Шурухнова Д.Н. Банковское право
.pdf
61
странение требования о предоставлении консолидированной отчетности на небанковские дочерние организации коммерческих банков.
Банк России повысил «прозрачность» своих собственных операций и потребовал повышения «прозрачности» операций коммерческих банков. В июне 1998 г. было положено начало практике еженедельного объявления информации о золотовалютных запасах России и денежной базе. Банк России ежемесячно публикует с тех пор сводную информацию о финансовом состоянии крупнейших банков1.
К сожалению, проблемы пруденциального регулирования банковской деятельности не получили должного внимания в отечественной науке как финансового, так и банковского права.
В науке относительно сущности пруденциального регулирования банковской деятельности мнения ученых разнообразны.
Так, Н. Ю. Ерпылева выделяет два вида банковского регулирования: валютное и пруденциальное. В качестве задач валютного регулирования она отмечает проведение разумной денежно-кредитной политики в условиях рыночной экономики, которая выступает инструментом достижения макроэкономических целей государства. Задачей пруденциального регулирования является обеспечение стабильности и надежности банков, а также защита интересов вкладчиков2.
А. Г. Братко также выделяет два вида банковского регулирования: денежное и пруденциальное. Пруденциальное регулирование рассматривается им как издание законов, а также нормативных актов и предписаний Банка России, направленных на создание таких условий банковской деятельности, которые снижают риск неликвидности, неплатежеспособности и финансовой надежности кредитной организации. При этом А. Г. Братко считает, что надзор – средство обеспечения пруденциального регулирования. Это банковский надзор в узком
1Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июля 1999 г.
№829 «О Заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической политике в 1999 году, письме Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации о политике развития для целей третьего займа на структурную перестройку экономики и плане мероприятий по их реализации» (вместе с «Мерами по реализации среднесрочной программы структурных реформ (письмо о политике развития для целей третьего займа на структурную перестройку экономики)») // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
2Ерпылева Н. Ю. Международное банковское право : учебное пособие. М. :
Издательская группа «ФОРУМ» – «ИНФРА-М», 1998. С. 48.
62
смысле слова, т. е. надзор за отдельными кредитными организациями как частью банковской системы1.
Некоторые авторы связывают пруденциальное регулирование с деятельностью государства. Так, М. В. Белякова отмечает, что пруденциальное регулирование банковской деятельности является одной из важнейших функций государства и осуществляется от его имени, как правило, органом специальной компетенции – центральным банком государства2.
На законодательном уровне понятие «пруденциальное регулирование» в Российской Федерации не закреплено, однако используется в нормативных актах Банка России. Так, например, инструкция Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушение пруденциальных норм деятельности» не содержит понятия «пруденциальное регулирование», однако содержит перечень видов пруденциальных норм, за нарушение которых предусмотрена ответственность кредитных организаций: предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями, нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь, требования, предъявляемые Банком России при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитной организации, по ведению бухгалтерского учета и представлению отчетности, ее опубликованию в открытой печати, предоставлению аудиторских заключений.
Положение Банка России от 21 сентября 2001 г. № 153-П «Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции» регулирует сферу деятельности, порядок регистрации и лицензирования, порядок осуществления банковских операций небанковскими кредитными организациями, а также обязательные нормативы, порядок представления отчетности и порядок применения мер ответственности.
Таким образом, на основе анализа положений нормативных актов Банка России и мнений ученых можно выявить следующие характеристики пруденциального регулирования:
1Сайт профессора А. Г. Братко. URL: http://www.bratko.ru/learning/course/lesson.php?COURSE_ID=2&ID=39 .
2Белякова М. В. Механизм регулирования деятельности банковских институтов //
Транспортноедело России.– 2009. – № 1.URL:http://www.morvesti.ru/archiveTDR/ .
63
–важнейшая функция государства, осуществляемая от его имени Центральным банком;
–вид банковского регулирования, наряду с денежным (валютным) регулированием;
–нацелено на поддержание стабильности банковской системы, уменьшение риска банковских операций и гарантирование прав вкладчиков и кредиторов;
–выражается в установлении пруденциальных норм, обязательных для кредитных организаций, предусматривающих ответственность за их нарушение.
Анализ мнений ученых и правовых актов Банка России позволяет выделить два подхода к определению понятия «пруденциальное регулирование»: в узком смысле – это издание нормативных актов и предписаний Банка России, содержащих пруденциальные нормы, в широком – это банковское регулирование и банковский надзор, потому что их реализация направлена на обеспечение финансовой стабильности банковской системы, гарантирование прав вкладчиков и кредиторов.
