Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции
.pdf311
наложены именно на водителей, т.е. физических лиц. Так, в 2013 г. за управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения (только по ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ), сумма наложенных штрафов по первой инстанции составила 2 428 920 824 рубля, а по вступившим в законную силу решениям суда
– 1 786 507 532 рубля. В первом полугодии 2014 г. аналогичные показатели по данному составу уже были соответственно 5 299 234 664 рубля и 4 215 998 443
рубля. Ни один другой состав КоАП, предусматривающий ответственность в области безопасности дорожного движения, не может сравниться по сумме наложенных штрафов с ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ. И призыв Б. В. Россинского усилить ответственность юридических лиц, казалось бы, не выглядит надуманным и нереалистичным. Но это только на первый взгляд. В
действительности реализация его предложения станет дополнительным серьезным обременением для бизнеса, особенно, если речь идет о малых и средних предприятиях, которые, к примеру, занимаются грузовыми и пассажирскими транспортными перевозками.
Увеличение сумм штрафов для юридических лиц, как предлагает Б. В.
Россинский, может повлечь серьезные перебои в их хозяйственной деятельности,
создать проблемы с выплатой заработной платы их работникам и даже привести к банкротству и ликвидации соответствующих транспортных предприятий. Дело в том, что принудительное взыскание сумм штрафов с юридических лиц, которые имеют денежные средства на банковских счетах и имущество на балансе предприятия, сравнительно не сложно. Напротив, администрирование принудительного взыскания штрафа с физических лиц оказывается значительно сложнее, что убедительно подтверждается данными судебной статистики. Так, по данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в
первом полугодии 2014 года из 4 215 998 443 рублей штрафов, наложенных на водителей по ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ, вступившими в законную силу решениями суда взыскано или уплачено добровольно было только 1 083 496 113 рублей, т.е.
немногим больше 25%.
312
Сказанное позволяет серьезно усомниться в оправданности предложения Б. В.
Россинского относительно ужесточения административной ответственности юридических лиц и должностных лиц за нарушения в области безопасности дорожного движения. В настоящее время законодатель вполне оправданно сосредоточил репрессивный потенциал КоАП РФ именно на водителе, т.е.
конкретном физическом лице, управляющим транспортным средством и виновным в совершении административного правонарушения. От его ответственного поведения на дороге в решающей степени зависит безопасность дорожного движения, жизнь и здоровье как самого водителя, так и других лиц,
водителей, пассажиров, пешеходов, участвующих в дорожном движении. В
огромной степени такое поведение обеспечивается соответствующей надзорной деятельностью полиции и, прежде всего, подразделений ГИБДД, от слаженной работы которых зависит недопущение нарушений, а в случае их выявления – оперативное пресечение и обеспечение неотвратимости наказания. Последнее особенно важно. Уверенность в неизбежности хотя бы и умеренного наказания произведет всегда большее впечатление, чем страх перед другим, более жестким,
но сопровождаемый надеждой на безнаказанность456. Таким образом,
предложение ужесточить административную ответственность юридических лиц и должностных лиц за нарушения в области безопасности дорожного движения в современных условиях следует оценить критически.
Думается, если говорить концептуально, то фактическое присутствие фискальной составляющей вряд ли приемлемо в области безопасности дорожного движения. Как отмечалось выше, среди целей административного наказания закон, в данном случае КоАП РФ, фискальную составляющую не упоминает.
Вместе с тем нужно исходить из сложившихся реалий, а они таковы, что эта составляющая, к сожалению, зримо присутствует. Вот лишь один, как представляется, достаточно показательный пример. Так, по данным весьма информированной и авторитетной газеты «Коммерсантъ», только за первые
456 См.: Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1939. С. 309.
313
полтора месяца (сентябрь-октябрь 2013 г.) в бюджет города Москвы от перемещений неправильно припаркованных автомобилей (эта мера обеспечения применяется при ряде нарушений Правил дорожного движения) в бюджет столицы поступило более 9 млн. рублей457. Учитывая данное положение,
актуальным представляется предложение аккумулировать суммы штрафов,
предусмотренных соответствующими статьями КоАП РФ в федеральном бюджетном фонде, из средств которого финансировать мероприятия в области безопасности дорожного движения. Конечно, данный вопрос не входит в предмет исследования настоящей работы и лишь обозначен автором, как возможная перспективная тема для дальнейшей разработки представителями наук административного и финансового права.
