ров денежного довольствия. Тем не менее, рассматривая последствия реализации этого мероприятия во взаимосвязи с другими направлениями государственной со-

циальной политики в МВД России и направлениями и приоритетами развития экономики и социальной сферы России, можно говорить о постепенном снижении достигнутого уровня социальной защиты сотрудников ОВД. Более того, хотя от-

мена отдельных льгот сопровождалась значительным повышением денежного до-

вольствия, тем не менее это увеличение не было столь ощутимой в контексте рез-

кого роста расходов сотрудников, в частности на коммунальные услуги. Так,

установленная до 1 июля 2002 года льгота на 50-процентную оплату коммуналь-

ных услуг снижала негативное воздействие на уровень благосостояния сотрудни-

ков ОВД при ежегодном росте цен на указанные услуги. Каждое последующее повышение тарифов на услуги ЖКХ требовало увеличения расходов сотрудников лишь на 50% разницы между новыми и старыми тарифами. После реформы 2002

года ситуация изменилась. Например, за 2002-2004 гг. по г. Москве и Московской области ежегодное повышение платы за коммунальные услуги составляло в сред-

нем 19-39%. В совокупности за 2002-2004 гг. плата коммунальные услуги для жи-

телей г. Москвы и Московской области повысилась по сравнению с 2001 годом в

2 и 4 раза соответственно. В результате, учитывая отмену льготы по оплате ком-

мунальных услуг, расходы сотрудников ОВД на эти цели в 2002 году (по сравне-

нию с 2001 г.) увеличились для проживающих в г. Москве и Московской области,

соответственно, в 2,4-4,7 раза, к 2004 году – в 4 и 8 раз, а при сохранении льготы к 2004 г. тарифы должны были бы увеличиться всего в 2 и 4 раза, соответственно

(Приложения Я и A).

Как уже отмечалось, в 2002 г. после проведения реформы в правоохрани-

тельных органах реальный размер денежного довольствия сотрудников вырос.

Например, для следователя, оперуполномоченного, инспектора ГУВД в г. Москве,

капитана милиции, имеющего выслугу 7 лет, уровень денежного довольствия с 1

июля 2002 г. вырос в 2,51 раза, а с 1 октября 2003 г. – в 3,05 раза. Вместе с этим,

рассчитывая реальные размеры денежного довольствия (за минусом совокупной инфляции и 50-процентной льготы по оплате коммунальных услуг), получаем, что

187

в 2002 году по сравнению с 2001 годом реальное повышение доходов сотрудни-

ков ОВД составило 2,02 раза, в 2003 году – 2,2 раза, а в 2004 году из-за отсутствия индексации денежного довольствия – 1,86 раза. Иными словами, к 2004 году уро-

вень благосостояния сотрудников ОВД фактически стал ниже, чем 2002 году

(Приложение B). При этом наши расчеты не включали в себя отмену выплат, ко-

торые производились отдельным категориям сотрудников до 1 июля 2002 года,

например, ежемесячную доплату в размере до 50% пенсии. Кроме того, мы не учитывали, что еще с начала 1990-х гг. происходило ежегодное колоссальное от-

ставание размеров индексации денежного довольствия по сравнению с ростом инфляции. Принимая во внимание сказанное, можно утверждать, что уровень благосостояния отдельных категорий сотрудников милиции если улучшился, то незначительно, а для большинства сотрудников – продолжал ухудшаться.

3. Жилищное обеспечение. В первой половине 2000-х гг. жилищная поли-

тика в МВД России в основном проводилась по тем же направлениям, что и в предыдущие годы. Вместе с этим одной из основных проблем в части жилищного обеспечения стали участившиеся случаи невозможности обналичивания государ-

ственных жилищных сертификатов. Для решения этого вопроса в середине 2002 г.

между Казначейством и Сбербанком России было заключено Соглашение об об-

служивании государственных жилищных сертификатов. Его предметом были условия участия Сбербанка России в обслуживании ФЦП «Государственные жи-

лищные сертификаты», которая реализовывалась в соответствии с Правилами вы-

пуска и погашения государственных жилищных сертификатов. Это позволило улучшить ситуацию, но незначительно. Также в первой половине 2000-х гг. про-

должал действовать институт жилищного субсидирования сотрудников милиции,

проходивших службу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местно-

стям и выезжавших из этих географических районов на постоянное жительство в другие регионы.

4. Пенсионное обеспечение. В 2002-2004 гг. система пенсионного обеспе-

чения сотрудников ОВД развивалась по следующим направлениям:

– увеличивался круг лиц, которым полагалось государственное пенсионное

188

обеспечение;

– уточнялись правила исчисления пенсий, надбавок, повышений и увеличений пенсий.

Необходимость введения подобных новшеств, во-первых, была связана со стремлением государства повысить гарантии пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан; во-вторых, продиктована изменением структуры федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и правоохранительная служба.

