Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 3

Введение

Начиная с 2005 г. существенной частью нормативной базы работы с документами стали административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Издаваемые регламенты содержат не только описание управленческих процедур и действий, но и требования к оформлению и обработке документов, срокам их подготовки и выдачи, схемы прохождения потоков документации, формы документов, регистрационные журналы (непосредственных действий должностных лиц, а также функций и задач ФОИВ) и т.д.

В текущее время с учетом проведения реформы МВД России функции МВД России следует рассматривать по следующим квалифицирующим признакам:

1. Государственно-политические функции:

-по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции;

-разработки и обеспечения реализации государственной политики в установленной сфере;

-правотворческая;

-программно-целевого планирования (прогнозирование, разработка и обеспечение реализации федеральных целевых программ);

-обеспечения управления (контрольные) по результатам:

-согласования действий ФОИВ;

-организации работы Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и иных федеральных комиссий и взаимодействия с общественными объединениями и заинтересованными организациями;

-обеспечения подотчетности и прозрачности государственного управления в установленной сфере деятельности;

-взаимодействия с международной полицейской организацией Интерпол и другими международными организации по вопросам противостояния терроризму;

-обеспечения внутренней безопасности;

-разработки административных регламентов.

2. Отраслевые функции:

- формирования правовых, организационных и иных условий, способствующих повышению эффективности деятельности в установленной сфере;

11

-стандартизации и регламентирования деятельности подведомственных служб и учреждений, в том числе в касающейся предоставления государственных услуг населению;

-координации деятельности подведомственных служб и учреждений;

-информационно-методического обеспечения деятельности подведомственных служб и учреждений;

-мониторинга деятельности подведомственных служб и учреждений;

-ведомственного контроля, включая внутренний аудит;

-в области обеспечения безопасности дорожного движения, охраны объектов на основании договоров.

3. Технологические функции: информационная; аналитическая; организационного прогнозирования; организации служебной деятельности (принятие управленческих решений); оценки; контроля; функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание МВД России и реализацию возложенных на него функций.

4. Обеспечивающие функции: контроля за деятельностью территориальных ОВД: ГУ ОВД Округов и ОВД по субъектам РФ; оргштатного планирования; обеспечения документооборота и режима секретности; матери- ально-технического обеспечения; кадрового менеджмента; государственного заказчика организовывать капитальное строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов системы МВД России, а также жилищное строительство.

При этом необходимо отметить о том, что определенные функции имеют также территориальные ОВД РФ, установленные Указом Президента России от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»1:

-на окружном уровне - главные управления МВД России по федеральным округам, управления на транспорте МВД России по федеральным округам;

-на межрегиональном уровне - оперативные бюро Министерства внутренних дел РФ, центры специального назначения МВД России, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;

-на региональном уровне - министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации;

-на районном уровне - управления, отделы МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе, по несколь-

1 Текст опубликован в Российской газете от 2 марта 2011 г., в СЗ РФ от 7 марта 2011 г. № 10 ст. 1334 (с изменениями на 12 июля 2012 г.).

12

ким муниципальным образованиям (РТОВД), управления, отделы МВД России по закрытым административнотерриториальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление МВД России на комплексе «Байконур».

На основании требований Президента и Министра внутренних дел РФ, в издаваемых нормативных правовых актах МВД России уделяется особое внимание вопросам организации и охраны общественного порядка (далее - ООП) на местах. И основную нагрузку по этим вопросам несут районные территориальные органы МВД России.

В целях полного раскрытия избранной темы НИР и, учитывая, что районные территориальные органы МВД России исполняют свои отдельные функции (прежде всего организация ООП и обеспечение безопасности) и задачи (предназначения), их следует разделить на четыре категории, а

именно:

-управления, отделы МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, т.е. районные территориальные органы МВД России, обслуживающие муниципальные территории (далее - РТОВД);

-управления, отделы МВД России по закрытым административнотерриториальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, т.е. районные территориальные органы МВД России, обслуживающие закрытые особые территории (далее - РТОВД АЗТО);

-линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, т.е. районные территориальные органы МВД России, обслуживающие объекты на железнодорожном, водном и воздушном транспорте (далее - РТОВДТ);

-Управление МВД России на комплексе «Байконур» (далее - РТОВД «Байконур»).

