Васильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности...Ч. 3

Глава 9. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

§ 1. Понятие правового положения

Как в административном процессе, так и в других отраслях права есть специальные нормы, назначением которых является установление круга лиц, попадающих под действие конкретных отраслевых норм. Это делается посредством предоставления юрисдикционных полномочий, которыми субъекты управления должны обладать, чтобы выступить в роли адресатов норм отрасли. Совокупность установленных нормами права, дающая субъекту возможность быть носителем юридических прав и обязанностей, в юридической науке называется правосубъектностью.

Правовое положение представляет собой общественно-юридическое свойство субъектов управления (ФОИВ): она имеет две стороны - общественную и юридическую. В первом случае выражается в том, что признаки субъектов права законодатель не может избирать произвольно - они диктуются самой жизнью, потребностями и закономерностями общественного развития. Во втором же случае, ее сторона состоит в том, что признаки субъектов права обязательно должны быть закреплены в административных (юридических) нормах1.

В сущности, в теории права имеется достаточно обоснованная точка зрения, состоящая в том, что полномочие может рассматриваться как своего рода субъективное юридическое право - «право на право», существующее в рамках так называемых общих (общерегулятивных) правоотношений по линии норм конституционного права. Действительно, общая с субъективным правом природа правосубъектности здесь налицо. Правосубъектность также представляет собой определенную юридическую возможность.

В данном случае следует различать правоспособность и дееспособность. В первом - это обусловленная правом способность лица иметь субъективные юридические права и обязанности, то есть быть участником правоотношения. В итоге, может быть достаточно одной правоспособности, чтобы выступить стороной в правоотношении. Так, общая гражданская правоспособность физического лица, возникает с момента его рождения, и участником гражданско-правового отношения (например, правоотношения наследования) может быть младенец.

1 О правовом положении полиции дополнительно см. том 1 и 3.

201

Во втором (дееспособность) - это обусловленная правом способность своими собственными действиями (бездействием) приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их.

Врезультате правоспособность и дееспособность - это две стороны одного и того же феномена - правосубъектности, которая по своей природе является единой праводееспособностью. Реальное разъединение правосубъектности на правоспособность и дееспособность происходит в основном в сфере гражданского права и то не для всех субъектов (гражданская правосубъектность организаций едина).

Разновидностью дееспособности (правоохранительных органов) представляет собой способность лица нести юридическую ответственность (исполнять соответствующие юридические обязанности) за совершенные правонарушения (деликты). Не совсем верно. Деликтоспособность, как способность лица нести имущественную ответственность в случаях причинения вреда другим лицам, является не разновидностью, а элементом дееспособности. Другим ее элементом является сделкоспособность.

Правосубъектность в административном процессе может быть общей (способность быть субъектом права вообще), отраслевой (способность быть субъектом права в определенных социально-правовых отношениях) и специальной (например, правосубъектность юридических лиц – возникает с момента регистрации (создания)).

Исходное правовое положение ФОИВ (скажем МВД России) характеризуется понятием «правовой статус«. Слово «status» в переводе с латинского означает «состояние», «положение». Тем не менее в литературе предлагается наряду с понятием правового статуса выделять понятие «правовое положение». Такое дополнение имеет смысл, если под «правовым положением» понимать конкретное правовое положение субъекта управления, которое определяется как его правовым статусом, так и совокупностью конкретных правовых связей, в которых он состоит.

Вусловиях пересмотра функций и задач всех субъектов управления их административно-юрисдикционные полномочия сегодня приобретают свою актуальность и значимость как никогда. Взятый курс Президентом1 и

1 Концепция противодействия терроризму в РФ. Российская газета, 20.10.2009 Утверждена Президентом России 5.10.2009 Дополнительно см. Указ Президента России от 5.02.2010 № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» (Российская газета, 10.02.2010. Вступил в силу с момента подписания). Данный документ издан в соответствии с п. «з» ст. 83 Конституции РФ и подпунктом 2 п. 2 ст. 4 Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» и МВД России также непосредственно является субъектом обеспечения внутренней безопасности страны.

202

Правительством России1 выступает неизменным и обязательным для всех должностных лиц ФОИВ и госорганов. Так, только, в 2009-2012 годы Президентом России свыше 100 раза потребованы о необходимости приведения тех или иных нормативных правовых актов в соответствии требований (установленных) изданных им указов. Эти же особенности мы можем заметить также и в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации2, в указах Президента России: от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»3; от 14.06.2012 № 851 «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства»4 изданный в соответствии со ст. 5 ФЗ «О противодействии терроризму» утвержден Порядок установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства и в др.

Или же в связи с изданием таких значимых федеральных законов как:

от 9.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»5; от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»6; от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»7; от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов - проектов нормативных правовых актов»8 и др.

