Шурухнова Д.Н. Банковское право

51

Соответственно выделяют три основных типа деятельности, которыми могут заниматься организации, являющиеся элементами банковской системы. Во-первых, это основные участники банковской системы, занимающиеся главным образом банковской деятельностью (кредитные организации). Во-вторых, органы управления банковской системой – Банк России. В-третьих, вспомогательные участники – организации, обслуживающие основных участников банковской деятельности, решающие их общие задачи, – банковская инфраструктура. В последнюю группу включают бюро кредитных историй, коллекторские агентства, банковские ассоциации и союзы, банковские холдинги и другие объединения.

Как видно, легальное определение банковской системы оставляет за ее пределами тех юридических лиц, которые либо обслуживают банковскую деятельность, либо сами фактически этой деятельностью занимаются.

Выдвинуты две концепции об организации структуры банковской системы Российской Федерации.

Одни авторы полагают, что банковская система является двухуровневой, причем первый уровень занимает Банк России, второй – все остальные элементы банковской системы, и в первую очередь банки. В основу указанной концепции положен тип связи, существующий между элементами разных уровней: между Банком России, занимающим первый уровень, и всеми остальными элементами системы существуют отношения субординации, которые главным образом обеспечивают целостность системы. Между остальными элементами банковской системы существуют отношения координации.

Другие авторы положили в основу своей концепции о структуре банковской системы функциональный подход. Согласно нему, первую группу образуют участники системы, выполняющие основные ее функции по обслуживанию физических и юридических лиц, непосредственно обеспечивающие денежный оборот страны и потребности в кредитных ресурсах. В нее включены Банк России и кредитные организации. Вторая группа объединяет создаваемые кредитными организациями союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибыли, для защиты и представления интересов своих членов, координации их деятельности, развития межрегиональных и международных связей, удовлетворения научных, информационных и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осуществлению банковской деятельности и решению иных совместных задач кредитных организаций. В эту же группу включены также холдинги, группы

52

кредитных организаций и неформальные объединения. Таким образом, второе звено банковской системы образуют организации инфраструктуры банковской системы.

Банк развития и Агентство по страхованию вкладов занимают промежуточное положение между организациями банковской инфраструктуры и органами управления банковской системой, т. е. их можно отнести как к первому, так и ко второму уровню банковской системы Российской Федерации.

На основе вышеизложенного к элементам банковской системы следует относить те субъекты, которые удовлетворяют следующим (одному или нескольким) условиям:

–осуществляют банковскую деятельность в качестве основной предпринимательской деятельности (кредитные организации, банковские группы и холдинги);

–осуществляют управление и регулирование банковской деятельности субъектов банковской системы или осуществляющих контроль исключительно в сфере противодействия легализации преступных доходов, налоговых отношений (Банк России и Агентство по страхованию вкладов);

–обеспечивают функционирование элементов банковской системы в качестве основной цели своей деятельности (банковские ассоциации, бюро кредитных историй и др.).

Таким образом, банковская система Российской Федерации – это

внутренне организованная, объединенная общими целями и задачами, способная к саморазвитию и саморегулированию совокупность кредитных организаций, органов управления и организаций банковской инфраструктуры. Эта система входит в другую, более крупную систему – финансовую систему Российской Федерации.

Среди принципов построения банковской системы Российской Федерации можно выделить следующие: принцип разнообразия форм собственности, принцип многообразия организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов и полисистемного характера складывающихся между ними экономических взаимосвязей1, принцип двухуровнего построения, принцип единого (централизующего) начала2.

1 Ерпылева Н. Ю., Клевченкова М. Н. Правовые основы формирования и государственной регистрации российских кредитных организаций // Банковское

право. – 2011. – № 6. – С. 36–45.

2 Ромашов Р. А., Рожен Ю. А. Обзор межвузовской научно-практической конференции «Правовые аспекты свободы личности» // История государства и пра-

ва. – 2009. – № 7.

53

Глава 3. ПРУДЕНЦИАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.Понятие и цели пруденциального регулирования

Термин «пруденциальный» является специфически банковским и происходит от английского «prudent», что буквально переводится как «осмотрительный», «благоразумный». Сам термин «пруденциальное регулирование» означает не что иное, как «регулирование, продиктованное благоразумием». Последнее как нельзя более точно характеризует сущность пруденциальных норм банковской деятельности, призванных минимизировать риски, свойственные банковской деятельности, и обеспечить ликвидность кредитных организаций.

Под пруденциальными нормами деятельности понимаются установленные Банком России:

–предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями;

–нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь;

–требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета, представлению отчетности и ее опубликованию в открытой печати в случаях, установленных федеральными законами, представлению аудиторских заключений и при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитных организаций.

Любой центральный банк вынужден регулировать не только денежную систему. Ему еще приходится заботиться и о самой банковской системе, через которую проходят банковские потоки. Ведь кризис в одном банке может потянуть за собой и другие банки, и тогда ни о каком денежном регулировании уже речь идти не будет. Чтобы этого не случилось, центральный банк должен осуществлять пруденциальное регулирование банковской деятельности, а потом и надзор за тем, как достигаются цели этого регулирования, т. е. ему приходится осуществлять еще и пруденциальный надзор.

