Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции

241

МВД поступило 27 003 обращений физических и юридических лиц, что уже на

40,1% больше, чем в 2014 г.

Из всей совокупности обращений составляют жалобы, которые касаются различных аспектов и недостатков в деятельности органов внутренних дел, их за три месяца текущего года было зарегистрировано 6 940, что на 97,1% больше, чем в 2014 г. Приведенные цифровые данные говорят об актуальности и необходимости соответствующей работы в системе МВД России. В связи с этим работу с обращениями граждан, а в особенности с их жалобами необходимо поднимать на качественно иной уровень. В частности, было вполне оправдано,

чтобы на официальном сайте МВД России имелся бы раздел, посвященный только работе с жалобами. В нем необходимо отражать полный алгоритм работы с жалобой. А именно: где находится жалоба, какое должностное лицо с ней работает, какие процессуальные действия осуществляются, какое решение принято и т.п. Такой подход мог бы повысить качество работы с жалобами граждан, а как следствие этого способствовал бы защите прав и свобод граждан в сфере внутренних дел.

Согласно данным Департамента делопроизводства и режима МВД России, в 2017 году в органы внутренних дел поступило 3 808535 обращений от граждан и организаций, что на 7,9 % больше, чем в 2016 году (3526741). Непосредственно в министерство адресовано 198960 обращений, в подразделения центрального аппарата – 144478. Значительная часть обращений пришло в ГУВМ МВД России

(77629); Следственный департамент МВД России (27912), ГУОБДД МВД России

(24554); ГУЭБ и ПК МВД России (22812); ГУСБ МВД России (22188); БСТМ МВД России (21272); ГУОООП МВД России (18852); ДГСК МВД России (8169);

ГУУР МВД России (6852). Тематика обращений в целом традиционна это вопросы, касающиеся пресечения административных правонарушений и необоснованного привлечения к административной ответственности (198589;

242

366301); противодействие преступности (550418); жалобы на недостатки в работе полиции (366244) и др.333

Следует особо подчеркнуть, что обжалованы могут быть любые действия

(бездействия) различных должностных лиц, в том числе и органов полиции,

которыми нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Такие предписания в полной мере соответствуют требованиям международных стандартов в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Они могут быть реализованы как в судебном, так и в административном порядке.

Работу с жалобами граждан в органах государственной власти и управления в настоящее время регламентирует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»334. В развитие вышеназванного закона в системе МВД России принят приказ МВД России от 12

сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»335.

Согласно данному приказу, рассмотрение обращений в системе МВД России включает в себя следующие этапы: прием и первичную обработку обращений;

регистрацию и учет обращений; принятие организационных решений о порядке рассмотрения обращений; рассмотрение обращений по существу и принятие по ним решений; подготовку и направление ответов на обращения; хранение обращений и материалов по их рассмотрению; личный прием граждан; анализ рассмотрения обращений; контроль за рассмотрением обращений.

Нужно признать, что в упомянутом приказе МВД России достаточно четко закреплены основные стадии (этапы) работы с обращениями граждан вообще и с

333 Обзор о рассмотрении обращений граждан и организаций в органах внутренних дел Российской Федерации в 2017 году.

334См.: Собр. законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.

335См.: Рос. газ. 2014. 17 января.

243

жалобами в частности, однако, несмотря на это, нередки случаи формального обращения к обозначенному направлению работы. Граждане в силу субъективных причин не получают удовлетворение своих законных требований, изложенных в жалобе. Все еще имеют место случаи, когда жалобу рассматривает то должностное лицо полиции, действие (бездействие) которого, собственно, и

обжалуется. Подобное положение вещей снижает правоохранительный потенциал нормативной правовой базы, которая регламентирует производство по жалобам в органах полиции, и, естественно, не способствует защите прав и свобод граждан.

Для исправления подобной ситуации вполне возможно, по нашему мнению,

создавать общественные комиссии по работе с жалобами граждан. Эти комиссии могли бы работать с обращениями граждан, в которых обжалуются действия или бездействия должностных лиц полиции. Возможно, также привлекать к работе в таких комиссиях граждан-правозащитников, а также самые различные институты гражданского общества, которые заинтересованы в соответствующей работе.

Такой подход исключит корпоративную солидарность в работе с жалобами,

повысит качество работы с обращениями граждан. Все это в конечном итоге будет способствовать защите прав и свобод граждан, которые реализуются в сфере внутренних дел, это также повысит ответственность должностных лиц полиции, кроме того, это может способствовать повышению уровня законности и дисциплины в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации.

§ 2. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности

Лицензионно-разрешительная система охватывает достаточно широкий круг общественных отношений, в том числе и складывающихся в сфере внутренних дел. Несмотря на определенные изменения в системе федеральных органов исполнительной власти, в частности касающихся созданий войск национальной

244

гвардии Российской Федерации336, а также упразднение ряда самостоятельных органов исполнительной власти, осуществляющих полицейские функции – Федеральной миграционной службы Российской Федерации и Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков Российской Федерации, полиция по-прежнему является одним из субъектов, обеспечивающих права и свободы граждан в сфере функционирования лицензионно-разрешительной системы. Так,

согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. (ред. От 3 июля 2016) «О

полиции»337 одним из основных направлений деятельности полиции является контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере частной детективной (сыскной) деятельности (ст. 2 п. 9). Кроме того, полиция, как следует из целого ряда приказов МВД России, осуществляет в пределах своей компетенции работу по контролю за оборотом огнестрельного оружия и взрывчатых материалов.

Рассматривая компетенцию полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности, следует определиться с пониманием самого термина «компетенция». Это позволит четко определить объем предстоящей работы, а также руководствоваться данным понятием в дальнейшем, при изучении полномочий полиции в избранных для исследования сферах деятельности.

