Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции

301

направлен на оптимизацию и упорядочение контрольно-надзорной деятельности,

по терминологии профессора К.С. Бельского, по сути, только

«специализированных (гражданских) субъектов полицейской деятельности»

(например, санитарная полиция или промышленная полиция) и напрямую не затрагивает собственно полицию. Однако такое понимание представляется вряд ли объективным, отражающим тенденции развития полиции как института в правовых, экономически развитых демократических государствах современного мира.

Тем более, как было показано выше, в России происходит коррекция компетенции полиции в контрольно-надзорной области, направленная на их оптимизацию, освобождение полиции от не свойственных ей функций, передача их, где это возможно и практически оправдано, соответствующим гражданским структурам.

В заключение, на основании проделанного исследования хотелось бы сделать общий основополагающий вывод: реализация компетенции полиции при осуществлении контрольно-надзорной деятельности направлена на решение одной главной задачи – повышения защищенности граждан и поддержание должного общественного порядка.

§4. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан

всфере дорожного движения

Крайне значимой представляется деятельность полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан в области безопасности дорожного движения. Ее полномочия здесь широки и многообразны.

Всовременном мире стремительно развиваются транспортные коммуникации,

втом числе перевозки пассажиров и грузов автомобильным транспортом. Для России их значение особенно велико. Дело в том, что территория страны огромна и потребность в перевозках как для нужд экономики и социально-культурной сферы, так и для государственных нужд, прежде всего в административно-

302

политической сфере, неуклонно возрастает. Автомобильный транспорт в силу своей маневренности и общедоступности является наиболее распространенным, а

потому близким для граждан. Следует признать, что проблема обеспечения прав и свобод граждан в области безопасности дорожного движения актуальна не только для России. Есть все основания полагать, что это одна из глобальных проблем современного мира. Не случайно поэтому, что Генеральная ассамблея Организации Объединенных Наций даже приняла Конвенцию ООН о дорожном движении (г. Вена, 8 ноября 1968 г.)441 (СССР ратифицировал конвенцию в 1974

г.). Приходится признать, что за прошедшие после ее принятия без малого полвека проблема безопасности дорожного движения только обостряется. В

полной мере это относится к современной России.

Автомобилизация, призванная обеспечить социальные и экономические интересы граждан, общества в целом и государства, сопровождается вместе с тем и негативными последствиями, наиболее серьезными из которых нужно считать дорожно-транспортные происшествия442.

Острота проблемы обеспечения безопасности дорожного движения такова, что политическое руководство нашей страны уже не один год неизменно обращает на нее внимание. Выступая 4 марта 2015 г. на расширенном заседании Коллегии МВД России, Президент Российской Федерации отметил, что по-прежнему актуальными остаются проблемы обеспечения безопасности дорожного движения. В 2014 г. количество ДТП сократилось, снизилось число погибших и раненых людей. Вместе с тем, количество ДТП, совершенных пьяными водителями, возросло почти на 22%, если быть точнее, то на 21,6%, а число погибших в таких авариях людей – более чем на 47%443.

С целью улучшения ситуации Глава государства дал Правительству Российской Федерации ряд поручений по вопросам обеспечения дорожного движения, которые необходимо выполнить в 2015 г. Российскому правительству,

441 См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1979. Вып. XXIII.

442См.: Бельский К. С. Полицейское право / под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 417.

443См.: URL: http://www.kremlin.ru/news/47776 (дата обращения: 05.03.2015).

303

в частности, поручено: рассмотреть вопрос о целесообразности и сроках подготовки проекта федерального закона «Об организации дорожного движения»;

завершить формирование нормативной правовой базы, предусмотренной Федеральным законом «О безопасности дорожного движения»; завершить создание на территории Российской Федерации единой информационной базы,

содержащей сведения о гражданах, у которых выявлены медицинские противопоказания или медицинские ограничения к управлению транспортным средством; обеспечить разработку дополнительных мер по оказанию своевременной помощи пострадавшим на месте дорожно-транспортных происшествий и их эвакуации в лечебные учреждения для снижения тяжести их последствий. Ответственный за реализацию поручений – Председатель Правительства Российской Федерации. Успешная реализация указанных мероприятий, как представляется, позволит той же полиции более полно и всесторонне обеспечивать права и свободы граждан в области безопасности дорожного движения.

