Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции
.pdf
391
точности и даже кодификации. Таким образом, складывается несколько неудовлетворительная ситуация, при которой защита прав граждан в деятельности органов государственной власти закрепляется даже на уровне Конституции Российской Федерации, тогда как на уровне законов и подзаконных нормативных актов она носит неполный и неточный характер.
Несовершенство правового регулирования защиты прав граждан в деятельности российской полиции особо выражено на фоне зарубежных примеров такого правового регулирования. Так, например, французское законодательство является наиболее совершенным в данном отношении, так как оно содержит положения, направленные на обеспечение прав граждан в деятельности органов исполнительной власти не только в рамках отдельных частей нормативных актов,
регулирующих тот или иной вид деятельности органов власти (глав, частей и т.п.), и посвящает данному вопросу специальный закон. Действительно, Закон от
12 апреля 2000 г.№2000-321, касающийся прав граждан в их отношениях с администрацией625, предшественником которому был Закон от17 июля 1978 г. «Об улучшении отношений между гражданами и администрацией»626, направлен исключительно на закрепление прав граждан и их обеспечение в отношениях с любой администрацией. Рассмотрение данного акта является интересным в свете возможного принятия в России закона «О защите прав граждан в административной деятельности полиции», так как французский законодательный акт может послужить одним из примеров для подготовки такого закона.
Часть первая данного закона («Доступность законодательства и прозрачность»)
состоит из двух глав: Доступность нормативных актов (ст.2 и 3) и Прозрачность деятельности администрации (ст.4-9), а также утверждает в частности, что доступность нормативного является неотъемлемой частью права на информацию.
Как следствие, закон устанавливает в данной части обязанность органов исполнительной власти по обеспечению доступа граждан к нормативным
625См.: Loi no 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, Journal Officiel de la République française, 13 avril 2000.
626Loi no 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.
392
документам законодательной и исполнительной власти. Здесь, например,
устанавливаются отдельные гарантии прав граждан, которые мы можем обнаружить и в российском законодательстве: самоидентификация госслужащего и государственного органа (ст.4), гарантии доступа граждан к информации, в
частности, касающейся из лично (ст.7) и т.п. Тем не менее, стоит отметить, что даже гарантии данных прав во французском правопорядке пошли намного дальше, чем в российском. Так, для обеспечения права граждан на доступ к административным документам, касающимся их лично, была создана специальная независимая Комиссия по доступу к административным документам (La Commission d’accès aux documents administratifs). Здесь присутствуют гарантии защиты частной информации граждан, которые также сформулированы более совершенным образом (ст. 5 и 6), чем в российском правопорядке.
Глава третья данной части закона (ст.10-15) наименее интересна, так как касается финансовой прозрачности деятельности административных органов и носит скорее антикоррупционный, чем правозащитный характер.
Часть вторая закона «Положения, касающиеся отношений граждан с администрацией») является наиболее интересной с точки зрения настоящего исследования. Так, в главе первой «Положения, направленные на улучшение административных производств», устанавливаются сроки для обращений граждан к администрации (ст.16 и 17). Среди правил, касающихся обращений,
устанавливается обязательство администрации по выдаче уведомления о получении (ст.19); обязательства о передаче неподведомственного обращения компетентному органу (ст.20); принцип, в соответствии с которым отсутствие ответа на обращение в течение двух месяцев является равносильным отказу заявителя, который может быть оспорен в судебном порядке (ст.21);
обязательство учета администрацией при принятии решения замечаний гражданина и возможность последнего быть представленным адвокатом при любом взаимодействии с администрацией (ст.23).
393
Часть третья закона («Об омбудсмене») посвящена роли омбудсмена при содействии гражданам в защите своих прав при взаимодействии с администрацией.
Закон отдельно предусматривает организацию деятельности администрации по схеме «Единого окна» (часть четвертая).
В немецком правопорядке подобного закона, направленного на защиту прав граждан в рамках административной деятельности органов исполнительной власти, не существует, но общий закон от 25 мая 1976 г. «Об административном производстве» (Verwaltungsverfahrensgesetz627) нисколько не уступает по набору гарантий своему французскому аналогу. Единственным недостатком данного закона, на наш взгляд, является отсутствие специально выделенной главы,
посвященной соблюдению прав граждан в рамках административной деятельности. Тем не менее систематизация все административной деятельности в рамках единого акта и, в частности, в рамках части второй закона, посвященной общим правилам административного производства (Allgemeine Vorschriften über das Verwaltungsverfahren), позволяют нам утверждать, что данный акт, также как и его французский аналог, обладает более высокими стандартами защиты прав граждан в рамках административной деятельности органов исполнительной власти, чем российские аналоги.