Как видим, полномочия по определению правового положения ФОИВ принадлежит, прежде всего, Президенту и Правительству России. Их полномочия закреплены не только в конституционных нормах, но и иных нормативных правовых актах. Кроме того полномочия ФОИВ (федеральных министерств, агентств и служб) излагаются также в ФКЗ, ФЗ. Притом, обладая своими нормотворческими полномочиями (применение юридического механизма) президент страны определяет правовое положение террито-

1Например, см. Постановление Правительства России от 24 мая 2010 г. № 365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов» Российская газета, 6.07.2010.

2См.: Российская газета, 13 октября 2010 г.

3Российская газета, 19.05.2009 вступил в силу с момента подписания – 12.05. 2009.

4Источник публикации - Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 18.06.2012, СЗ РФ, 18.06.2012, № 25, ст. 3315. Начало действия документа - 18.06.2012.

5СЗ РФ, 2009 г., № 7, ст. 776.

6Опубликовано 30 июля 2010 г.

7Российская газета, 2 ноября 2010 г. Вступил в силу 29 декабря 2010 г.

8Российская газета, 22 июля 2009 г. Вступил в силу 2 августа 2009 г.

203

риальных органов ФОИВ. Так, в целях совершенствования деятельности по обеспечению правопорядка на местах (на уровне субъектов РФ) своим Указом от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»1 он обязывает территориальным органам МВД, Минюста, МЧС

иФСИН России и др. быть членом координационных совещаний.

Впроцессе участия в работе координационных совещаний, созданных по инициативе руководителя по субъекту РФ (губернаторы и президенты) они обязаны реализовать его основные задача на территории данного субъекта РФ. Ими являются2: обобщение и анализ информации о состоянии ООП, а также прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области; анализ эффективности деятельности территориальных органов МВД России и территориальных органов иных ФОИВ (ФМС, ФСИН, ФСНК, МЧС России) и органов местного самоуправления по обеспечению ООП; разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка; организация взаимодействия территориальных органов ФОИВ (МВД, МЧС, ФСИН, ФСНК и др.), органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения ООП.

Правовое положение ФОИВ на современном этапе следует рассматривать на федеральном уровне, на уровне округа и на уровне субъекта РФ, а что касается понятия территориальных органов в системе МВД России территориальных, то, в данном случае необходимо учитывать нормы указов Президента России регламентирующих деятельности: МВД России, территориальных органов МВД России по субъектам РФ, а также и полиции. Проведенный анализ президентских указов позволяет утверждать о том, что расширены полномочия руководителей ОВД, в том числе на уровне района (см. в последующих параграфах).

Полное реформирование МВД России требует пересмотра вопросов организации как непосредственно внутри системы, так и внешнем плане. Это вопросы взаимодействия внутри между департаментами, подразделениями, службами, а также внешнее взаимодействие как государственными, так и иными организациями, общественными формированиями и гражданами.

1Российская газета, 13 декабря 2010 г.

2По направлению (сферы) деятельности ФОИВ. Так, ФСИН России по вопросам обеспечения исполнения уголовного наказания связанное с лишением свободы, а также отбывание уголовного наказания не связанное с лишением свободы (отсрочка, ограничение свободы - «домашнего ареста», исправительные работы, колонии поселения и др.).

204

Или же, принятые меры президентов, также требует от МВД России и активизации вопросов регламентирования ОВД РФ, в том числе и полиции. И всему этому внутренние регламенты способствуют развитию и совершенствованию административных регламентов, как по исполнению госфункций, так и по предоставлению госуслуг юридическим и физическим лицам.

В итоге, отметим, что без проведения научно-теоретического или практического анализа о правовом положения федерального министерства (МВД России), агентства, службы мы не сможем говорить о совершенствовании административных процедур - регламентирования деятельности любого ФОИВ. Именно через положения (вопросы о предъявляемых требованиях Президентом или Правительством России) мы сможем проводить периодическую дифференцированную работу по вопросам регламентирования деятельности любого субъекта управления. Проведение анализа функций и задач любого государственного органа (ФОИВ) позволит подойти к единому знаменателю, – по каким функциям следует иметь им административный регламент? Именно после пересмотра их функций и задач (административного реформирования). А что же касается вопроса о предоставляемых государственных и муниципальных услугах, то законодатель уже дал ясный ответ с июля 2010 г. Более подробно по данной проблеме смотрите том 5 - учебное пособие «Предоставление государственных услуг». И ответ на вопрос, какие государственные (муниципальные) услуги они могут оказать участникам правоотношения? Мы находим также после проведение анализа внутренних регламентов, которых следует проводить на основе изучения положений о данном субъекте управления (местного органа исполнительной власти или муниципальном органе).