Выше приводились данные, свидетельствующие о том, что существует серьезная проблема с уплатой административных штрафов, назначенных за нарушения правил дорожного движения. Думается, в случае дальнейшего увеличения размеров штрафов эта проблема только усугубится.
Эти размеры должны определяться и возможностями нарушителей платить их.
В противном случае, как правильно отмечает Б. В. Россинский, ситуация будет аналогичной той, которая сложилась в стране с уплатой гражданами подоходного налога до введения единой 13% ставки458. Приведенные выше цифры сумм неуплаченных штрафов это убедительно подтверждают. Нельзя не отметить, что в специальной литературе выдвигалось предложение использовать для решения данной проблемы опять же меры административного принуждения,
предусмотренные КоАП РФ. Так, по мнению В.В. Головко, необходимо ввести изменения в КоАП, дополнив его нормами, предусматривающими в случае неуплаты штрафа за нарушение Правил дорожного движения право
457См.: От перемещения автомобиля сумма не меняется. URL: http://kommersant.ru/doc/2387748
(дата обращения: 13.03.2015 г.)
458См.: Россинский Б. В. Проблемы совершенствования административного принуждения в сфере дорожного движения // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С.
314
уполномоченных на то должностных лиц изымать водительское удостоверение,
запрещать прохождение технического осмотра, постановку и снятие с учета транспортного средства. При повторной неуплате административного штрафа и составлении протокола об административном правонарушении по ст. 20.25 КоАП РФ, указанный автор предлагает предоставить уполномоченному должностному лицу право применять задержание транспортного средства и запрещение его эксплуатации459.
Таким образом, предлагается ни много ни мало, а использовать процессуальные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренные КоАП РФ, для принуждения к уплате административных штрафов тех правонарушителей, которые не делают этого в добровольном порядке. Остается неясным и вопрос о том, кто будет то « уполномоченное должностное лицо», которому закон предоставит право применять столь широкий и весьма репрессивный арсенал мер административного принуждения. Уместно предположить, что это должен быть либо судебный пристав, в компетенцию которого по закону входит исполнение вступивших в законную судебных решений, либо сотрудник органов внутренних дел, той же ГИБДД.
Из содержания работы В. В. Головко, а она посвящена административно-
юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения, явственно просматривается, что таким «уполномоченным должностным лицом», видимо, должен стать последний, т.е. сотрудник органов внутренних дел. Вряд ли с подобным подходом можно согласиться. По сути,
предлагается возложить на сотрудников полиции не свойственную и глубоко чуждую полиции как государственному институту функцию администрирования неналоговых поступлений в бюджет. Как известно, суммы административных штрафов поступают в государственный бюджет. И это при том, что в настоящее время в основу государственной политики по реформированию системы МВД
459 См.: Головко В.В. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в области дорожного движения: автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 11.
315
России положена вполне правильная концепция освобождения полиции от не свойственных ей полномочий. Данная концепция вполне последовательно реализуется на практике. Поэтому, предложенный В.В. Головко подход следует признать глубоко ошибочным. Также вряд ли можно согласиться и с самой идеей использования процессуальных мер обеспечения по делу об административном правонарушении для обеспечения уплаты административных штрафов за нарушение Правил дорожного движения. У этих мер совершенно иное предназначение. По своему юридическому характеру они представляют собой разновидность административно-предупредительных и административнопресекательных мер460.
Главное их назначение, как верно отмечает А. Ю. Соколов, заключается в обеспечении привлечения лица, совершившего административное правонарушение к административной ответственности461. Добавим также, что процессуальные меры применяются и для пресечения административного правонарушения, а также обеспечения формирования всех материалов по делу об административном правонарушении, прежде всего, доказательной базы, на основе которой органом административной юрисдикции или судом в дальнейшем будет установлена вина лица и вынесено решение о привлечении его к административной ответственности.
В настоящей работе критически оценивается существующая в России тенденция, в целом, ужесточения административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения. Как в свое время правильно отмечал тот же Б. В. Россинский, ни одна из многочисленных кампаний по усилению административной ответственности за нарушение Правил дорожного движения, осуществленных в течение последних десятилетий (начиная
460См.: Административное право / под ред. Л. Л. Попова. М., 2005. С. 427.
461См.: Соколов А. Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административного принуждения: дис. … д-ра юрид. наук.
Саратов. 2012. С. 84.
