Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции
.pdf291
неформальные молодежные объединения противоправной направленности и совершил административные правонарушения против порядка управления и (или)
административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность; кому назначено административное наказание за незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов, а
также их потребление без назначения врача. Реализуя указанное право,
участковый уполномоченный полиции подает на имя начальника территориального органа МВД России рапорт, согласованный с начальником ОУУП, о необходимости постановки на профилактический учет гражданина,
входящего в указанные категории. Окончательное решение данному вопросу принимается начальником территориального органа МВД России.
Проводя профилактическую работу, участковый уполномоченный должен собрать максимально полную и всестороннюю информацию о лицах, состоящих на профилактическом учете, и на основе ее анализа проводить необходимые контрольные мероприятия. Собрать соответствующую информацию он может не только у тех же родственников и соседей, мнение которых в силу разных причин далеко не всегда может быть объективно, а информация правдива. Нужны беспристрастные наблюдения, что называется «со стороны», скажем, тех же дворников, вахтеров и охранников, уборщиц в подъездах жилых домов, а также работников коммунальных служб (сантехников, электриков, газовщиков) и
участковых врачей поликлиник, т.е. людей, время от времени посещающих квартиры лиц, состоящих на профилактическом учете. Их наблюдения могут оказаться крайне ценными и помочь участковому уполномоченному составить объективное представление о личности и образе жизни интересующего его человека. Кстати сказать, в специальной литературе даже высказывалось достаточно спорное, по крайней мере, в современных условиях, мнение о целесообразности подчинения той же службы дворников как домоуправлением
(жилищно-эксплуатационным организациям или управляющим компаниям в современной интерпретации – авт.), так и органам РОВД по линии их постоянных
292
контактов с участковым инспектором425. Работа с дворниками, безусловно, нужна и практически полезна, но подчинять ее, пусть даже по соответствующему направлению органам внутренних дел, вряд ли правильно. Отношения, думается,
должны строиться на взаимовыгодной основе. Участковый уполномоченный получает интересующую его информацию, а лицо, ее представляющее,
соответствующее вознаграждение, преимущественно материальное. Для этого участковый уполномоченный должен располагать необходимым фондом денежных средств, за который должен строго отчитываться и расходование которых в целях недопущения злоупотреблений необходимо строго контролировать.
Участковый уполномоченный полиции работает и с самим гражданином,
состоящим на профилактическом учете, и с членами его семьи, а так же иными гражданами, которые могут оказать на него профилактической воздействие. Что касается последних, то это могут быть, к примеру, соседи-ветераны Великой Отечественной войны, бывшие школьные учителя, словом, те люди, которые имеют в глазах состоящего на профилактическом учете гражданина авторитет,
пользующиеся его уважением, к мнению которых он может в той или иной мере прислушаться. Перед участковым уполномоченным стоит непростая задача найти таких людей, убедить их помочь в его работе. Думается, что сотруднику полиции здесь не обойтись без обстоятельной психологической подготовки. Поэтому в рамках мероприятий по повышению квалификации участковым уполномоченным полиции необходимо получать углубленные знания по общей психологии личности, изучать особенности психологии отдельных социальных категорий и профессиональных групп.
Не реже одного раза в квартал участковый уполномоченный обязан проводить с лицами, состоящими на профилактическом учете, членами их семьи беседы с целью предупреждения преступлений и иных правонарушений. Результат проведения индивидуальной профилактической работы ежеквартально рапортом
425 См.: Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 105.
293
докладываются им на имя начальника территориального органа МВД России.
Думается, в целях стимулирования профилактической работы участкового уполномоченного полиции нужно предусмотреть возможность выплат ему премий в случае, если за отчетный период тот же квартал, состоящие на профилактическом учете граждане, проживающие на закрепленном за участковым уполномоченным административном участке, не совершили правонарушений. Данный фактор вполне можно рассматривать не иначе, как один из ключевых показателей результативности его работы, от которого должно зависеть и денежное содержание участкового уполномоченного полиции.
Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы. Для современной России сохраняет остроту проблема противодействия преступности, особенно преступности рецидивной, уровень которой, несмотря на положительную динамику последних лет к её неуклонному снижению,
продолжает оставаться достаточно высок. Как отметил глава МВД России В. А.