Безусловно функции и задачи того или иного ФОИВ указываются не только в нормативных правовых актах Президента и Правительства России, но и в федеральных конституционных законах и федеральных законах РФ, но инициатива по их формированию и ликвидации (расформированию) принадлежит Президенту и Правительству России, в пределах их полномочий.

§ 2. Современное определение правового положения федерального органа исполнительной власти

Рассмотрение данного вопроса требуется проведение научнотеоретического анализа не только нормативных правовых актов, но и различных научных трудов. Так, проблему о президентских полномочиях излагалась с позиции классификации его полномочий (компетенции), т.к.

205

научно-теоретические подходы были по различным сферам осуществления его деятельности. При этом, отдельные ученые выделяют различное число групп президентских полномочий. Так, С.А. Авакьян рассматривает и раз-

вивает 5 групп: в части формирования госорганов и назначения высших должностных лиц; в части руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с другими государственными органами; в области внешней политики; в области обеспечения обороны и безопасности государства, стабильности общественного порядка в стране; в области обеспечения конституционного статуса личности1.

Или же В.Е. Чиркин подходит с позиции восьми групп полномочий. Это: в сфере правового статуса личности; связанные с федеративным устройством государства; в отношениях с парламентом; в отношениях с органами исполнительной власти; в отношениях с органами судебной власти; по урегулированию чрезвычайных положений; в военной сфере; и в области внешней политики2.

К подобным позициям придерживается также Е.И. Козлова. Так, по ее мнению, президентские полномочия следует разделить на шесть групп по следующим сферам: полномочия, связанные с формированием федеральных органов госвласти; участием в законотворчестве; функционированием исполнительных органов госвласти; обеспечением осуществления полномочий федеральной госвласти на всей территории страны; внешней политикой и обороной; иными сферами государственной деятельности3.

Подобные позиции присутствуют и в других научных трудах посвященных вопросам президентских или правительственных полномочий. И в данном случае необходимо отметить о том, что любая их деятельность по формированию субъектов управления и определения их полномочий (функций и задач) реализовываются через юридическую технологию (выработка, подготовка и утверждение нормативных правовых актов).

Специфические толкования о юридических механизмах можем заметить в научных трудах А.Н. Миронова, если даже он не рассматривает в дифференцированном порядке президентских и правительственных норма- тивно-правовых актов4, т.е. их нормотворческую деятельность.

Что же касается правового положения ФОИВ, то мы можем получить ответ в ст. 112 Конституции РФ (ч. 1), где закреплено, что Председатель

1Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С.

477-479.

2См.: Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. М., 2008. С. 321.

3См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: 3-е изд. М., 2003. С. 399.

4См.: Миронов А.Н. Юридическая технология подготовки нормативных правовых актов. Монография. - М.: ИД «ФОРУМ», 2010. - 352 с.

206

Правительства России не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту России предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти1.

Реализация этих норм прослеживается и в указах Президента России «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», где установлено, что ФОИВ, которых переданы функции преобразуемых ФОИВ, являются правопреемниками по их обязательствам, в том числе возникшим в результате исполнения судебных решений.

Именно в соответствии с данным Указом Президента Российской Федерации Правительству России следует: обеспечить проведение реорганизационных мероприятий; определить федеральные органы исполнительной власти, которые обязаны принять не переданные обязательства и имущество преобразуемых федеральных органов исполнительной власти; уточнить функции ФОИВ с учетом распределения функций; принять иные решения.

Данный акт издан в целях совершенствования структуры ФОИВ, в соответствии со ст. 112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2. И весьма существенным является Указ Президента России от 12.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»3, которым определены правовые полномочии федеральных министров. Так, они вправе: давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания; приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом.

Или же Указом Президента России от 11.07.2004 № 868 утверждается «Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», где определены президентом страны вопросы: общая численность штатных единиц, основные функции и задачи, а также основные ее полномочия и организация деятельности МЧС России. И в целях реализации государственной политики в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в области противодействия их незаконному обороту в президентским Указом от 28.07.2004

1С учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008. № 6-ФКЗ и от 30.12.2008. № 7-ФКЗ.

2В ред. Федеральных конституционных законов на 12 июля 2012 г.

3Российская газета, 13 мая 2008 г.

207

№ 976, утверждается «Положение о Федеральной службе РФ по контролю за оборотом наркотиков», где подобное также присутствует и в данном нормативном акте.

Необходимо отметить и то, что в президентском Указе от 12.04.2008 № 724 «Структура федеральных органов исполнительной власти»1 разделены на три группы:

▪федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам - задачи, функции и полномочии и др. вопросы в отношении их определяются президентом страны;

▪федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство России, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам - задачи, функции и полномочии и др. вопросы в отношении их определяются правительством страны;

▪федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство России - задачи, функции и полномочии и др. вопросы в отношении их определяются также правительством страны.

