Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции
.pdfФедеральное государственное казенное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования
«Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России» (ВИПК МВД России)
На правах рукописи
АДМИРАЛОВА
Ирина Александровна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ ПО ЗАЩИТЕ И
ОХРАНЕ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН
Специальность 12.00.14 –
административное право; административный процесс
Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор заслуженный юрист Российской Федерации Дугенец Александр Сергеевич
Москва – 2018
2
О Г Л А В Л Е Н И Е
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………...4
Глава 1. Концептуальные основы административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан………………………….20
§ 1. |
Понятие и сущность административной деятельности полиции………20 |
|||
§ 2. |
Методологические |
предпосылки |
исследования |
проблем |
административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан………………………………………………………………………………...38
§ 3. Правовой статус граждан как предмет административной деятельности полиции………………………………………………………………………………...55
§ 4. Принципы административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан…………………………………………………86
§5. Международно-правовые стандарты обеспечения прав и свобод граждан……………………………………………………………………………….107
Глава 2. Административно-правовой механизм деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан……………………………………...118
§1. Общая характеристика административно-правового механизма деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан…………….118
§2. Субъекты административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан………………………………………………..137
§3. Правовое регулирование административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан в Российской Федерации………………….153
§4. Правовое регулирование деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан в зарубежных странах……………………………………………..170
§5. Административно-правовые средства обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции…………………………………………………...187
§6. Правоприменительный процесс в сфере административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан…………………209
Глава 3. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан
восновных сферах административной деятельности полиции……………...226
§1. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении административной юрисдикционной деятельности…………….226
§2. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности……………………243
3
§3. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении контрольно-надзорной деятельности……………………………276
§4. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан в сфере дорожного движения………………………………………………………………...301
§5. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов………………………………………………332
Глава 4. Законность и гарантии обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции……………………………………..345
§1. Средства обеспечения законности в механизме обеспечения в административной деятельности полиции прав и свобод граждан………………345
§2. Система гарантий прав и свобод граждан в административной деятельности полиции……………………………………………………………….362
§3. Пределы усмотрения в административной деятельности полиции и обеспечение прав и свобод граждан………………………………………………..372
§4. Пути повышения эффективности административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан…………………………………386
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………….408
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ……..418
ПРИЛОЖЕНИЕ…………………………………………………………………….454
4
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Как демократическое правовое государство Россия признает человека, его права и свободы высшей ценностью и гарантирует их защиту. Ст. 7 Конституции Российской Федерации гласит: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». И эта политика остается неизменной даже в сложных современных условиях, когда экономика страны подвергается серьезным испытаниям.
Обеспечение прав и свобод человека и гражданина является комплексной задачей государства и всех его органов, оно – смысл и содержание деятельности органов государственной власти и управления, требующей значительных финансовых, материальных, организационных, правовых, научных и кадровых ресурсов. Ее осуществление обусловливает необходимость научной разработки не только общей модели обеспечения прав и свобод человека и гражданина, но и ее модификации применительно к деятельности отдельных государственных структур.
Особого внимания заслуживает деятельность полиции, которая обладает широкими возможностями и полномочиями в публичной сфере. Без соблюдения прав и свобод граждан деятельность органов государственной власти и управления в целом и полиции – в частности лишена всякого практического и гуманитарного смысла.
О том, что проблема обеспечения прав и свобод граждан весьма актуальна,
могут свидетельствовать, в частности, данные Уполномоченного по правам человека. Как следует, например, из его доклада в 2015 г.1, Уполномоченным было подано 30 заявлений в Конституционный суд РФ, 49 обращений в Верховный суд РФ. По итогам обращений Уполномоченного было возбуждено 20
уголовный дел, отменено 180 постановлений, привлечено к ответственности 212
должностных лиц, вынесено 297 предписаний органам власти об устранении
1 Российская газета. 2016. 24 марта.
5
нарушений, оказано содействие в реализации права на подачу 37 жалоб в международные правозащитные институты. В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2017 г. отмечается, что в 2017 г. к
Уполномоченному поступило 41840 жалоб и других обращений граждан.
Обозначенный показатель на 46 % больше чем в 2015 г. Уполномоченному по правам человека в 2017 г. удалось оказать помощь в защите и восстановлении прав более чем 250 тысячам граждан2.