Думается, что расширительное толкование понятия «пруденциальное регулирование» ближе к его сути, так как охватывает не только нормотворчество Центрального банка, но и другие формы его взаимодействия с кредитными организациями. Отождествление пруденциального регулирования с нормотворческой деятельностью Банка России не совсем корректно еще и потому, что правовое регулирование – понятие более широкое, нежели пруденциальное регулирование, которое имеет определенные, более узкие цели.
Таким образом, можно сделать вывод, что банковское регулирование должно иметь в качестве приоритетной пруденциальную направленность, т. е. ориентированность на недопущение банкротства кредитных организаций, надежность банковской системы. Банковский надзор в свою очередь должен служить методом, обеспечивающим осуществление банковского регулирования, и тоже должен носить пруденциальный характер.
Е. Н. Пастушенко под правотворчеством Центрального банка Российской Федерации понимает форму его деятельности, связанную с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативные правовые акты Центрального банка и нормативные правовые договоры. Акты, принимаемые Банком России, являются выражением нормотворчества как формы банковского
64
регулирования1. В рамках реализации этой формы банковского регулирования Банк России устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, устанавливает правила проведения банковских операций, определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также юридическими и физическими лицами, устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для кредитных организаций.
Рассмотрение пруденциального регулирования через призму пруденциальных норм и правил позволяет разграничить следующие их виды:
–нормы, ограничивающие доступ к занятию банковской деятельностью, предусматривающие обязательную государственную регистрацию и лицензирование кредитных организаций;
–экономические нормативы, направленные на ограничение банковских рисков;
–нормы, закрепляющие порядок ведения документации и представления отчетности кредитными организациями;
–нормы, устанавливающие ответственность за нарушение пруденциальных положений.
Задача пруденциального регулирования – обеспечение стабильности и надежности банков, а также защита интересов их вкладчиков.
Всвязи с э тим можно выделить две цели пруденциального регулирования:
–защита вкладчиков как потребителей банковских услуг от риска возможного краха каждого конкретного банка;
–защита банковской системы в целом от риска «цепной реакции»
ввиде краха целого ряда банков и поэтому носит макроэкономический характер.
Взаключение следует отметить, что в условиях финансовой рецессии вопросы совершенствования пруденциального регулирования банковской деятельности приобретают особенную актуальность в мировом сообществе. При реализации контрольных функций центральные банки руководствуются базовыми принципами осуществления финансового контроля, которые нашли отражение в Лимской
1Пастушенко Е. Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории / под ред. Н. И. Химичевой. Саратов : Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. С. 96.
65
декларации руководящих принципов финансового контроля1, а также рекомендациями Базельского комитета по банковскому надзору и, конечно, национальным законодательством.
Для Российской Федерации вопросы совершенствования банковского регулирования и надзора тем более актуальны в силу молодости отечественной банковской системы и недостаточной ее ориентированности на потребителя банковских услуг2.
Таким образом, мы рассмотрели в рамках первого вопроса понятие, сущность, основные цели пруденциального регулирования и пруденциального надзора.
2. Нормативные документы Банка России, регулирующие деятельность кредитных организаций
Банк России устанавливает порядок регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитнокредитные операции. НДКО могут осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», на основании лицензии на осуществление банковских операций, выданной Банком России.
В настоящее время регистрация и лицензирование НДКО осуществляются в соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», в порядке, предусмотренном инструкцией Банка России от 23 июля 1998 г. № 75-И «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности» и иными нормативными актами Банка России. НДКО вправе осуществлять банковские операции и сделки в валюте Российской Федерации, при наличии соответствующей лицензии – в иностранной валюте.
Виды банковских операций:
1) привлечение денежных средств юридических лиц во вклады (на определенный срок);
1Лимская декларация руководящих принципов финансового контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме в 1977 г.) // Контроллинг. – 1991. – № 1. – С. 56.
2Шаповалов М. А. Пруденциальное регулирование банковской деятельности: понятие, особенности, законодательный опыт Франции // Банковское право. – 2010. – № 4 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
66
2)размещение привлеченных во вклады денежных средств юридических лиц от своего имени и за свой счет;
3)купля–продажа иностранной валюты в безналичной форме (данную операцию НДКО вправе осуществлять исключительно от своего имени и за свой счет);
4)выдача банковских гарантий.