Автор исходит из того, что компетенция, по совершенно справедливому замечанию профессора Ю. А. Тихомирова, «есть возложенный законно на уполномоченный субъект, (в данном случае полицию) объем публичных дел.

Будучи сложным явлением, она состоит из элементов двоякого рода. К

собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения, как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия, как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом

336 См.: Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации»: // Собрание законодательства РФ. 2016. № 15. Ст. 2072.

337 Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.

245

является ответственность за их исполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств»338. В

дальнейшем компетенция полиции в других сферах также будет исследоваться исходя из ее вышеизложенного понимания (прим. автора).

Касаясь общетеоретической характеристики лицензионно-разрешительной системы, составной частью которой является деятельность в данной сфере полиции, следует отметить, что в юридической литературе высказывалось, в

общем, справедливое мнение, что определение вопросов лицензионно-

разрешительной системы в качестве самостоятельного административно-

правового института – новелла административного права339. Действительно,

специальные обстоятельные исследования, посвященные лицензионно-

разрешительной системе, появились в отечественной науке административного права только во второй половине 90-х годов XX столетия. И здесь, безусловно,

выделяются работы таких авторов, как И. Ш. Килясханов340, Ю. Н. Мильшин 341,

Д. В. Осинцев342В. И. Шалашов343. Особо хотелось бы отметить значительный вклад в теоретическое осмысление проблем лицензионно-разрешительной системы А. Б. Агапова, который с позиций науки административного права обстоятельно проанализировал государственную разрешительную политику и методы ее реализации органами исполнительной власти344. Также нельзя не признать очевидных заслуг в исследовании разрешительных методов как составной части полицейской деятельности профессора К. С. Бельского. Ученый глубоко и всесторонне проанализировал историю и современное состояние

338Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55.

339См.: Махина С. Н. Административная децентрализация в Российской Федерации. Воронеж, 2005. С. 234.

340См.: Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицензионноразрешительной деятельности милиции. Омск. 1997.

341См.: Мильшин Ю. Н. Лицензирование как административно-правовой институт. Саратов.

1999.

342См.: Осинцев Д. В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации. Екатеринбург. 1999.

343См.: Шалашов В. И. Лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел (милиции): Автореф. дис. …канд. Юрид. наук. М., 1997.

344См.: Агапов А. Б. Федеральное административное право. М., 1997. С. 300.

246

разрешительной системы, панорамно показал ее зарождение и последующую эволюцию. Причем исследовал не только материально-правовые, но и процессуальные аспекты разрешительной системы345.

Всплеск интереса ученых-юристов, главным образом административистов и отчасти представителей науки предпринимательского права, к проблемам лицензионно-разрешительной системы, в тот период отнюдь не случаен. Он стал закономерной реакцией на изменения, произошедшие в экономике страны в результате рыночных преобразований и бурное развитие, в связи с этим такого метода государственной разрешительной политики, как лицензирование. Кроме того, тогда же лицензионно-разрешительная система стала обретать четкие законодательные очертания. Как известно, именно в конце 90-х годов XX в. была принята первая редакция федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»346. Кроме того, особое внимание к реализации разрешительного метода воздействия обусловлено обострившейся в последнее время «потребностью в эффективном обеспечении охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, все возрастающим числом трагических происшествий на объектах транспорта, техногенными и природными катастрофами, спровоцированными ослаблением или полным отсутствием контроля со стороны государства»347.

«В настоящее время лицензионно-разрешительная система в России вполне сложилась и может рассматриваться как административно-правовой институт,

посредством которого регулируется комплекс общественных отношений,

возникающих в связи с выдачей разрешений на установленные виды деятельности и осуществлением контрольно-надзорной деятельности за соблюдением правил и условий разрешенной деятельности»348.

345См.: Бельский К. С. Полицейское право / под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 679.

346См.: Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 39. Ст. 4857.

347Шохин Д. В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 3.

348Мильшин Ю. Н. К вопросу о содержании разрешительной системы // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 1. С. 66.

248

органов внутренних дел»350. Все они в той или иной степени являются источниками повышенной опасности, таящими в себе потенциальную угрозу правам граждан. Поэтому государство в целях недопущения нарушений в этой сфере, а при необходимости и оперативного пресечения этих нарушений предусматривает комплекс мер, которые реализуются полицией в ходе осуществления лицензионно-разрешительных мероприятий.

Лицензионно-разрешительная система традиционно является составной частью

полицейской деятельности органов внутренних дел. В советский период имела место ее монополизация со стороны государства. Так, негосударственные частная детективная (сыскная) и охранная деятельности были запрещены, т.е. для соответствующих общественных отношений использовался такой метод регулирования, как запрет, присущий в большей степени уголовному, нежели административному праву. В правовом демократическом государстве, каковым по Конституции 1993 года провозглашается Россия, монополия государства на полицейскую деятельность уходит в прошлое. А сама эта деятельность, по оригинальной дефиниции Ю. П. Соловья, может рассматриваться не иначе, как

«деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц) и иных уполномоченных на то субъектов, сопряженная с непосредственным вторжением

(гласным, принимающим форму принуждения, либо негласным) в права и свободы физических и юридических лиц, протекающая вне рамок уголовного и уголовно-исполнительного процессов»351. Соглашаясь, в основном, с данным определением, тем не менее следует признать его неполноту. В нем отсутствует такой важный компонент, получивший в настоящее время нормативное закрепление в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. «О полиции», как защита прав и свобод личности, общества, государства от противоправных посягательств,

которая, очевидно, является неотъемлемой составной частью полицейской деятельности.

350Административная деятельность ОВД / под ред. М. В. Костенникова и А. В. Куракина. М., 2014. С. 296.

351Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. М., 1993. С. 28.