Административная деятельность полиции (в отличие от других видов полицейской деятельности) находится на виду, от ее качества и эффективности зависят практически все остальные виды деятельности органов внутренних дел, а
каждый человек по административной деятельности полиции может сформировать свое мнение относительно качества ее работы. От этого, в
конечном счете, зависит эффективность обеспечения прав и свобод граждан в самых различных сферах их деятельности. В работе полиции достаточно правовых и организационных проблем, которые постепенно решаются,
совершенствуются формы и методы административной деятельности, улучшается техническое и информационное обеспечение деятельности полиции по самому широкому спектру направлений. Сегодня весьма актуальны проблемы совершенствования административно-юрисдикционной, разрешительной и контрольно-надзорной деятельности полиции. Актуальна проблема обеспечения законности, дисциплины и противодействия коррупции в административной деятельности полиции. От решения обозначенных и ряда других проблем напрямую зависит обеспечение прав и свобод граждан, взаимодействующих с полицией в целях получения необходимой государственной услуги, а также обеспечение прав и свобод граждан, в отношении которых применяются различные меры административного принуждения.
Важной проблемой административной деятельности полиции является завоевание доверия граждан, а также вовлечение их в сферу охраны
2 Российская газета. 2018. 17 апреля.
6
общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Несмотря на то, что обозначенная проблема, в том или ином аспекте была предметом научного анализа, современные реалии и вызовы заставляют по-
новому оценить возможности административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан и на этой основе сформулировать предложения по совершенствованию ее правовых и организационных основ.
Перечисленные и ряд иных обстоятельств обусловливают актуальность настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. Анализ научных публикаций свидетельствует, что рассматриваемая проблема весьма содержательно была исследована с позиции общей теории права, а также конституционного права. В
качестве примера можно привести работу Лукашевой Е.А. «Права человека и правовое социальное государство в России» (М., 2013).
На протяжении десятилетий советского и постсоветского периода обеспечение прав и свобод граждан в сфере общественного порядка было весьма квалифицированно исследовано в науке административного права. Этому вопросу посвящены исследования Н.И. Буденко, И.В. Гончарова, И.А. Ивановой, А.И.
Колташова, А.И. Павловского, Л.М. Рябцева, Н.И. Раздымалиной, К.Б. Толкачева и др.
Существенный вклад в развитие теории административно-правового механизма обеспечения прав и свобод граждан внесли диссертации Андриашина Х.А., Килясханова И.Ш., Соловья Ю.П., Гунича С.В., Казимирова С.В.,
Сапелкиной В.В. и др. Полицейский аспект обеспечения прав и свобод граждан представлен в диссертациях Бутылина В.Н., Ростовщикова И.В., Киричёк Е.В.,
Хазова Е.Н. и др.
Teopeтичecкaя бaзa иccлeдoвaния. Теоретическую базу работы составили труды ученых-правоведов различных научных специальностей: С.С. Алексеева,
Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, В.М. Безденежных, В.Н. Бутылина, И.И.
Веремеенко, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Е.Г. Войде, Е.В. Додина, А.С.
Дугенца, М.И. Еропкина, Е.А. Зимина, А.П. Коренева, М.В. Костенникова, Д.А.
7
Керимова, С.И. Котюргина, А.В. Куракина, Г.Ю. Лесникова, А.Е. Лунева, Г.В.
Петрова, Л.Л. Попова, С.В. Полениной, Ф.М. Рудинского, Б.В. Россинского, Н.Г.
Салищевой, М.С. Студеникиной, А.В. Серегина, Ю.Н. Старилова, Ю.В.
Степаненко, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина,
Б.С. Эбзеева, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и др.
Существенный вклад в развитие рассматриваемой нами проблемы внесли ученые-полицеисты конца XIX - начала XX вв. В частности, при подготовке
работы были использованы труды И.Е. Андриевского, Н.Н. Белявского, В.М.
Гессена, В.Ф. Дерюжинского, И.Т. Тарасова и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан.
Предметом диссертационного исследования выступает: сложившийся в Российской Федерации административно-правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, используемый в деятельности полиции.