Колокольцев, на сегодняшний день (речь идет о положении по состоянию на октябрь 2013 г. – авт.) лицами, ранее уже преступавшими закон, совершается почти половина преступлений, при этом за последние годы их удельный вес вырос более чем на 16 процентов426. Практика показывает, что лица,
освобожденные из мест лишения свободы, нередко приобретают там привычки,
склонности и навыки преступной жизни, мировоззрение, присущее криминальной среде, в основу которого положено отрицание государства, презрение к людям,
зарабатывающим на жизнь честным трудом, что в условиях социальной неустроенности (прежде всего это отсутствие жилья, профессиональная дисквалификация и невозможность трудоустройства, а значит отсутствие легальных источников получения средств существованию) и отсутствия действенной системы социальной адаптации бывших осужденных к условиям нормальной жизни в обществе, толкает их к совершению новых преступлений. В
результате возникает рецидив, человек совершает новое, нередко даже более
426 См.: Государственная Дума. Стенограмма заседаний // Бюллетень. 2013. № 124 (1362). 23 октября. Ч. 1. С. 36.
294
серьезное по тяжести преступление. Поэтому, исходя из необходимости защиты общественных интересов и в целях осуществления частной превенции, лица,
освобожденные из мест лишения свободы, даже после того, как они покинули исправленные учреждения, продолжают находиться в поле зрения полиции. В
полной мере это относится и к тем осужденным, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы, или наказание в виде лишения свободы условно.
Подобная практика существовала и в дореволюционной России427 и в Советском государстве428. В том или ином виде известна она и современным правовым демократическим государствам с развитой рыночной экономикой.
Согласно пункту 26 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О
полиции» именно на полицию возлагается обязанность осуществлять контроль
(надзор) за соблюдением за лицами, освобожденными из мест лишения свободы,
установленных для них судом и в соответствии с федеральным законом запретов и ограничений. Кроме того, указанная норма дает полиции право участвовать в осуществлении контроля за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы, или наказание в виде лишения свободы условно. Порядок осуществления полицией административного надзора определен в Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»429. Поскольку согласно пункту 26 Положения об МВД России Министерство осуществляет полномочие по организации участия органов внутренних дел в осуществлении административного надзора во исполнение норм данного Федерального закона им был издан Приказ МВД России от 8 июля 2011 г. № 818430, в котором законодательные нормы были конкретизированы и детализированы.
427См.: Устав благочиния и безопасности.
428См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. № 5364-VI «Об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1966. – № 30. – Ст. 597.
429Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 15. Ст. 2037.
430См.: приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 8 июля 2011 г. № 818 О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Рос. газ. 2011. 26 августа.
295
Следует сказать, что по признанию главы МВД России В.А. Колокольцева,
сделанному на расширенном заседании Коллегии МВД России 4 марта 2015 г., в
комплексе мер профилактического характера, осуществляемых полицией, именно работа с лицами, склонными к совершению правонарушения, имеет приоритетное значение. Основным рычагом воздействия на эту категорию лиц является восстановленный несколько лет назад институт административного надзора. По состоянию на 1 января 2015 г. он установлен в отношении почти 74 тысяч человек. В ходе его осуществления к административной ответственности привлечено порядка 59 тысяч поднадзорных. Две с половиной тысячи уголовных дел возбуждено по фактам уклонения. Во многом благодаря комплексному подходу, констатировал Министр, удалось снизить уровень рецидивной преступности на пять с лишним процентов431. Приведенные главой МВД России данные убедительно свидетельствуют, что лица, за которыми установлен административный надзор, нередко нарушают его режим, за что, по сути, в
массовом порядке привлекаются к административной ответственности по ст. 19.24 КоАП РФ. Данное обстоятельство лишний раз подтверждает обоснованность возвращения административного надзора в арсенал административных средств профилактики правонарушений и в особенности наиболее серьезных из них, а именно – преступлений.
Следует отметить, что вопрос о правовой природе административного надзора,
а также его цели в отечественной юридической науке в настоящее время продолжает оставаться дискуссионным. В специальной литературе высказывалось мнение, что на самом деле административный надзор имеет уголовно-правовую природу. При этом отсутствие регламентации данной меры в Уголовном кодексе РФ следует признать серьезным законодательным пробелом (исключением является ст. 314.1 УК РФ, в которой предусмотрена ответственность за уклонение
431 См.: текст официального выступления министра внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцева на расширенном заседании Коллегии МВД России 4 марта 2015 г. URL: https://mvd.ru/dokument/3172398 (дата обращения 05.03.2015).