В законе предусмотрены такие базовые обязательства администрации, как необходимость учета интересов и прав третьих лиц (2 п.4, параграфа 13);
обязанность информировать граждан о сведениях, которыми администрация располагает в отношении них и их обращений (п.1 параграфа 25 и параграф 29);
обязательство по информированию о деятельности администрации и применимых, а также издаваемых ей актов (параграф 27а); обязательство хранить тайну частной жизни граждан (параграф 30) и т.п.
Закон довольно подробно излагает обязательство администрации заслушивать граждан, когда в административном процессе затрагиваются их права (параграф
627 См.: BGBl. I S. 102.
394
28). Так, в частности, администрация обязана запросить у гражданина все необходимые разъяснения по фактическим обстоятельствам дела, которые принимаются ей во внимание при рассмотрении того или иного дела. В данном положении рассматриваемого закона из указанного обязательства администрации сделаны исключения, которые перечислены в этом положении поименно (п. 2),
что свидетельствует о важности такого обязательства администрации в глазах федерального законодателя.
Довольно объемным образом закреплена в законе и возможность представительства граждан в административном процессе посредством адвоката
(параграф 14). Данное положение довольно схоже с тем, что закрепил рассмотренный нами выше французский закон о защите прав граждан в их взаимоотношениях с администрацией. Тем не менее, немецкий законодатель более подробен и уточняет, в частности, правила назначения представителя и другие вопросы, касающиеся представительства граждан в административных производствах (параграфы 15-19).
Наконец, стоит отметить, что, помимо рассмотренных положений,
находящихся в первой главе второй части этого немецкого федерального закона, в
последнем существует еще и ряд положений, направленных на обеспечение прав граждан в административной деятельности. Речь идет о закреплении сроков для принятия административных решений (параграф 31 и 32); сертификации и информирования об административных актах (параграф 33 и 34); а также другие аспекты вступления любого административного акта в силу, его действия и влияния на положение прав и обязанностей граждан (параграф 35 и сл.).
Взаимодействие полиции с общественными объединениями и иными
институтами гражданского общества
Напомним, что Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции»628
рассматривает участие институтов гражданского общества как одно из средств
«…контроля за деятельностью полиции в соответствии с федеральным законом»
628 Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
395
(п. 1 ст. 50). Более того, непосредственная связь общественного контроля деятельности органов и сотрудников полиции с обеспечением прав граждан подчеркивается п. 3 ст. 50 данного закона, где указывается, что в пенитенциарной сфере общественные организации «…осуществляют контроль за обеспечением прав граждан». Таким образом, если и стоит искать пути повышения эффективности административной деятельности полиции с целью совершенствования гарантий прав человека, то их стоит искать именно в форме взаимодействия органов внутренних дел с представителями гражданского общества.
Необходимость создания условий для взаимодействия органов полиции и гражданского общества отмечалась в науке административного права уже не раз.
Так, в частности, отдельными авторами необходимость такого взаимодействия была обоснована целью поддерживания правопорядка629. Тем не менее, ряд научных работ в области административного права все чаще поднимает вопрос об использовании сотрудничества представителей гражданского общества и органов полиции с целью реализации в деятельности последний принципа уважения основных прав и свобод граждан630. Это подтверждается и Концепцией совершенствования взаимодействия подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации и общественными объединениями на 2009-2014 годы631, где, в частности,
констатируется, что «Развитие взаимодействия органов внутренних дел и внутренних войск с общественными объединениями заключается в создании необходимых условий для эффективного участия институтов гражданского
629См.: Герасименко А. Н. Информационное обеспечение взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка (организационные и правовые вопросы): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 14.
630См.: Киричёк Е. В. Взаимодействия полиции с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества в условиях реализации принципе соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2013. № 12. С. 1139.
631Об утверждении Концепции совершенствования взаимодействия подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации и общественными объединениями на 2009-2014 годы: приказ МВД России от 1 января 2009 г. №
396
общества в разработке и реализации основных направлений государственной политики в области внутренних дел с учетом потребностей и интересов граждан,
обеспечения защиты их прав и свобод» (IV).