Все эти перечисленные территориальные ОВД РФ (окружные, межрегиональные, региональные) обладают правом (и даже обязаны) разрабатывать в пределах их полномочий свои (иметь) собственные административные регламенты по исполнению госфункций и предоставления госуслуг (определяет Министр внутренних дел РФ).

Не будет лишним отметить то, что значимостью административных регламентов заключается в присутствии правового государства. Когда в России присутствует правильная административная юстиция1, тогда участники правоотношения в состоянии удовлетворять свои законные социаль-

1 Дополнительно см. Котляревский С.А. Избранные труды// Власть и право. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2010. С. 333.

13

но-правовые потребности. Именно административный регламент как верховенствующий ведомственный документ по исполнению госфункций или предоставлению госуслуг объединяет все основные нормативно-правовые акты и устанавливает порядок должностных действий государственного (муниципального) служащего.

Необходимостью конкретизации тех или иных административных регламентов в области исполнения государственных функций является то, что, во-первых, на основании Указа Президента России - «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (2011) федеральные органы исполнительной власти самостоятельно определяют полномочия должностных лиц, и они свою деятельность должны направлять в рамках действующих нормативных правовых актов. Во-вторых, именно в регулировании вопросов взаимодействия, как государственных органов, так и их уполномоченных должностных лиц требуется инновационный подход к проблемам государственного управления, то есть необходимо постоянное совершенствование исполнения ими государственных функций и предоставления государственных услуг. В-третьих, совместные приказы также (административные регламенты) как основа (фундамент) управления, способствуют ликвидации бюрократизма в государственном управлении, обеспечению качественной правовой защиты участников правоотношения и, конечно же, недопущению коррумпированности во власти.

С другой стороны исполнение государственных функций также совершенствуются, также как административное регламентирование деятельности в системе государственного управления. Это мы видим не только в постоянных изменениях федеральных законов и пересмотре регламентов, но и в непосредственных действиях субъектов управления1.

Целью издания учебного пособия является создание обобщѐнного справочного материала, который может быть использован как для профессиональной подготовки будущих сотрудников МВД России, так и для практических работников правоохранительных органов.

1 Дополнительно см.: Большаков М.С., Васильев Ф.П. Функционирование государственных органов управления высшим и послевузовским профессиональным образованием // Административное право и процесс. - М.: Юрист, 2010, № 6. - С. 20-22.

14

Глава 1. ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ И ИХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§1. Понятие исполнения государственных функций

исущность их совершенствования

Вопрос о понятии функций следует толковать с различных позиций как управления, так и в области нормотворчества, а также с точки зрения правоприменительной деятельности (обеспечении правопорядка).

На основе проведенного анализа различных нормативных правовых актов в области исполнения государственных функций субъектами управления исполнение функций следует видеть в деятельности всех государственных и не государственных органов (субъектов управления). Этими же полномочиями обладают также и территориальные органы любого субъекта управления (уровня), а также обеспечивающие реализации государственных функций непосредственные государственные служащие (правоохранительных и иных органов), выступающие при этом от имени субъекта управления. Например, если в структуре МВД России имеется центральный аппарат, то департаменты и управления и их должностные лица в процессе исполнения государственных функций (услуг) выступают непосредственно от имени Министерства, а что же касается территориальных органов МВД России, то они выступают от имени ОВД РФ – МВД России. При этом на уровне ТОВД субъекта РФ или районного уровня сотрудники ОВД (полицейские) выступают от имени соответствующего территориального органа МВД России.

Что же касается совершенствования, то они неизбежны и закономерны. Проведанные реформы по тем или иным направлениям Президентом и Правительством России в последующем требуют приведению в соответствие не только нормативных правовых актов, но и стабилизации или создание условий жизнедеятельности общества в целом (государства) в рамках международных правил.