Пруденциальное регулирование – один из видов регулирования банковской деятельности.

54

Пруденциальное регулирование заключается в издании законов, а также нормативных актов и предписаний Банка России, направленных на создание таких условий банковской деятельности, которые снижают риск неликвидности, неплатежеспособности и финансовой надежности.

Смысл пруденциального регулирования состоит в том, чтобы уменьшить риск банковских операций и предотвратить крах и системный кризис банков. Крах банка может происходить в любой стране с рыночной экономикой. Ни одна экономика от него не застрахована. Причины самые разные. Это может быть неправильное или неудачное управление активами. Не последнее место в такой цепи причин занимает слабое реагирование на ситуацию со стороны центральных банков, недостаточное взаимодействие между кредитными организациями и органами банковского надзора. В частности, в 19801993 гг. в США произошло около 1300 крахов ссудо-сберегательных ассоциаций, которые занимались привлечением средств и предоставлением кредитов, главным образом ипотечных. Проблемы были вызваны высокой степенью концентрации кредитного риска.

Основные пруденциальные нормы содержатся в гл. X «Банковское регулирование и банковский надзор» Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а конкретизируются в инструкции Банка России от 3 декабря 2012 г. № 139-И «Об обязательных нормативах банков».

В ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» сказано: «Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов и (или) установленных Банком России индивидуальных предельных значений обязательных нормативов. Банк России осуществляет анализ деятельности банковских холдингов и использует полученную информацию для целей банковского надзора за кредитными организациями и банковскими группами, входящими в банковские холдинги. Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов».

Однако надо иметь в виду, что закон в данном случае говорит не о защите прав вкладчиков, а о защите их интересов. И это вполне со-

56

стической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами. Банк России устанавливает обязательные для банковских групп правила составления отчетности, необходимой для осуществления надзора за кредитными организациями на консолидированной основе, представления в Банк России и раскрытия отчетности банковских групп, установленной Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Банк России устанавливает обязательные для банковских холдингов правила составления и представления информации, необходимой для оценки рисков банковского холдинга и осуществления надзора за кредитными организациями – участниками банковских холдингов, представления в Банк России и раскрытия отчетности банковских холдингов, установленной Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». При этом устанавливаемые Банком России правила применяются в отношении бухгалтерской (финансовой), статистической и иной отчетности, которая составляется за период, начинающийся не ранее даты опубликования указанных правил.

Банк России имеет право также запрашивать и получать у кредитных организаций, головных кредитных организаций банковских групп и головных организаций банковских холдингов информацию о деятельности соответственно кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов, включая сведения об участниках банковских групп и банковских холдингов, не являющихся кредитными организациями, требовать разъяснений полученной информации.

Кроме того, Банк России вправе потребовать от кредитных организаций разработки и представления планов восстановления финансовой устойчивости, предусматривающих в том числе меры по обеспечению соблюдения требований нормативных актов Банка России, а также внесения изменений в планы восстановления финансовой устойчивости, обеспечивающих соблюдение требований к их содержанию.

Кредитные организации, являющиеся головными организациями в составе банковских групп, вправе разрабатывать планы восстановления финансовой устойчивости банковских групп, изменения, вносимые в планы восстановления финансовой устойчивости.

Системно значимые кредитные организации определяются на основании методики, установленной нормативным актом Банка России.

Банк России вправе установить для системно значимых кредитных организаций порядок расчета и предельные значения нормативов ликвидности.

57

Системно значимые кредитные организации обязаны разрабатывать и представлять в Банк России планы восстановления финансовой устойчивости, а также вносить изменения в планы восстановления финансовой устойчивости.

Банк России осуществляет оценку планов восстановления финансовой устойчивости, изменений, вносимых в планы восстановления финансовой устойчивости.

Требования к содержанию, порядок и сроки представления в Банк России планов восстановления финансовой устойчивости, изменений, вносимых в планы восстановления финансовой устойчивости, порядок их оценки устанавливаются нормативным актом Банка России.

Банк России на основании представленных системно значимыми кредитными организациями планов восстановления финансовой устойчивости разрабатывает планы действий в отношении таких кредитных организаций, содержащие меры на случай, если мероприятия, предусмотренные планами восстановления финансовой устойчивости, не приведут к восстановлению их финансовой устойчивости.

Для составления банковской и денежной статистики, платежного баланса Российской Федерации, финансового счета Российской Федерации в системе национальных счетов, а также для анализа экономической ситуации Банк России имеет право запрашивать и получать необходимую информацию на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц.

Банк России вправе запрашивать и получить у бюро кредитных историй кредитные отчеты субъектов кредитной истории.

Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 146ФЗ была введена норма ст. 57.1 о том, что «Банк России устанавливает требования к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитных организаций, в банковских группах, а также квалификационные требования к руководителю службы управления рисками, руководителю службы внутреннего аудита, руководителю службы внутреннего контроля кредитных организаций, головной кредитной организации банковской группы».