296
административного надзора)432. Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» предусматривает,
что административный надзор устанавливается только на срок судимости. Данное положение дает повод говорить, что в административном надзоре проявляется уголовно-правовое значение института судимости, его фактическая принудительная сила. И, в конечном счете, делается далеко идущий вывод о том,
что надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, имеет уголовно-правовую природу, представляет собой форму выражения уголовно-
правовых отношений и составляет меру уголовно-правового характера433.
Признавая, что вопросы административного надзора тесно связаны с вопросами уголовной ответственности, тем не менее, следует признать ошибочность указанного мнения, что убедительно подтверждается как дореволюционной, так и советской практиками правового регулирования такого рода мер, а также их оценкой учеными-юристами тех лет.
Так, известный дореволюционный полицеист В. Ф. Дерюжинский глубоко верно отмечал, что полицейский надзор, как мера предупреждения преступлений против существующего государственного порядка, учреждается над лицами,
вредными для общественного спокойствия. Учреждается он по распоряжению административных властей и регулируется постановлениями кабинета министров
12марта 1882 г. (ст. 125-166 Устава благочиния и безопасности, изд. 1916 г.)434.
Что касается цели административного надзора, то по общему правилу, как
отмечалось выше, это – частная превенция. Правда, в специальной литературе высказывалась и другая точка зрения. Так, по мнению Ю. П. Оноколова институт административного надзора имеет целью не только частную, но и общую
432 См.: Калинина Т.М. Понятие и юридическая природа административного надзора // Административное право и процесс. 2013. № 8. С. 45.
433 См.: Фильченко А. П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: правовая природа и перспективы законодательного регулирования // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 55.
434 См.: Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. Петроград. Сенатская типография. 1917. С. 251.
297
превенцию. Свою позицию данный автор аргументирует ссылкой на ст. 2
Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ.
В ней отмечено, что административный надзор устанавливается в целях защиты государственных и общественных интересов, что, полагает Ю. П.
Оноколов, свидетельствует о наличии цели не только индивидуальной, но и общей профилактики преступлений и других правонарушений435. Вряд ли с подобной интерпретацией норм закона можно согласиться. Думается, что административный надзор все же имеет целью только частную превенцию. Он призван исключить возможность рецидива у конкретного лица. Ограничения,
которые на него налагаются, не затрагивают других лиц и едва ли сколько-нибудь заметно влияют на их сознание в качестве фактора, удерживающего от совершения тех или иных правонарушений. Поэтому говорить применительно к административному надзору об общей превенции, думается, не приходится. По сути, ранее примененное уголовное наказание в виде лишения свободы на определенный срок, следствием которого стал в дальнейшем административный надзор, обеспечивает в данном случае общую превенцию.
Компетенция полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан при
осуществлении контрольно-надзорной деятельности и современные
информационные технологии. В России и в мире в целом происходит бурное развитие информационных технологий. Эти технологии, тем более в условиях значительного сокращения численности органов внутренних дел, содержат значительный положительный потенциал для улучшения взаимодействия полиции и граждан в той же сфере охраны общественного порядка. В этой связи следует согласиться с А. К. Киселевым, что информационное использование социальных сетей дает такие плюсы, как возможность прямого участия общества в охране правопорядка и наличие обратной связи между обществом и полицией.
Обеспечение концепции правоохраны сообщества с использованием социальных интернет-сетей позволяет силам полиции взаимодействовать с населением на все
435 См.: Оноколов Ю. П. Административный надзор – необходимая часть системы профилактики правонарушений // Административное право и процесс. 2014. № 4. С. 62.
298
более локальном (местном) и личностном уровне436. Нельзя не отметить, что МВД России стремится широко использовать в своей деятельности самые передовые информационные технологии, в том числе в сфере обеспечения прав и свобод граждан при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в такой исключительно значимой для них области, как обеспечение охраны общественного порядка в общественных местах. Вот лишь один весьма интересный и показательный пример.
Как отметил глава МВД России В. А. Колокольцев, в мае 2014 г.