Сегодня функция – это деятельность государственного органа (субъекта управления) по обеспечению жизнедеятельности участников правоотношения в соответствии предписанных требований федеральными нормативными правовыми актами, по тем или иным направлениям и требованиями Президента и Правительства России.

Совершенствование в сфере управления за 2010-2012 гг. в основном произошли по инициативе Президента России. Они выражаются в пере-

15

смотре им за последние 2-3 года функции и задачи всех ФОИВ, которые в последующем изменили свои управленческие (исполнительные) позиции. Привели в соответствие свои ведомственные нормативные правовые акты, пересмотр внутренних и внешних функций в области управленческой деятельности (планирования и организации). Или же ими пересмотрены порядок осуществления государственных контрольно-надзорных функций и применения тех или иных мер принуждений (административное преследование).

Параллельно все ФОИВ (и др.) для их реализации и регулирования на должном соответствии, в рамках правительственных требований устанавливают правила определенных предельных действий субъектов исполнителей в соответствии административных регламентов (внутренние и внешние). Так, например, вопросы внутреннего взаимодействия и осуществления управленческих функций, регулируются в соответствии регламентов, которые изложены также в инструкциях, правилах, положениях и др.

Безусловно, во всех случаях, когда касается административного регламентирования, то следует учитывать основную роль в области регламентировании не только предписывающих федеральных законов, в которых предписаны обязательного административного регламентирования но и Правительства России. В частности мы это видим в области обеспечения как внутренних и внешних взаимодействий субъектов управления. Или же

вего требованиях о издании тех или иных административных регламентов

вобласти исполнения госфункций, разработки и руководства с техническими регламентами, предоставлении тех или иных государственных услуг. Эти правительственные требования связаны также в целях приведения в соответствия различных нормативных правовых актов и на основании требований федеральных законов. Они осуществляются также и на основании президентских требований, а в некоторых случаях непосредственная - инициатива, т.к. Правительство России согласно Конституции РФ и ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» осуществляет основную государственную функцию по регулированию социально-экономической политики страны (направляет деятельность соответствующих федеральных министерств, служб и агентств - ФОИВ).

§2. Совершенствование информирования

вобласти нормотворчества

Как уже отмечалось, что совершенствование в государственном управлении основная роль (полномочия) принадлежат Президенту России. Одним из примеров является его полномочия по изданию указов о системе

16

федеральных органов исполнительной власти и их структуры. Так, например, на основе краткого анализ можем заметить о пересмотре государственных функций президентом страны в двух указов: от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента РФ на 21.05.2012 № 636) и от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ на 25.06.2012 № 881). Или же при индивидуализации его указов то видим это и по части деятельности МВД России (пересмотр функций) – от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы МВД России»1 при этом также в последующем пересмотрел функции ОВД РФ трижды.

Вместе с тем центральное место из его указов в области совершенствовании государственного управления и пересмотра функций ФОИВ сегодня следует считать Указ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Данный нормативный правовой акт издан в целях дальнейшего совершенствования системы госуправления в стране, в частности Президент России установил (требует):

Во-первых, Правительству России обеспечить достижение следующих показателей:

-уровень удовлетворенности граждан России (далее - граждане) качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 году - не менее 90 №;

-доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 году - не менее 90 %;

-доля граждан, использующих механизм получения государственных

имуниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году - не менее 70 %;

-снижение среднего числа обращений представителей бизнессообщества в орган государственной власти страны (орган местного самоуправления) для получения одной госуслуги (муниципальной), связанной со сферой предпринимательской деятельности, к 2014 году - до 2;

-сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти России (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг к 2014 году - до 15 минут.

1 Текст опубликован в Российской газете от 2 марта 2011 г., в СЗ РФ от 7 марта 2011 г. № 10 ст. 1334 (с изменениями от 19 сентября 2011 г.).