На практике организации совместной деятельности полиции и общественности чаще всего преследует цель поддержания правопорядка и обеспечения общественной безопасности. Именно с этой целью, в частности, создаются:
добровольные народные и казачьи дружины; внештатные подразделения дорожно-патрульной службы; оперативные отряды и отряды содействия полиции и т.п. Действительно, взаимодействие полиции с представителями гражданского общества, которое было бы исключительно направлено на совершенствование деятельности полиции с целью более полного обеспечения прав граждан, не является настолько интенсивными. Мы можем лишь процитировать несколько инициатив, которые свидетельствуют о том, что организация сотрудничества полиции с представителями гражданского общества ведется именно в данном направлении: Меморандум о сотрудничестве в совместных с представителями Уполномоченного по правах человека в Российской Федерации и других правозащитных организаций мероприятиях и акциях, направленных на совершенствование услуг, оказываемых населению правоохранительными органами, а также улучшения взаимоотношений граждан и милиции в целом;
Соглашение о сотрудничестве, направлений и форм взаимодействия подразделений системы МВД России с Русской Православной Церковью,
традиционными для России конфессиями (буддийской сангхой России,
духовными управлениями мусульман России, еврейскими религиозными организациями); организация совместно с Общественной палатой Российской Федерации мероприятий, направленных на формирование гражданского общества в России, участие в оказании конкретной помощи по защите граждан от преступных и иных противоправных посягательств и т.п.632 Как следствие, в
632 Об утверждении Концепции совершенствования взаимодействия подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации и
397
российской практике участия представителей гражданского общества в совершенствовании деятельности органов полиции с целью более совершенной защиты прав граждан еще есть потенциал роста.
Как представляется, стоит обратить внимание на зарубежный опыт в данной сфере.
В первую очередь необходимо отметить, что в странах западной Европы участие представителей гражданского общества в деятельности органов власти является довольно интенсивным, а гражданское общество, в отличие от российского, отличается высокой активностью и сплоченностью. Это подтверждается как на уровне правового регулирования и практики отдельных государств, так и на наднациональном (международном) уровне633.
Во Франции право на объединение (droit d’association), которое, по сути,
является тем средством, которое позволяет представителям гражданского общества принимать участие в работе государственных органов, было нормативно закреплено еще во времена Третьей Республики. Так, закон об ассоциациях от 1 июня 1901 г.634 Позволил различным представителям гражданского общества объединиться в целях защиты своих прав. Стоит заметить, что отношения представителей французского гражданского общества и органов государственной власти являются настолько плотными, что они вышли на уровень взаимозависимости635, что объясняется, на наш взгляд, высоким политическим значением негосударственных политических игроков гражданского общества. Сегодня во Франции не принимается практически ни один акт государственной власти без участия представителей гражданского общества, роль которых настолько сильна, что им удаётся мобилизовать значительные ресурсы (в
общественными объединениями на 2009-2014 годы: приказ МВД России от 1 января 2009 г. №
1.
633Так, например: о высоком значении деятельности представителей гражданского общества в Европе свидетельствует принятие Европейской конвенции Совета Европы 24 апреля 1986 г. О признании юридическими лицами международных неправительственных организаций, CETS №
634См.: Loi du ler juillet 1901 relative au contrat d’association.
635См.: C. Perrin, La nature de la relation entre gouvernement et associations: le rôle de la confiance, Revue Interdisciplinaire sur le management et l’Humanisme n 6 - mars/avril 2013.
398
том числе и медиа) и склонить на свою сторону значительную часть общественного мнения, значение которого в современной политике не нуждается в разъяснении. Практически в любом министерстве Французской республики обсуждение политически значимых законопроектов и проектов подзаконных актов происходит с участием неправительственных организаций, которые следят за тем, чтобы права граждан разных слоев граждан были учтены в процессе составления актов государственной власти. Для организации такого процесса здесь был также разработан отдельный вид актов, регулирующих отношения того или иного министерства с представителями гражданского общества, – Хартия согласования (Charte de la concertation)636.
В ФРГ правовое регулирование деятельности неправительственных организаций и других инициатив гражданского общества также датируется началом XX в.: именно тогда были внесены соответствующие изменения в гражданский кодекс (Bürgerlichen Gesetzbuch637). Позднее был создан закон о регулировании публичных ассоциаций (Gesetz zur Regelung des ffentlichen Vereinsrechts638). Тем не менее, здесь законодатель пошел еще дальше. Президент Бундестага составляет список наиболее авторитетных неправительственных организаций (ffentliche Liste über die Registrierung von Verbänden und deren Vertretern), которые пользуются особым авторитетом и посему участвуют даже в разработке законопроектов639.
