Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции

262

мнение, что «лицензирование служит эффективным методом осуществления государственной фискальной политики, т.к. лицензионные сборы и пошлины являются дополнительным источником пополнения государственного бюджета»373. Согласиться с подобной оценкой лицензирования достаточно сложно. Действительно, Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. «Об оружии»

(ст. 23) предусматривает взимание с юридических лиц и граждан

единовременных сборов за выдачу лицензий на приобретение оружия,

разрешений на хранение или хранение и ношение, ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз с территории Российской Федерации оружия и патронов к нему, продление сроков действия разрешений и сертификатов.

Размеры сборов определяются Правительством Российской Федерации, которое издало по этому поводу постановление от 8 июня 1998 г. № 574374. Лицензионные сборы относятся к неналоговым доходам и согласно ст. 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации поступают в федеральный бюджет по нормативу 100

процентов. Однако назначение сборов все же не пополнять федеральный бюджет,

а компенсировать бюджетные расходы, связанные с выдачей лицензионно-

разрешительных документов (труд должностных лиц, затрачивающих служебное время на рассмотрение поданных заявителем документов на выдачу лицензии,

коммунальные платежи (свет, вода, отопление), изготовление соответствующих бланков документов, например, бланка лицензии на приобретение оружия).

Поэтому рассматривать лицензирование в качестве «эффективного метода осуществления государственной фискальной политики» вряд ли правильно.

Учитывая важность дальнейшего совершенствования лицензионно-

разрешительной системы, эффективное развитие которой невозможно без стабильного бюджетного финансирования, представляется целесообразным

373Костылева К. И. Сущность лицензирования как административно-правового регулятора общественных отношений // Проблемы административного и административнопроцессуального права. – М., 2015. – С. 79.

374См.: Постановление Правительства Российской Федерации О размерах единовременных сборов, взимаемых за выдачу лицензий и разрешений, предусмотренных Федеральным законом «Об оружии», а также за продление срока их действия от 8 июня 1998 г. № 574 // Собр. законодательства Российской Федерации. 1998. № 24. Ст. 2735.

263

консолидировать в федеральном бюджете единовременные сборы за выдачу лицензий и разрешений в сфере оборота оружия. МВД России, а также войска национальной гвардии как главные распорядители средств федерального бюджета могли бы использовать эти средства в рамках бюджетных средств, выделяемых на правоохранительную деятельность, при условии, конечно, что данные средства были бы прописаны в федеральном бюджете отдельной строкой.

Еще одно направление лицензионно-разрешительной деятельности полиции –

частная детективная и охранная деятельность.

Федеральный закон от 4 мая 2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»375 (п. 32 и 33 ч. 1 ст. 12) включает частную охранную деятельность и частную детективную (сыскную) деятельность в перечень лицензируемых видов деятельности. В свою очередь Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»376

(ст. 1) определяет частную детективную и охранную деятельность, как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам,

имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел,

организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов. Порядок их лицензирования определяется Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2011 г. № 498377. Таким образом, наличие лицензии – необходимое условие для занятия частной детективной и охранной деятельностью.

Согласно подпункту 19 п. 12 Положения об МВД России, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248,

Министерство осуществляет полномочия по организации и осуществлению в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля в области

375См.: Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 19. С. 2716.

376См.: ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 888.

377См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 2011 г. № 498 О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности: // Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 26. Ст. 3820.

264

частной детективной (сыскной) и охранной деятельности378. Данная функция обеспечивается на основании Административного регламента, утвержденного приказом МВД России от 18 июня 2012 г. № 589379. Как видно, МВД России одновременно осуществляет и правоустанавливающие, и контрольные функции, и

функции по предоставлению государственных услуг, что, казалось бы, явно не соответствует одной из основополагающих установок, содержащихся в Концепции административной реформы Российской Федерации 2006-2008 гг.,

утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25

октября 2005 г. № 1789-р380, о невозможности их соединения в компетенции такого органа исполнительной власти, как федеральное министерство. Как известно, по замыслу административной реформы, федеральное министерство должно заниматься только выработкой государственной политики и нормативно-

правовым регулированием в соответствующей сфере деятельности и никаких контрольных полномочий реализовывать не должно. В специальной литературе в качестве самого показательного примера отступления от данного фундаментального положения приводится именно МВД России как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий все виды функций381. Однако здесь уместно задаться вопросом: а могло ли применительно к МВД России быть иначе? Думается, что в силу специфики компетенции МВД России безусловного признания центрального места данного ведомства в системе государственных институтов, осуществляющих защиту прав и свобод человека и гражданина, на данный вопрос следует дать отрицательный ответ. Вместе с тем сочетание в компетенции МВД России всех видов функций федеральных органов

378 См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: // Собр. законодательства Российской Федерации. № 10. Ст. 1334.

379См.: приказ МВД России от 18 июня 2012 г. № 589 Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за частной детективной (сыскной) и охранной деятельностью в Российской Федерации: // Рос. газ. 2012. 22 августа.

380Собр. законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.

381См.: Кирин А. В., Побежимова Н. И. Актуальные проблемы административной реформы // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 69.