В итоге как мы видим, основными субъектами определения правового положения ФОИВ являются Президент, Правительство и федеральные министры РФ с учетом их подведомственности. В процессе определения функций и задач они руководствуются не только международными нормами (при необходимости) конституционными нормами РФ, ФКЗ, федеральными законами. При этом, Правительство России дополнительно руководствуется указами Президента России, а федеральные министры дополнительно обязаны учитывать нормативно-правовые акты Президента и Правительства России.

§3. Правовое положение МВД России

Вцелях повышения эффективности деятельности МВД России по защите прав и свобод человека и гражданина и в связи с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» Президент России своим указом от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы министерства внутренних дел российской федерации»2 утвердил: Положение о Министерстве

1В ред. Указов Президента РФ на 11 мая 2011 г..

2Текст Указа опубликован в Российской газете от 2 марта 2011 г., в СЗ РФ от 7 марта 2011 г. №

10ст. 1334 (в ред. Указа Президента РФ от 19.09.2011 № 1204).

208

внутренних дел Российской Федерации (жале – Положение); и структуру центрального аппарата МВД России. При этом, как мы видим данный ФОИВ находится в ведении Президента России и тем самым прерогатива определения его правового положения также за ним.

Своим указом разрешил иметь в МВД России 8 заместителей Министра, в том числе одного первого заместителя Министра, одного статссекретаря - заместителя Министра, одного заместителя Министра - начальника Следственного департамента МВД России и одного заместителя Министра - главнокомандующего ВВ МВД России, а также начальника Главного управления МВД России по Северо-Кавказскому федеральному округу, пользующегося правами заместителя Министра. А также определил штатную численность центрального аппарата МВД России в количестве 9264 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе сотрудников ОВД РФ - 8000 человек, военнослужащих ВВ МВД России - 545 человек, ФГС - 679 человек и работников - 40 человек1.

Указом также определил, что: подчиненность территориальных органов определяется Министром внутренних дел РФ (далее – Министр); должности федеральной государственной гражданской службы (далее ФГГС) учреждаются МВД России в подразделениях территориальных органов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета; сотрудники ОВД РФ до принятия решения соответствующими аттестационными комиссиями по результатам внеочередной аттестации, предусмотренной статьей 54 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», выполняют служебные обязанности по ранее замещаемым должностям с сохранением имеющихся специальных званий, при этом сотрудник ОВД РФ, имеющий специальное звание полиции, выполняет обязанности и пользуется правами сотрудника полиции, которые предусмотрены названным Федеральным законом. Данным же указом президент обязал Министру осуществить реорганизацию МВД России в соответствии с названным Указом.

В Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации определены общие положения. Так, МВД России является федеральным органом исполнительной власти (далее – ФОИВ или федеральные органы), осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Притом, если ране вопросы в сфере миграции регулировались ОВД РФ, то с мая 2012 г. эти вопросы ФМС России исполняет самостоятельно, взаимодействуя с ОВД РФ (и др. ФОИВ).

1 Перечень территориальных делений см. в ведении.

209

Основными задачами МВД России являются: разработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел; обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности; управление ОВД РФ (далее - ОВД) и внутренними войсками МВД России (далее - ВВ); обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников ОВД, военнослужащих ВВ, ФГС системы МВД России, а также социально-правовое обеспечение работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и с военной службы, членов их семей, иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства РФ возложено на МВД России.

В своей деятельности МВД России (сотрудники ОВД РФ – полиции) руководствуется Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, ФКЗ, ФЗ, актами Президента и Правительства России и Положением. Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент России. Свою деятельность осуществляет непосредственно или через ОВД и органы управления внутренними войсками, а также в целях обеспечения реализации своих полномочий работу министерства направляет во взаимодействии с другими ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. Его деятельность является открытой для общества и публичной в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ и является уполномоченным ФОИВ в сфере управления и распоряжения имуществом ОВД и ВВ. Так, при министерстве действует общественный совет, который формируется Президентом России1.

МВД России имеет геральдический знак - эмблему и знамя, учреждаемые Президентом России.

На основе предоставленных полномочий руководствуясь соответствующими нормативными правовыми актами и пределах своих полномочий (в сфере внутренних дел) МВД России осуществляет следующие пол-

номочия: формирует на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, ООП и собственности, обеспечения общественной безопасности, а также миграционных процессов основные направления государ-

1 В соответствии с частью 2 ст. 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и частью 8 ст. 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» Президентом России подписан Указ от 23 мая 2011 г. «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах».

210