Стоит отметить, что за рубежом деятельность неправительственных организаций и их взаимодействие с государственными органами (в том числе и с министерствами внутренних дел) является в сравнении с Российской Федерацией очень интенсивной. Участие представителей гражданского общества в работе
636 См. пример такой Хартии: La Charte de la concertation du Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement URL: http://www.debatpublic.fr/docs/pdf/Charte_concertation_MATE.pdf
637См.: Bürgerliches Gesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Januar 2002 (BGBl. I S. 42, 2909; 2003 I S. 738).
638См.: Vereinsgesetz vom 5. August 1964 (BGBl. I S. 593).
639См. подр., напр.: Ch. Wӧrle-Himmel, Vereinsrecht: 132 Tipps für die Vereinsarbeit, München,
Beck. 2013.
399
министерств распространяется даже на практику разработки законопроектов и проектов подзаконных актов, что позволяет неправительственным организациям повышать эффективность работы органов власти (в том числе и полиции) и
совершенствовать механизмы защиты прав граждан в их деятельности. Это объясняется более высоким уровнем правовой культуры и развития гражданского общества в государствах западной Европы.
Создание и развитие административной юстиции
До недавнего времени в Российской Федерации отсутствовала система административных судов. В настоящее время в Российской Федерации, как и в европейских правовых системах, сделан важный шаг на пути формирования полноценного института административной юстиции, который связан с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской
Федерации. Согласно этому документу задачами административного судопроизводства будут являться: обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений; защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Заметим, что тема административной юстиции была уже многократно изучена в российской науке административного права640. Тем не менее, в связи с реформированием судебной системы Российской Федерации стоит поднять данный вопрос повторно, тем более что в свете рассматриваемой в данном параграфе темы – повышение эффективности работы органов полиции в сфере обеспечения прав граждан – именно административная юстиция призвана сыграть первостепенную роль. Если в российской науке административного права идея
640 См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998; Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997; Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение. 1974. № 5. С. 72; Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л., 1973.
400
того, что административная юстиция является оплотом защиты прав граждан и находится в стадии становления, то за рубежом эта идея получила свое воплощение не только в научных трудах, но и на практике. Как в немецкой641, так и во французской642 науке административного права сегодня не возникает даже и сомнения, что наиболее эффективной защитой прав граждан является именно судебный контроль. Так, например, мэтр французской науки административного права Бернар Штирн утверждает, что французская административная юстиция уже в начале XX в. создала свод принципов, в соответствии с которыми
«…основой является свобода, а ограничивающие ее меры полиции являются исключением…»643. Кодекс административного судопроизводства ФРГ
(Verwaltungsgerichtsordnung) однозначно определяет, что лица обращаются в органы административной юстиции за защитой своих прав (параграф 42).
Наконец, совсем недавно во французских органах административной юстиции были введены специальные процедуры ускоренного судебного контроля в ситуациях, когда свободы и права граждан поставлены под угрозу (référéliberté644), что еще раз подтверждает высокое доверие именно органам специализированной судебной власти.
Доверие контроля за деятельностью администрации именно судебным органам является вполне логичным. Во-первых, как отмечает первый же параграф Кодекса административного судопроизводства ФРГ, «административное судопроизводство осуществляется независимыми и отдельными от структуры исполнительной власти судами». Стоит отметить, что как во Франции, так и в ФРГ органы административной юстиции являются независимыми не только от органов исполнительной власти, но и представляют собой отдельную,
641См., напр. Classen C. D. Die Europäisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit: eine vergleichende Untersichung zum deutschen, franzӧsischen und europäischen. Mohr Siebeck. 1996. 211 p.
642См., напр. Favoreu L. La notion de liberté fodamentale, devant le juge administratif des réféé,
Receuil Dalloz. 2001. Chr. p. 1739 et s.
643Stirn B. Le juge administratif et les libertés publiques URL: http://ecolloque.fondationmemoirealbertcohen.org/index.php?page=jugeadministratif.
644См.: Закон от 30 июня 2000 г. Loi № 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les
juridictions administratives // Journal official. № 1251. 1 juillet 2000. P. 9948.