Цель диссертационного исследования состоит в формировании системного подхода к пониманию и решению в административной деятельности полиции комплекса задач по обеспечению прав и свобод граждан и определению направлений ее совершенствования.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих
исследовательских задач:
-определить степень адекватности отражения сущности административной деятельности полиции Российской Федерации в науке административного права;
-сформулировать методологические идеи, которые должны быть положены
воснову формирования концепции административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции;
-раскрыть содержание понятия административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции;
-определить критерии обеспеченности прав и свобод граждан как результата административной деятельности полиции;
8
-обосновать системный характер обеспечения прав граждан посредством определения их места и роли в правовом статусе граждан;
-выявить идейные и организационные принципы, на основе которых строится направленная на обеспечение прав и свобод граждан административная деятельность полиции;
-определить степень соответствия отечественных административно-
правовых основ деятельности полиции существующим международно-правовым
стандартам обеспечения прав и свобод граждан в сфере внутренних дел;
-оценить состояние административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан в деятельности полиции и степень их обеспеченности данной деятельностью;
-определить особенности административно-правового механизма деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан;
-осуществить дифференциацию субъектов административной деятельности
всфере обеспечения прав граждан с точки зрения их роли в данном процессе;
-выявить достоинства и недостатки отечественной системы правового регулирования деятельности по обеспечению прав и свобод граждан в сравнении с аналогичными системами в ряде зарубежных стран и с точки зрения накопленного ими опыта;
-раскрыть систему и содержание административно-правовых средств и методов обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции;
-выявить особенности правоприменительного процесса, связанного со сферой обеспечения прав граждан;
-установить объемы компетенции полиции в рассматриваемой сфере при осуществлении юрисдикционной, контрольно-лицензионной административной деятельности;
-определить специфику обеспечения подразделениями полиции прав граждан в сфере дорожного движения;
-выявить особенности и пределы реализации совокупности ограничений прав и свобод граждан в условиях военного положения;
9
-определить степень гарантированности прав и свобод граждан, с
которыми связана административная деятельность полиции;
-определить специфику и значение усмотрения в административной деятельности полиции, позитивные и негативные последствия его использования;
-определить перспективные направления повышения эффективности административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан.
Методология диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составляют системный и деятельностный подходы, которые позволили рассмотреть административно-правовое обеспечение прав и свобод граждан в деятельности полиции как с позиции выявления закономерностей и взаимосвязей, присущих его структурным элементам, так и с позиции нацеленности административно-правовых норм и институтов на достижение ожидаемых результатов.
Активно используются методы сравнительного правоведения (при анализе административно-правовых основ построения и правоохранительной деятельности различных субъектов в сфере правового регулирования обеспечения прав и свобод граждан), контент-анализа документов, публикаций ученых по данной тематике, формально-логический (при изучении законодательных и ведомственных нормативных актов), структурно-функциональный метод, а также элементы социологического, исторического и аксиологического методов познания. Логика их применения продиктована стремлением интегрировать методологические подходы различных дисциплин (философии, истории,
политологии, правоведения, социологии, теории управления) к исследованию проблем административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции в России.
Перечисленные методы в своем сочетании, с одной стороны. определяют направления и пределы исследования проблемы, а с другой стороны, дали возможность всесторонне и с необходимой полнотой раскрыть ее и также развить учение об административно-правовом обеспечении прав и свобод граждан в деятельности полиции.
10
Нормативной основой исследования явились Конституция Российской Федерации, международные правовые акты по правам и свободам человека и гражданина, федеральные конституционные законы, федеральные законы,
ведомственные нормативные правовые акты, решения высших судебных инстанций. Кроме того, использованы основополагающие нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения прав и свобод граждан, ряда зарубежных стран.
Эмпирическую и информационную базу исследования составили разнообразные материалы об административной деятельности полиции, судов,
статистическая информация, результаты социологических опросов, в частности:
-материалы о деятельности Управления по работе с обращениями граждан
иорганизаций, которые поступили в Административный департамент МВД России за 2012-2018 гг.;
-доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за
2014-2017 гг., сведения о рассмотрении Европейским Судом по правам человека
жалоб против России за 2012-2017 гг.;
-статистическая информация МВД России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации по рассматриваемой проблематике;
-материалы об административных правонарушениях, рассмотренные должностными лицами полиции в 2011-2018 гг.;
-результаты проведенного автором в 2013-2018 гг. анкетирования 1080
должностных лиц полиции, осуществляющих деятельность в подразделениях ГИБДД, в службе участковых инспекторов полиции, дознания, подразделениях уголовного розыска, специализирующихся на раскрытии преступлений против личности.
В качестве информационной базы в работе использованы обзоры Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации МВД России, касающиеся правоприменительной практики территориальных органов МВД России по исполнению законодательства об