265

исполнительной власти предполагает жесткий надзор и контроль за законностью их реализации со стороны прокуратуры, ведомственного контроля соответствующих структур самого МВД России, внешнего государственного контроля со стороны Президента Российской Федерации, осуществляющего руководство деятельностью МВД России, и, конечно же, общественного контроля, прежде всего со стороны граждан и общественных советов,

образованных при органах внутренних дел, общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации. Только тогда риски от совмещения в компетенции МВД России целого ряда функций федеральных органов исполнительной власти будут минимизированы.

Частная детективная (сыскная) и охранная деятельность весьма близко примыкает к собственно деятельности полиции по расследованиям преступлений,

включая оперативно-розыскную деятельность. В этом отношении частные детективные и охранные предприятия в определенной мере конкурируют с полицией.

Однако думается, что подобная конкуренция идет на пользу гражданам,

которые являются потребителями соответствующих услуг. У них появляется альтернатива, возможность выбора в той же сфере охраны между государственной структурой в лице государственных структур – сегодня это нацгвардия и частные охранные предприятия. В условиях правового демократического государства, каковым по Конституции нашей страны провозглашается Российская Федерация, такое положение способствует более полной и всесторонней защите прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности. Однако в данной сфере кроется и потенциальная угроза тем же правам и свободам. Возможность неправомерного использования негосударственными структурами оружия, специальных средств, тех же данных, полученных в результате частной детективной деятельности, способна причинить им и ущерб,

подчас невосполнимый. Достаточно вспомнить случай расстрела прихожан в Воскресенском Кафедральном соборе на Сахалине в феврале 2014 г., когда от рук некоего С. Комарова, или, как его окрестили российские средства массовой

266

информации, «сахалинского стрелка», работавшего охранником в одном из частных охранных агентств, два человека погибли и шесть получили ранения различной степени тяжести382. Отнюдь не единичны и случаи использования частных охранных предприятий во время корпоративных конфликтов для вытеснения с территорий хозяйствующих субъектов менеджмента, не устраивающего кого-либо из акционеров, и замена его на собственную команду управленцев. Приходится признать, что грань между допустимой и недопустимой деятельностью в работе тех же частных детективов и частных охранников подчас оказывается очень и очень зыбкой. Закономерно поэтому, что государство осуществляет в соответствующих сферах жесткий контроль. Субъектами, которые контролируют работу негосударственных (правоохранительных) силовых структур, являются войска национальной гвардии и полиция. Полиция выдает лицензии на осуществление частной детективной (сыскной) деятельности и контролирует осуществление охранной деятельности. Поэтому приходит к справедливому выводу А. В. Куракин, вполне логичен контроль полиции за деятельностью частных детективов и частных охранных организаций383 (в той части, которая регулируется соответствующими приказами МВД и Законом Российской Федерации № 2487-1 (ред. от 3 июля 2016) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»).

Итак, действующее законодательство рассматривает выдачу лицензий на частную детективную (сыскную) деятельность как оказание государственных услуг. Порядок их предоставления определяется Административным регламентом, утвержденным приказом МВД России от 29 сентября 2011 г. №

1039384. Думается, детальная регламентация соответствующей деятельности в

382 См.: URL: www.russian.com «Сахалинский стрелок осужден на 24 года» (дата обращения

31.03.2015).

383 См.: Куракин А. В. К вопросу о правовом статусе российской полиции и проблемы его реализации в административной деятельности // Административное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 72.

384 См.: Об утверждении административных регламентов Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственных услуг по выдаче лицензии на частную детективную (сыскную) деятельность, лицензии на частную охранную деятельность и

267

административном регламенте крайне важна. Она позволит минимизировать возможные негативные последствия административного усмотрения должностных лиц, которые затрагивают права и свободы граждан. А риски здесь,

безусловно, присутствуют. Так, отмечает Ю. Н. Мильшин, субъекты разрешительной системы имеют возможность использовать разрешительный метод регулирования по своему усмотрению. В содержании административного усмотрения переплетаются такие понятия, как законность, целесообразность и справедливость385. Поэтому, здесь крайне важно обеспечить оптимальное в интересах прав граждан соотношение между ними. Вот почему нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях осуществления их компетенции и оказания публичных услуг (эта последовательность закрепляется в регламенте)

позволяет ограничить произвольное административное усмотрение с помощью критериев действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц386.

Выше отмечалось, что одной из форм контроля, причем форм перспективных,

является общественный контроль. Характеризуя в конце 90-х годов XX столетия государственную разрешительную политику и методы ее реализации органами исполнительной власти. А. Б. Агапов, во многом провидчески, верно отмечал, что в будущем законодательстве осуществление разрешительной политики должно быть отнесено к совместному ведению государственных и общественных органов.

Тогда как ныне действующее право, констатировал ученый, не допускает согласования деятельности государственных и общественных органов в процессе лицензирования387. Думается, именно в этом направлении, впрочем, с большой

удостоверения частного охранника: Приказ МВД России от 29 сентября 2011 г. № 1039 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 3.

385См.: Мильшин Ю. Н. Административное усмотрение в реализации разрешительного метода правового регулирования / Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 58.