316
с 60-х годов XX в.) не дала ожидаемого эффекта462. Напротив, как показывают исследования, в этих случаях всегда после небольшого снижения уровня аварийности он достаточно скоро начинал резко расти. Одно лишь ужесточение наказаний за нарушение Правил дорожного движения без совершенствования всей системы управления в данной сфере бесперспективно. Карательная политика эффективна тогда, когда она является составной частью комплекса мероприятий,
когда мерами принуждения лишь подкрепляются эффективные управленческие процессы463.
Мероприятия административной реформы, активно проводившиеся в России в период с 2003 по 2011 гг., не могли не затронуть компетенцию полиции в сфере безопасности дорожного движения. Среди целей реформы – снятие административных барьеров, оптимизация присутствия государства в экономике,
в том числе путем замены там, где это оправдано и целесообразно административных методов регулирования на альтернативные, не связанные с прямым государственным воздействием на субъект. В результате реализации мероприятий административной реформы функция проведения государственного технического осмотра была изъята из компетенции Госавтоинспекции. Если Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции» возлагал на сотрудников милиции обязанность по организации и проведению государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним, то Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции» такой обязанности применительно к сотрудникам полиции уже не содержит. После вступления в силу Федерального закона от 1 июля 2011 г. «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»464 в обязанности полиции стали входить только обеспечение создания и ведения единой автоматизированной
462 См.: Россинский Б. В. Проблемы совершенствования административного принуждения в сфере дорожного движения. Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С.
231.
463См.: Там же. С. 232.
464См.: Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 27. Ст. 3881.
317
системы технического осмотра. Курс, взятый на определенную оптимизацию присутствия полиции в области дорожного движения и тем самым либерализацию режима надзора в данной сфере, достаточно последовательно продолжается. Так,
согласно новой редакции подпункта 2.6.1. п. 2.6 Правил дорожного движения,
утвержденных постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090, если в результате дорожно-
транспортного происшествия с участием двух транспортных средств, гражданская ответственность владельцев которых застрахована в соответствии с законодательством об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств, вред причинен только имуществу и обстоятельства причинения вреда в связи с повреждением имущества в результате дорожно-транспортного происшествия, характер и перечень видимых повреждений транспортных средств не вызывают разногласий участников дорожно-транспортного происшествия, оформление документов о дорожно-
транспортном происшествии может быть осуществлено без участия уполномоченных на то сотрудников полиции путем заполнения водителями причастных к дорожно-транспортному происшествию транспортных средств соответствующих бланков извещений о дорожно-транспортном происшествии в соответствии с требованиями, установленными Правилами обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. В
данном случае, нет погибших и раненых, т.е. жизни и здоровью личности ущерб не причинен. Нет спора между участниками дорожно-транспортного происшествия и по поводу причинения имущественного ущерба, хотя он и имеет место, т.к. повреждены транспортные средства, участников дорожно-
транспортного происшествия, но данный ущерб возмещается за счет страхования гражданской ответственности. Таким образом, нет каких-либо угроз интересам гражданина, а значит – отношения между участниками дорожно-транспортного происшествия находятся сугубо в гражданско-правовой плоскости. Присутствие полиции прежде всего для защиты прав граждан, очевидно, не требуется. Нет необходимости и в своеобразном «полицейском арбитраже», когда независимая
318
государственная структура в лице должностных лиц ГИБДД фиксирует факты для последующей их оценки со стороны государства для решения вопроса о вине участников дорожно-транспортного происшествия, а значит и об их уголовной либо административной ответственности в зависимости от последствий данного происшествия.
В специальной литературе высказывалось мнение, что аварии, произошедшие по причине неисправности транспортных средств, Госавтоинспекция будет профилактировать только при условии передачи ей надзорных (контрольных)
функций за деятельностью организаций, проводящих государственный технический осмотр автомототранспортных средств и прицепов к ним465. Однако вряд ли с такой позицией можно однозначно согласиться. Хотя нужно признать,
что проблема контроля в данной сфере действительно существует.
В Общественном докладе «О состоянии дел в сфере организации и безопасности дорожного движения в регионах России», подготовленном под эгидой Общественной палаты Российской Федерации Общественным советом при МВД России и Общественным советом Министерства транспорта Российской Федерации в январе 2014 г., отмечается необходимость установления контроля со стороны государственных органов за деятельностью страховщиков и операторов технических осмотров. При этом в докладе дана рекомендация подготовить проект постановления Правительства Российской Федерации о назначении компетентного государственного органа для осуществления инспектирования операторов технического осмотра. Думается, в случае принятия положительного решения по обозначенной проблеме соответствующее полномочие должно быть предоставлено не полиции в лице ГИБДД, а Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (Ространснадзору).