НДКО не вправе осуществлять следующие банковские операции:
1)привлечение денежных средств физических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок) и юридических лиц во вкл а- ды до востребования;
2)открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;
3)осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам;
4)инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц;
5)купля–продажа иностранной валюты в наличной форме;
6)привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов;
7)осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов.
НДКО не разрешается открывать филиалы и создавать дочерние организации за рубежом.
Для осуществления расчетов в рамках своей деятельности НДКО открывают корреспондентские счета по активному балансовому счету № 301 «Корреспондентские счета».
В отношении НДКО устанавливаются следующие обязательные нормативы, содержащие требования по ограничению рисков деятельности:
1. Минимальный размер уставного капитала вновь создаваемых НДКО, который определяется нормативными актами Банка России.
2. Норматив достаточности собственных средств (капитала) НДКО (Н1).
С 31 марта 2003 г. методика расчета собственных средств (капитала) кредитных организаций установлена положением Банка России от 10 февраля 2003 г. № 215-П.
При расчете обязательных нормативов применяется величина собственных средств (капитала) (К), которая определяется в порядке, ус-
67
тановленном положением Банка России от 1 июня 1998 г. № 31-П «О методике расчета собственных средств (капитала) кредитных организаций» (с учетом изменений и дополнений).
С1 января 2013 г. числовые значения и методика расчета следующих обязательных нормативов банков установлены инструкцией Банка России от 3 декабря 2012 г. № 139-И. Коэффициенты риска установлены п. 2.3 указанной инструкции.
Оценка риска активов осуществляется в соответствии с требованиями п. 2.1 инструкции Банка России от 1 октября 1997 г. № 1 «О порядке регулирования деятельности банков» в редакции указания Банка России от 27 мая 1999 г. № 567-У (с учетом изменений и дополнений).
Минимально допустимое значение норматива Н1 устанавливается
вразмере 15 %.
3.Норматив текущей ликвидности (Н3) – в размере не менее 40 % суммы ликвидных активов от суммы обязательств до востребования и сроком востребования в ближайшие 30 дней.
4.Норматив долгосрочной ликвидности (Н4) – в размере не более 120 % совокупной суммы выданных кредитов сроком погашения свыше года от суммы капитала НДКО и обязательств НДКО со сроком погашения свыше года.
5.Максимальный размер риска на одного заемщика или группу взаимосвязанных заемщиков (Н6) – 25 % величины собственных средств (капитала) НДКО.
6.Максимальный размер совокупной суммы крупных кредитных рисков (Н7) – 800 % величины собственных средств (капитала) НДКО.
7.Максимальный размер совокупной величины кредитов, гарантий
ипоручительств, выданных НДКО своим акционерам (участникам) (Н9.1), – 100 % величины собственных средств (капитала) НДКО.
С1 января 2013 г. числовые значения и методика расчета следующих обязательных нормативов банков установлены инструкцией Банка России от 3 декабря 2012 г. № 139-И. Указанной Инструкцией норматив Н10 не предусмотрен.
8.Максимальный размер кредитов и займов, предоставленных своим инсайдерам, а также гарантий и поручительств, выданных в их пользу (Н10), – 2 % величины собственных средств (капитала) НДКО.
68
9.Совокупная величина кредитов и займов, предоставленных своим инсайдерам, а также гарантий и поручительств, выданных в их пользу (Н10.1), – 3 % величины собственных средств (капитала) НДКО.
10.Норматив использования собственных средств НДКО для приобретения долей (акций) других юридических лиц (Н12) – в размере не более 25 % величины собственных средств (капитала) НДКО.
С1 января 2013 г. числовые значения и методика расчета следующих обязательных нормативов банков установлены инструкцией Банка России от 3 декабря 2012 г. № 139-И. Указанной инструкцией норматив Н12.1 не предусмотрен.
11.Максимальный размер собственных средств НДКО, инвестируемых на приобретение долей (акций) одного юридического лица (Н12.1), – не более 10 % величины собственных средств (капитала) НДКО.
С1 января 2013 г. числовые значения и методика расчета следующих обязательных нормативов банков установлены инструкцией Банка России от 3 декабря 2012 г. № 139-И. Указанной инструкцией норматив Н13 не предусмотрен.
12.Норматив риска собственных вексельных обязательств (Н13) –
вразмере не более 100 % величины собственных вексельных обязательств от величины собственных средств (капитала) НДКО.