Столь пристальное внимание на самом высоком уровне к проблеме обеспечения безопасности дорожного движения совсем не случайно. Ее социальная значимость велика. В повседневной жизни большинство граждан едва ли не ежедневно и обычно неоднократно пользуется услугами транспорта, прежде всего транспорта общественного (автобусы и маршрутные такси, троллейбусы и трамваи), а также такси в качестве пассажиров. В массовом порядке в качестве водителей транспортных средств граждане сами являются активными участниками дорожного движения. При этом транспортные средства, включая автомобили, признаются действующим законодательством (ст. 1079

Гражданского кодекса РФ) источниками повышенной опасности, а их владельцы обязаны возместить вред, причиненный в результате взаимодействия этих источников (столкновение транспортных средств и т.п.) третьим лицам. Таким образом, сам законодатель признает потенциальную угрозу, исходящую от транспортных средств. Очевидно, что для минимизации рисков наступления возможных неблагоприятных последствий, связанных с их использованием, со

304

стороны государства как социального института, призванного защищать права и свободы человека и гражданина, нужны соответствующие шаги, которые позволяют создать действенный механизм обеспечения безопасности дорожного движения. В связи с этим, как верно отмечает Б. В. Россинский, крайне важной является проблема совершенствования организации контрольно-надзорной деятельности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения444.

Создать соответствующий механизм, а учитывая специфику такой области, как дорожное движение, прежде всего механизм административно-правовой,

представляется исключительно значимым. Решающая роль здесь, безусловно,

отводится полиции, для которой согласно п. 7 ст. 2 Федерального закона от 7

февраля 2011 г. «О полиции» осуществление деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения впервые в истории является одним из основных направлений деятельности. Реализовать его без специального обособленного организационно подразделения, понятно, не представляется возможным. Закономерно поэтому, что согласно подпункту «д» п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. «Вопросы полиции» в

состав полиции входит подразделение, на которое возлагается обеспечение безопасности дорожного движения. Таковым является Государственная инспекция безопасности дорожного движения, действующая на основании Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15

июня 1998 г. № 711445. В качестве самостоятельного подразделения в структуре центрального аппарата МВД России создано Главное управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения, действующее на основании Положения, утвержденного приказом МВД России от 8 ноября 2001 г.

444 См.: Россинский Б. В. Проблемы совершенствования административного принуждения в сфере дорожного движения // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С.

221.

445 См.: О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения. Указ Президента Рос. Федерации от 15 июня 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 25. Ст. 2897.

305

№ 982. Такого рода подразделения создаются и в структуре нижестоящих органов внутренних дел.

К примеру, в российской столице действует Управление ГИБДД Главного управления МВД России по г. Москве. Конечно, обеспечение безопасности дорожного движения не следует сводить исключительно к деятельности полиции.

Его необходимо рассматривать как определенную систему, сложный механизм,

состоящий из широкого круга субъектов, регламентированный значительным объемом правовых норм, в функционирование которого вовлечен значительный объем человеческих ресурсов446. Те же подразделения ГИБДД МВД России в процессе своей повседневной деятельности, в том числе контрольно-надзорной,

постоянно и тесно взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти (например, подразделениями Федеральной службы по надзору в сфере транспорта), органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

(например, Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы), государственными и негосударственными транспортными организациями и предприятиями, общественными объединениями транспортной направленности.

В постсоветской России сформировалась внушительная правовая база,

определяющая компетенцию полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан в области безопасности дорожного движения и работа на данном направлении еще далека от завершения. Не умаляя значения нормативных актов,

определяющих общую компетенцию полиции, следует отметить, что ее компетенция в данной сфере в основном определяется все же в специальных нормативных правовых актах. Таковыми являются: Федеральный закон 10

декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения»447, постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090

446 См.: Занина Т. М., Четверикова А. И. Административно-правовые основы регулирования системы обеспечения безопасности дорожного движения // Административное право и процесс. 2014. № 4. С. 51.

447 См.: Собр. законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4873.

306

«О Правилах дорожного движения»448, постановление Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2003 г. № 759 «Об утверждении правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации»449, а также Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения дорожного движения,

утвержденный Приказом МВД России от 2 марта 2009 года № 185450.

Компетенция полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан в области безопасности дорожного движения широка, а реализуемые ею полномочия весьма разнообразны. Прежде всего, полиция имеет право применять в рассматриваемой сфере весь спектр мер административного принуждения, предусмотренных законом. Это и административно-предупредительные меры, и меры административного пресечения, и процессуальные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, и, конечно же,

меры административной ответственности, которой посвящена отдельная глава 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения» КоАП РФ.