Существенные коррективы в законодательство о пенсионном обеспечении сотрудников ОВД внесло вступление в действие Федерального закона № 78-ФЗ, в соответствии с которым ряд льгот и социальных гарантий, предоставляемых пенсионерам МВД России и членам их семей, были отменены, в том числе:

1.отменена ежемесячная доплата сотрудникам, имеющим право на пенсию;

2.отменено право на предоставление льготы по оплате жилых помещений для сотрудников, прослуживших в правоохранительном органе не менее 20 лет и уволенных из органов внутренних дел по достижении предельного возраста пребывания на службе;

3.исключено положение, в соответствии с которым сотрудникам, уволенным из органов внутренних дел с правом на пенсию, и семьям сотрудников, погибших/умерших вследствие ранения (контузии, увечья и заболевания), связанного с исполнением законных служебных обязанностей, предоставлялись льготы в размере 50% по оплате жилого помещения, коммунальных услуг и услуг за пользование телефоном.

Однако в течение 2002 г. одновременно с отменой ранее предоставляемых льгот для сотрудников ОВД были увеличены размеры должностных окладов и окладов по специальному званию, повышен максимальный размер надбавки за выслугу лет (на основании которых производился расчет пенсии), а также введена компенсация за продовольственный паек. Таким образом, с одной стороны, отмененные льготы, предоставляемые пенсионерам, во многом были компенсированы существенным увеличением размеров пенсии. С другой стороны, для расчета пен-

189

сий учитывалась только надбавка за выслугу лет; остальные дополнительные вы-

платы, размеры которых также были увеличены, в расчет пенсии не включались.

По этой причине в ходе проведения преобразований 2002 года разрыв между уровнем пенсий и денежным довольствием увеличился. В результате снизился размер коэффициента замещения, который является одним из важнейших показа-

телей эффективности пенсионной системы. В 2002-2004 гг. коэффициент замеще-

ния находился на уровне 0,28-0,29 (Приложение C). При этом в соответствии с Конвенцией МОТ [109] коэффициент замещения должен составлять не менее 40%

уровня материального обеспечения гражданина в трудоспособный период.

Также стоит обратить внимание на следующие моменты. В 1990-е гг.

наблюдалось ежегодное снижение соотношения пенсии и прожиточного миниму-

ма пенсионера. В 2002-2003 гг. этот показатель вырос, но незначительно. Так, в 2002 г. пенсии были выше прожиточного минимума пенсионера в 1,6 раза; в 2003

г. – в 1,74 раза. Хотя отсутствие индексации окладов денежного содержания и,

соответственно, размеров назначенных пенсий в 2004 г. вновь привело к сниже-

нию величины пенсий по отношению к прожиточному минимуму пенсионеров,

тем не менее этот коэффициент оставался выше, чем во второй половине 1990-х

гг. – на уровне 1,53 раза.

Таким образом, создание новой законодательной базы, которая институцио-

нализировала систему социальной защиты сотрудникам всех правоохранительных органов, определило вектор ее дальнейшего развития и совершенствования: целе-

направленные системные преобразования в отношении социальных гарантий со-

трудникам правоохранительных органов, в том числе органов внутренних дел,

учитывающие принципы рыночной экономики.

Наряду с этим меры, которые были предприняты на втором этапе, не позво-

лили существенно повысить уровень жизни сотрудников ОВД и стабильно под-

держивать их благосостояние и социальную защиту на адекватном уровне, а так-

же не смогли кардинально изменить ситуацию и повысить эффективность право-

охранительной деятельности в органах внутренних дел. Планка уровня и качества жизни сотрудников ОВД, взятая в 2002 году, не была удержана. Причин возник-

190

новения такой ситуации было много. Это ограниченность бюджетных ресурсов, их неэффективное использование (причем по всем направлениям деятельности государства, прежде всего при решении социальных вопросов), проведение разовых, а не регулярных мероприятий, принятие фактически недальновидных и поверхностно просчитанных мер (хотя и ориентированных на долгосрочную перспективу).

Более того, при принятии решений отсутствовала ориентация на наличие взаимосвязи между уровнем социальных гарантий, предоставляемых сотрудникам, и результативностью правоохранительной деятельности. В итоге социально-

экономические результаты и последствия реализации государственной социальной политики в органах внутренних дел на втором этапе продемонстрировали необходимость применения новых подходов в реализации государственной социальной политики в МВД России, а также важность проведения дальнейших соци- ально-экономических преобразований.

Третий этап – 2005-2011 гг.

Вступление в действие Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ (Далее – Федеральный закон № 122-ФЗ) [22] продолжило комплекс мероприятий по переводу льгот и неденежных форм обеспечения граждан в денежную форму. В то же время принятие этого документа можно считать очередной ступенью в проведении социально-экономических реформ в Российской Федерации и новым этапом государственной социальной политики в МВД России. Сегодня, спустя более, чем десять лет после начала этой реформы, можно говорить о том, что на первоначальном этапе ее реализации уровень жизни многих социальных групп значительно снизился. Не явилось исключением и материальное положение сотрудников ОВД, которое после вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ ухудшилось.

Основные направления развития государственной социальной политики в МВД России в этот период сводились к следующим мерам.

1. Развитие системы оплаты труда.

1.1. Повышение окладов денежного содержания. За период с 01.01.2005 г.