Министерством был запущен уникальный по функциональности проект – мобильное приложение для смартфонов, которое позволит повысить безопасность граждан, особенно тех, кто оказался в незнакомом месте и нуждается в экстренной правоохранительной помощи. Приложение оснащено картой, на которой отображаются территориальные подразделения органов внутренних дел,
пункты охраны порядка, дается информация об участковых уполномоченных полиции по всей России. Нажатием одной кнопки производится вызов в ближайшую дежурную часть. За неполный месяц, отметил Министр, уже более
220 тыс. пользователей установили эту программу на свои смартфоны437. Есть основания полагать, успешная реализация указанного проекта сделает общественные места более безопасными, а полицейскую помощь более действенной и доступной для тех, кто в ней нуждается. Есть и еще один положительный момент, который в современных условиях представляется достаточно важным. Речь идет о финансовой составляющей, хотя, как вполне правильно отмечает К. С. Бельский, полицейская помощь населению по преимуществу является некоммерческой, так как в целом направлена на обеспечение безопасности общества, а общество, уплачивая налоги, обязывает
436 См.: Киселев А. К. О полицейском влиянии на общественное сознание в странах Европейского сообщества // Административное право и процесс. 2012. № 6. С. 53.
437 См.: Государственная Дума. Стенограмма заседаний // Бюллетень. 2014. № 174 (1412). 11
июня. Ч. 2. С. 6.
299
государство в первую очередь заботиться о его безопасности438, нельзя не признать, что в указанном проекте зримо присутствует как раз коммерческая составляющая, т.к. пользователи, установившие соответствующие программы, за это платили. Думается, соответствующие средства должны аккумулироваться в бюджете и целевым назначением направляться на дальнейшее укрепление системы МВД России, включая полицию.
Исходя из установок главы МВД России В. А. Колокольцева, можно уверенно прогнозировать, что российская полиция будет и впредь активно и широко использовать в своей контрольно-надзорной деятельности самые передовые информационные технологии.
Завершая рассмотрение компетенции полиции в сфере обеспечения прав и
свобод граждан при осуществлении контрольно-надзорной деятельности,
хотелось бы отметить, что вопросы совершенствования всей системы контрольно-
надзорных полномочий органов публичной власти являются одним из безусловных приоритетов государственной политики нашей страны,
направленной на снятие административных барьеров в экономике, ослабление административного давления на бизнес и стимулирование добросовестной конкуренции. Не случайно поэтому, что среди основных направлений административной реформы, обозначенных в Указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»439, значилось, в том числе, организационное распределение функций надзора и контроля. Министерством экономического развития Российской Федерации была первоначально разработана Концепция проекта федерального закона «О государственном и муниципальном контроле
(надзоре) в Российской Федерации», которая публично обсуждалась на площадке Института государства и права Российской академии наук 30 сентября 2014 г. с
участием ведущих российских ученых-юристов, прежде всего
438См.: Бельский К. С. К вопросу о понятии «полицейская помощь» // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С. 136.
439Собр. законодательства Российской Федерации. 2003. № 30. Ст. 3046.
300
административистов. На основе Концепции позднее был подготовлен и соответствующий законопроект. Его фактически официальная презентация состоялась 17 марта 2015 г. на Конференции, организованной Российским союзом промышленников и предпринимателей. Конечно, первопроходцем в данной сфере Россию не назовешь. Такого рода законы известны, в том числе и на постсоветском пространстве. В этом отношении представляет интерес Закон Республики Казахстан от 6 января 2011 г. № 377-IV ЗРК «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан»440.
Правда, анализ норм данного нормативного правового акта позволяет сделать вывод, что они не распространяются на те сферы деятельности, которые традиционно относятся к компетенции полиции как в России, так и в других государствах. Например, это соблюдение физическими лицами требований хранения, ношения и использования гражданского оружия или торговля вне мест,
установленных местными исполнительными органами. В части 3 ст. 12
казахстанского закона специально оговаривается, что отношения, возникающие при проведении проверок, а это основная форма контроля и надзора за деятельностью проверяемых субъектов, регулируется в соответствии с законами Республики Казахстан. Таким образом, имеет место бланкетная норма,
отсылающая к, что называется, «профильным» законам. Таким законом применительно к тем видам деятельности, которые охватываются полицейскими контрольно-надзорными функциями, следовательно, будет соответствующий российскому Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» закон Республики Казахстан.
Применительно к теме настоящего исследования уместно задаться вопросом:
какое значение, разумеется, в случае его принятия, будет иметь федеральный закон «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» применительно к контрольно-надзорной деятельности полиции?
Думается, самое непосредственное. Казалось бы, предполагается, что закон
440 См.: Казахстанская правда. 2011. 15 января.