Тем самым сохранится заданный в ходе административной реформы вектор на освобождение органов внутренних дел, той же полиции от избыточных
465 См.: Борейко Ю. А. Проблемы административно-правового регулирования деятельности Госавтоинспекции в условиях реформирования МВД России // Административное право и процесс. 2014. № 5. С. 83.
319
полномочий, которые, кроме того, содержали еще и немалую коррупционную составляющую. В пользу такого сценария развития ситуации свидетельствует и то обстоятельство, что в обозримой перспективе планируется дальнейшее сокращение численности сотрудников органов внутренних дел. В общей сложности будут сокращены 110 тыс. человек. При этом первичное сокращение потребует увольнения 78 700 человек. Правда, со ссылкой на главу МВД России В.А. Колокольцева отмечается, что параметры оптимизации штатной численности до конца не выработаны и перед Министерством стоит вопрос тщательного расчета возможностей, чтобы сохранить кадровые ресурсы в тех подразделениях,
которые работают непосредственно с населением466. Однако тенденция дальнейшего сокращения численности сотрудников органов внутренних дел,
думается, налицо, а значит, потребуется дальнейшее развитие альтернативных полицейским мер обеспечения прав и свобод граждан в той же области безопасности дорожного движения.
Выдача водительского удостоверения. Согласно части 4 ст. 25 Федерального закона 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения» право на управление транспортным средством подтверждается водительским удостоверением. Поэтому еще одним крайне чувствительным для миллионов граждан вопросом является выдача водительского удостоверения. Кроме того, что в ней пока опять же присутствует значительная коррупционная составляющая, а
это само по себе крайне отрицательно влияет на отношения «гражданин-
государство», дискредитируя последнее в глазах населения, возникает еще и опасность того, что законное право управлять транспортным средством получит человек, плохо подготовленный, не имеющий необходимых навыков вождения.
Сев за руль автомобиля, он подвергает опасности не только собственные жизнь,
здоровье и имущество, но и жизни, здоровье, имущество других людей.
Приходится признать, что, несмотря на изменение в результате административной реформы правил прохождения техосмотра, сфера получения
466 См.: «Ведомости»: МВД планирует сократить до 100 тыс. сотрудников. URL: http://www.gazeta.ru/social/news/2015/03/23/n_7040601.shtml (дата обращения: 25.03.2015).
320
водительских прав осталась практически не затронутой реформой, а такая реформа, думается, также уже назрела. В этом отношении представляет интерес предложение не только упростить и автоматизировать процедуру выдачи водительского удостоверения, но и передать соответствующие полномочия специальному гражданскому ведомству467. Зарубежный опыт показывает, что такое ведомство (агентство), как правило, создается под началом министерства транспорта. Несомненным положительным эффектом, констатирует Комитет гражданских инициатив, будет значительное снижение количества негативных взаимодействий населения с органами внутренних дел и уровня коррупции в полиции. Также эти меры являются дальнейшим продолжением реформы по упорядочению полномочий и компетенций органов внутренних дел согласно современным стандартам за счет ликвидации неспецифичной функции, которой является выдача водительских удостоверений468.
Передача функции по выдаче водительских прав гражданскому ведомству позволит исключить злоупотребления в самой системе органов внутренних дел.
Как известно, это система военизированная, иерархическая, где отношения между вышестоящими и нижестоящими сотрудниками строятся на основе субординации.
При этом зависимость подчиненного от начальника, приказы которого не обсуждаются, а выполняются, весьма велика. Вот лишь один недавний, но, как представляется, достаточно показательный пример. Так, по данным средств массовой информации, в отношении начальника полиции Нефтеюганска полковника А. Н. Султанова возбуждено уголовное дело по ст. 285 «Злоупотребление служебными полномочиями» УК РФ. В Следственном управлении Следственного комитета Российской Федерации по Ханты-
Мансийскому автономному округу пояснили, что А. Н. Султанов, не желая
467См.: Концепция комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов Российской Федерации, подготовленная Комитетом гражданских инициатив. С. 43. URL: http://komitetgi.ru (дата обращения: 09.05.2015).
468См.: Концепция комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов Российской Федерации, подготовленная Комитетом гражданских инициатив. С. 43. URL: http://komitetgi.ru (дата обращения: 09.05.2015).