Пруденциальное регулирование – не самоцель. Оно необходимо для предотвращения нестабильности в банковской системе: кризисов, угроз клиентам и вкладчикам кредитных организаций. Поэтому регулирование является средством надзора в широком смысле слова, т. е. за банковской системой в целом.

58

В то же время надзор – средство обеспечения пруденциального регулирования. Это банковский надзор в узком смысле слова, т. е. надзор за отдельными кредитными организациями как частью банковской системы.

Ряд норм пруденциального регулирования направлен именно на то, чтобы способствовать укреплению финансовой устойчивости и надежности кредитных организаций. С этой целью и устанавливаются обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности.

Постепенно Банк России стал предъявлять повышенные требования к руководителям кредитных организаций. Такие требования теперь предусмотрены в банковских законах. Причем касается это и членов совета директоров кредитной организации. В ст. 60 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» говорится: «Банк России вправе предъявлять квалификационные требования и требования к деловой репутации единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителя главного бухгалтера кредитной организации, руководителя, главного бухгалтера филиала кредитной организации и кандидатов на указанные должности, а также требования к деловой репутации членов совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации и кандидатов на эти должности, физических и юридических лиц, приобретающих более 10 % (владеющих более 10 %) акций (долей) кредитной организации или совершающих сделку (сделки), направленную (направленные) на установление контроля (осуществляющих контроль) в отношении акционеров (участников) кредитной организации, лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа юридического лица, приобретающего более 10 % (владеющего более 10 %) акций (долей) кредитной организации, лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа юридического лица, совершающего сделку (сделки), направленную (направленные) на установление контроля (осуществляющего контроль) в отношении акционеров (участников) кредитной организации, в соответствии с критериями, установленными статьей 16 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».

Банк России вправе в установленном им порядке оценивать соответствие установленным Федеральным законом «О банках и банков-

59

ской деятельности» квалификационным требованиям и требованиям к деловой репутации лиц, занимающих должности единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, руководителя, главного бухгалтера филиала кредитной организации или являющихся кандидатами на указанные должности, а также требованиям к деловой репутации членов совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации и кандидатов на эти должности, физических и юридических лиц, приобретающих более 10 % (владеющих более 10 %) акций (долей) кредитной организации или совершающих сделку (сделки), направленную (направленные) на установление контроля (осуществляющих контроль) в отношении акционеров (участников) кредитной организации, лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа юридического лица, приобретающего более 10 % (владеющего более 10 %) акций (долей) кредитной организации, лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа юридического лица, совершающего сделку (сделки), направленную (направленные) на установление контроля (осуществляющего контроль) в отношении акционеров (участников) кредитной организации.

Банк России вправе запрашивать и получать на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц сведения, позволяющие оценить соответствие требованиям к деловой репутации лиц, занимающих должности единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, руководителя, главного бухгалтера филиала кредитной организации или являющихся кандидатами на указанные должности, а также требованиям к деловой репутации членов совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации и кандидатов на эти должности, физических и юридических лиц, приобретающих более 10 % (владеющих более 10 %) акций (долей) кредитной организации или совершающих сделку (сделки), направленную (направленные) на установление контроля (осуществляющих контроль) в отношении акционеров (участников) кредитной организации, лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа юридического лица, приобретающего более 10 % (владеющего более 10 %) акций (долей)

60

кредитной организации, лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа юридического лица, совершающего сделку (сделки), направленную (направленные) на установление контроля (осуществляющего контроль) в отношении акционеров (участников) кредитной организации, критериям, установленным ст. 16 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».

Банк России вправе требовать замены лиц, занимающих должности, указанные в ч. 4 и 6 ст. 11.1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», в случае их несоответствия квалификационным требованиям и требованиям к деловой репутации, установленным ст. 16 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Ведь от их квалификации зависит, насколько кредитная организация сможет управлять принимаемыми на себя рисками.

Пруденциальные нормы предусмотрены в ст. 62 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»,

вкоторой сказано, что в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России может устанавливать им обязательные нормативы. В этой статье они названы. Числовое значение и методика расчета этих нормативов предусмотрены в инструкции Банка России от 3 декабря 2012 г. № 139-И «Об обязательных нормативах банков».

В1998 г. были приняты весьма жесткие пруденциальные правила,

вособенности в отношении валютных операций и позиций банков. Нормативные основы пруденциального банковского надзора были укреплены за счет предъявления к кредитным организациям требования покрытия собственным капиталом величины кредитного риска по финансовым инструментам, отражаемым на забалансовых счетах бухгалтерского учета, включая операции с производными инструментами. Банк России рекомендовал кредитным организациям, являющимся головными в составе финансовых групп, начиная с отчетности по состоянию на 1 января 1999 г. составлять и представлять консолидированную отчетность по полному кругу участников группы. Банк России усилил контроль за соблюдением этих новых мер. Требование

опредоставлении консолидированной отчетности будет распространено на небанковские финансовые организации. Правительством России были внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации соответствующие поправки к Закону «О банках и банковской деятельности», предусматривающие распро-