386См.: Тихомиров Ю. А. Административная реформа: взаимоотношения власти и бизнеса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы/ отв. ред. Л. Л. Попов и М. С. Студеникина. М., 2004. С. 23.

387См.: Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999. С. 542.

268

долей осторожности, можно прогнозировать дальнейшее развитие компетенции полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности (имеется в виду выдача разрешений и лицензий в сфере частной детективной и охранной деятельности). Важным шагом в данном направлении следует признать создание в свое время приказом МВД России от 30 октября 2012 г. № 983 Координационного совета по

взаимодействию с частными охранными организациями и частными

детективами при Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

Согласно положению о нем, совет является постоянно действующим совещательным, экспертно-консультативным коллегиальным органом по координации содействия частным охранным организациям и частным детективам в обеспечении правопорядка, предупреждении и раскрытии преступлений,

предупреждении и пресечении административных правонарушений. Среди целей деятельности Совета названа, в том числе выработка рекомендаций по основным направлениям повышения эффективности контроля за частной детективной и охранной деятельностью. В состав Совета входят главным образом ответственные должностные МВД России, курирующие лицензионно-разрешительную деятельность, представители заинтересованных государственных органов. Так или иначе связанных с этой деятельностью, например, Минобрнауки России и представители как отдельных частных охранных предприятий и частных детективов, так и созданных ими объединений и ассоциаций.

Значимость деятельности Координационного совета на данном направлении тем более возрастает, что основные мероприятия по дальнейшему совершенствованию деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности были намечены в подпрограмме «Полиция» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение охраны общественного порядка и противодействие преступности», утвержденной распоряжением Правительства Российской

269

Федерации от 6 марта 2013 г. № 313-р388. Хотя впоследствии программа и была признана утратившей силу в связи с изданием распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 649-р389, но анализ ее положений позволяет определить основной вектор государственной политики в сфере оборота оружия и частной детективной (сыскной) деятельности. В частности,

предполагалось усилить государственный контроль за оборотом служебного оружия, находящегося в частных охранных организациях во временном пользовании, а также за деятельностью частных охранных структур. Кроме того,

предстояло принять меры по профилактике использования в преступных целях и обеспечению сохранности гражданского оружия, в том числе самообороны и ограниченного поражения.

Как видно, в качестве основного средства по реализации намеченных мероприятий, подпрограмма предусматривала усиление государственного контроля в сфере оборота оружия, частной детективной (сыскной) и охранной деятельности, которые осуществляют подразделения лицензионно-

разрешительной системы органов внутренних дел. Реализация контрольных мероприятий программы, как представляется, способствовала бы упорядочению оборота оружия, находящегося у граждан и в частных охранных организациях, и в конечном счете положительно сказалась бы на состоянии защищенности прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности.

К сожалению, программа была отменена Правительством Российской Федерации.

Видимо, причина этого кроется в стремлении оптимизировать расходы федерального бюджета в условиях экономических трудностей, которые переживает российская экономика.

Весьма перспективным направлением представляется и осуществление взаимодействия полиции и общественных формирований правоохранительной направленности при обеспечении общественной безопасности. Особое внимание,

думается, следует уделить привлечению к охране общественного порядка

388См.: Собр. законодательства Российской Федерации. 2013. № 11. Ст. 1145.

389См.: Собр. законодательства Российской Федерации. 2014. № 18, часть IV. Ст. 2223.

270

частных охранных организаций. Это тем более важно, что в России продолжается сокращение численности органов внутренних дел, которое, исходя из опыта правовых демократических государств современного мира, в

определенной мере будет компенсировано путем улучшения технической оснащенности полиции. Вместе с тем общеизвестно, что зримое и реальное присутствие полиции в тех же общественных местах благотворно влияет на поведение людей и обычно удерживает, прежде всего, незаконопослушных граждан, склонных к совершению правонарушений, от противоправного поведения. Поэтому патрульно-постовая служба, как представляется, в

наименьшей степени должна быть затронута организационно-штатными мероприятиями, по крайней мере, ее низовое звено. Привлечение частных охранных организаций к охране общественного порядка возможно. Правовую базу для этого составляют Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О

частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»,

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции», а также постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности». На их основе приказом МВД России от 17 апреля 2013 г. № 211390 утверждены Типовая форма соглашения о содействии частных охранных организаций правоохранительным органам в обеспечении правопорядка и Типовая форма соглашения о содействии частных детективов правоохранительным органам в предупреждении и раскрытии преступлений, предупреждении и пресечении административных правонарушений. Представляется интересным проанализировать типовые формы с позиций теории административного права. Если взять первую из них, то сторонами соглашения выступают, с одной сторон, орган внутренних дел, а с другой – частная охранная организация. Хотя данная конструкция и договорная и

390 См.: Об утверждении типовых форм соглашений о содействии частных охранных организаций правоохранительным органам в обеспечении правопорядка и о содействии частных детективов правоохранительным органам в предупреждении и раскрытии преступлений, предупреждении и пресечении административных правонарушений: приказ МВД России от 17 апреля 2013 г. № 211 // Рос. газ. 2013. 26 июня.