С1 января 2013 г. числовые значения и методика расчета следующих обязательных нормативов банков установлены инструкцией Банка России от 3 декабря 2012 г. № 139-И. Указанной инструкцией не предусмотрены нормативы Н10, Н12.1 и Н13.
С1 августа 2004 г. порядок формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности регулируется положением Банка России от 26 марта 2004 г. № 254-П.
Резерв под обесценение ценных бумаг создается в соответствии с Положением Банка России от 20 марта 2006 г. № 283-П.
С1 июня 2006 г. порядок формирования кредитными организациями резервов на возможные потери установлен положением Банка России от 20 марта 2006 г. № 283-П.
Надзор за деятельностью НДКО осуществляется территориальными учреждениями Банка России в порядке, предусмотренном для банков, с учетом особенностей, установленныхуказанным положением.
С1 января 2010 г. перечень, формы и порядок составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Централь-
69
ный банк Российской Федерации установлен указанием Банка России от 12 ноября 2009 г. № 2332-У.
НДКО публикуют в открытой печати информацию, перечень которой установлен ст. 8 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», по формам и в сроки, установленные нормативными актами Банка России.
В случае нарушения НДКО федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредоставления информации, предоставления неполной или недостоверной информации к ним применяются меры воздействия, предусмотренные Федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» в порядке, установленном инструкцией Банка России от 31марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушение пруденциальных норм деятельности» (с учетом изменений и дополнений) и иными нормативными актами Банка России.
Следует отметить, что в 2006 г. Правительством Российской Федерации была введена система принципов пруденциального надзора за рисками профессиональных участников финансового рынка. Необходимость создания этой системы была обусловлена той степенью зрелости, которой достиг российский финансовый рынок, и тем уровнем рисков, которые брали на себя его основные участники. Несмотря на то, что нормативными правовыми актами Российской Федерации были предусмотрены отдельные пруденциальные нормы в отношении участников финансового рынка, целостная система пруденциального надзора на финансовом рынке на тот момент отсутствовала.
Ключевой задачей системы пруденциального надзора на финансовых рынках стало прогнозирование и предупреждение рисков как отдельно взятых финансовых организаций, так и системных рисков в целях обеспечения устойчивости и надежности всего рынка в целом. При этом в отношении отдельных участников финансового рынка задачей регулирующего и контрольного органа стала оценка риска ликвидности, присущего финансовой организации, для предупреждения возможных последствий неплатежеспособности, а также уменьшение операционного риска путем введения эффективных процедур контроля сделок, совершаемых на финансовом рынке.
Введение системы пруденциального надзора на финансовом рынке также предполагало установление эффективных мер воздействия
70
(как предупредительных, так и принудительных) надзорного органа на нарушителей пруденциальных норм и стандартов. Эти меры должны были, с одной стороны, заставить участников рынка соблюдать пруденциальные нормы, с другой – быть для надзорного органа инструментом воздействия на недобросовестные компании.
В целях оптимизации процедур пруденциального надзора на финансовом рынке необходимо было отказаться от раздельного лицензирования брокерской и дилерской деятельности1.
Система пруденциального надзора позволила оперативно выявлять и пресекать нарушения на рынке ценных бумаг. Выделяют несколько уровней такого надзора: осуществление самими участниками финансового рынка внутреннего контроля за соблюдением установленных требований законодательства Российской Федерации, контроль саморегулируемых организаций, а также контроль со стороны государственных органов.
При развитии надзорных требований будет применяться принцип пропорциональности осуществления пруденциального надзора, заключающийся в необходимости применения надзорных требований к участникам рынка исходя из их размера, сферы деятельности, характера проводимых операций и рисков, присущих этим операциям. При внедрении системы пруденциального надзора, ориентированного на оценку рисков, должна быть предусмотрена возможность индивидуального подхода к оценке рисков отдельных участников финансового рынка или их активов.
3. Виды мер воздействия, применяемые Банком России к кредитным организациям
за нарушение пруденциальных норм деятельности
Основной задачей, решаемой надзорными органами при применении мер воздействия, является регулирование деятельности кредитных организаций в целях ее приведения в соответствие с нормами и требованиями федеральных законов и Банка России.
Надзорные органы применяют к кредитным организациям меры воздействия двух типов:
–предупредительные;
1Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июня 2006 г. № 793-р «Стратегия развития финансового рынка на 2006–2008 годы» // Справочноправовая система «КонсультантПлюс».