17

Во-вторых, обязал и правительству страны обеспечить реализацию следующих мероприятий:

•до 1.09.2012 сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, имея в виду: создание единого ресурса в информа- ционно-телекоммуникационной сети Интернет (далее - сеть Интернет) для размещения информации о разработке всеми ФОИВ (в том числе и МВД России) проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения; использование всеми ФОИВ (и МВД России) в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет; предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций; обязательное обобщение всеми ФОИВ (и МВД России - разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет;

•до 1.09.2012 обеспечить повышение информационной открытости саморегулируемых организаций, в том числе определить состав информации, подлежащей обязательному опубликованию, и установить ответственность за неисполнение предусмотренных требований;

•до 1.09.2012 утвердить концепцию «российской общественной инициативы», предусматривающую: создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет с 15 апреля 2013 г.; рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве России после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Госдумы Федерального Собрания РФ, членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ и представителей бизнес-сообщества;

•до 15.07.2013 обеспечить доступ в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов госвласти страны;

•до 1.01.2013 обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, в том числе: установить: требования к проведению процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства; обязательный для всех ФОИВ порядок, предусматривающий проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуж-

18

дения на всех стадиях подготовки указанных проектов; сроки проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, включая публичные консультации и подготовку заключений, достаточные для обеспечения полноты и объективности такой оценки; обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов госвласти субъектов РФ - с 2014 г., органов местного самоуправления - с 2015 г.; представить предложения по проведению оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмотрению Госдумой Федерального Собрания РФ во втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности, в предусмотренные для проведения такой оценки сроки;

• совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ обеспечить предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», предусмотрев при этом: подготовку предложений о внесении изменений в нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственных и муниципальных услуг, в части, касающейся исключения норм, препятствующих предоставлению таких услуг по принципу «одного окна», - до 1 июля 2013 г.; организацию поэтапного предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» - до 1 января 2015 г.;

Кроме того, до 1 января 2013 г.: обеспечить замену в отдельных отраслях экономики избыточных или неэффективных административных механизмов государственного контроля альтернативными рыночными механизмами, включая страхование ответственности; обеспечить внесение в законодательство РФ изменений, предусматривающих: установление критериев и порядка оценки гражданами, в том числе с использованием ин- формационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководителей: территориальных органов ФОИВ, их структурных подразделений; органов местного самоуправления; унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, а также акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований; применение результатов указанной оценки в качестве основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей.

19

А также до 1 сентября 2012 г.: внести в Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона, предусматривающий расширение перечня выборных муниципальных должностей; обеспечить введение административного наказания в виде дисквалификации за грубое или неоднократное нарушение государственными и муниципальными служащими стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, а также за грубое нарушение ими порядка проведения проверочных и иных мероприятий при осуществлении контрольно-надзорных функций; представить предложения по разработке новых механизмов формирования общественных советов при органах госв-

ласти страны, предусматривающие:

- отказ от формирования таких советов органами госвласти России самостоятельно и обязательное участие общественных палат в их формировании; обязательное участие в деятельности общественных советов независимых от органов госвласти России экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций.

Или же:

• до 1.09.2012 определить состав нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых всеми ФОИВ, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих ФОИВ;

• до 1.10.2012 представить предложения по расширению участия граждан и организаций в формировании стандартов предоставления госуслуг и контроле за их исполнением;

• в рамках реформирования и развития государственной гражданской службы1 (ГГС): предусмотреть возможность участия на паритетных началах представителей общественных советов при органах госвласти страны в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий этих органов - до 1.09.2012; представить предложения по совершенствованию системы оплаты труда ГГС, позволяющие учитывать состояние рынка труда, в том числе по отдельным профессиональным группам, и стимулировать их антикоррупционное поведение, - до 1.12.2012; организовать повышение квалификации ГГС, принимающих участие в предоставлении государственных услуг, - до 1.03.2013;

• до 1.07.2012 представить предложения: предусматривающие введе-

ние нового порядка выдвижения кандидатов на замещение должностей Председателя и аудиторов Счетной палаты России, формирования списка членов Общественной палаты РФ, утверждаемых президентом страны; по

1 Далее – ГГС.

20