Рассмотреть все их, даже в самом общем виде, в рамках одного параграфа докторской диссертации не представляется возможным. Поэтому, целесообразно остановиться на той части компетенции полиции в рассматриваемой сфере общественных отношений, которая в ходе реформирования МВД России подверглась корректировке. Приходится признать, что произошедшие изменения пока явно недостаточно исследовались и оценивались в науке административного права. В данном параграфе диссертации этот пробел будет в определенной мере восполнен.

Регистрация транспортных средств – одна из значимых функций,

реализуемых ГИБДД в сфере обеспечения прав граждан в области безопасности

448См.: Собр. актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 47. Ст. 4531.

449См.: Собр. законодательства Российской Федерации. 2003. № 51. Ст. 4990.

450См.: Рос. газ. 2009. 7 июля.

307

дорожного движения. Регистрация позволяет определить принадлежность транспортного средства конкретному физическому или юридическому лицу, у

которых в связи с этим возникают соответствующие права и обязанности. МВД России обладает здесь и правоустанавливающими и контрольно-надзорными и юрисдикционными полномочиями. Правила регистрации транспортных средств утверждены приказом МВД России от 24 ноября 2008 г. № 1001451. В

соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»452 регистрация автотранспортных средств является государственной услугой. Ее предоставление осуществляется на основании Административного регламента, утвержденного приказом МВД России от 7 августа 2013 г. № 605453.

Следует сказать, что регламент существенно упростил процедуру регистрации транспортных средств в регистрационных подразделениях Госавтоинспекции, что в целом положительно сказывается на обеспечении полицией прав граждан в области безопасности дорожного движения. Думается, применительно к регистрации транспортных средств актуален переход на законодательное регулирование. Соответствующие попытки в недавнем прошлом предпринимались. Однако пока результативными не оказались. Достаточно назвать проект федерального закона «О регистрации транспортных средств в Российской Федерации», внесенный группой из 11 депутатов Государственной Думы в декабре 2010 г., но так и не дошедший даже до процедуры первого чтения. Переход на законодательное регулирование в данной сфере позволит разграничить правоустанавливающую функцию, которая будет у законодателя, и

контрольно-надзорную, которая будет у уполномоченного федерального органа исполнительной власти, в данном случае – у МВД России. Данная модель, как

451См.: О порядке регистрации транспортных средств. Приказ МВД России от 24 ноября 2008 г.

№ 1001 // Рос. газ. 2009. 16 января.

452Собр. законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179.

453См.: Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автотранспортных средств и прицепов к ним. Приказ МВД России от 7 августа 2013 г. № 605 // Рос. газ. 2013. 4 октября.

308

представляется, органично вписывается в концептуальные положения административной реформы. Одним из таких положений является отказ от сочетания в одном федеральном органе исполнительной власти и правоустанавливающей и контрольно-надзорной функций. Иными словами один и тот же орган не должен и устанавливать правила и сам же надзирать за их соблюдением. Такое разграничение будет способствовать созданию дополнительных правовых гарантий в области безопасности дорожного движения, сделает процедуру регистрации транспортных средств более стабильной, осложнит возможность влияния на нее ведомственных интересов,

которые далеко не всегда совпадают, а чаще, напротив, не совпадают с интересами автовладельцев физических и юридических лиц, обязанных по закону регистрировать транспортные средства.

Ответственность за нарушение правил регистрации автотранспортных средств всех видов при условии, что она обязательна, предусмотрена нормами ч. 1 ст. 19.22 КоАП РФ. Право возбуждать производство по делу об административном правонарушении и налагать административные наказания, а это административный штраф, предоставлено должностным лицам ГИБДД. Размер штрафа составляет: на граждан – в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц – от двух тысяч до трех тысяч пятисот рублей;

на юридических лиц – от пяти тысяч до десяти тысяч рублей. Нельзя не отметить,

и это общая тенденция последних лет по большинству составов административных правонарушений, так или иначе связанных с областью безопасности дорожного движения, да и не только по ним, – значительное ужесточение ответственности. По той же части 1 ст. 19.22 до вступления в силу принятого в 2013 г. Федерального закона от 2 ноября 2013 г. «О внесении изменения в статью 19.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» для физических лиц, к примеру, составлял от 100 рублей. Как видно, штрафы возросли по низшему пределу в пятнадцать, а по высшему – даже в двадцать раз. Однако остроты проблемы защиты прав граждан в области безопасности дорожного движения ужесточением мер ответственности сколько-