Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции

281

как отдельными гражданами страны, так и обществом в целом. Приходится признать, что у граждан, причем граждан законопослушных и вполне благонамеренных сохраняется весьма настороженное отношение к полиции. Она пока не воспринимается в общественном сознании как орган государства,

призванный служить закону и обслуживать нужды граждан. При этом нельзя не признать, что руководство МВД России прилагает немалые усилия для изменения ситуации и стремится обеспечить повышение уровня доверия к полиции и органам внутренних дел в целом, что подтверждается данными социологических опросов. Действительно, в последние годы уровень доверия граждан к органам внутренних дел ощутимо вырос. Так, по данным главы МВД России В. А.

Колокольцева в 2013 году по результатам опросов граждан зафиксирована наименьшая за весь период проведения исследования доля тех, кто негативно относится к сотрудникам органов внутренних дел407.

В немалой степени этому способствовало проведение комплекса мероприятий по обеспечению открытости МВД России. В рейтинге открытости, составленном в том же 2013 г. на основе анкетирования квалифицированных экспертов,

имеющих опыт работы с госорганами (члены Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, представители некоммерческих организаций, общероссийских общественных объединений, ведущих образовательных учреждений, областных общественных палат, руководители высшего звена крупнейших корпораций и другие высококвалифицированные эксперты), из 32 крупнейших федеральных ведомств МВД России оказалось на девятом месте (5,59 балла)408.

Такое положение, учитывая то обстоятельство, что контрольно-надзорная деятельность полиции напрямую связана с применением мер административного принуждения, создает дополнительные гарантии законности для граждан,

позволяет, разумеется, учитывая специфику деятельности МВД России, которая

407См.: Государственная Дума. Стенограмма заседаний // Бюллетень. 2014. № 174 (1412), Ч. 2.

11июня. С. 5.

408См.: Эксперты оценили уровень открытости федеральных министерств и ведомств. URL: http://open.gov.ru/events/5508033 (дата обращения 16.05.2015).

282

тесно связана с обеспечением режима государственной тайны, также осуществлять в данной сфере и общественный контроль.

Итак, что же представляет в теоретическом отношении контрольно-надзорная деятельность полиции? В последние годы в науке административного права наблюдается повышенный интерес к проблеме административного надзора и контрольно-надзорной деятельности в целом. По данной тематике защищено сразу несколько докторских диссертаций409. Интерес этот не случаен. Он обусловлен попытками государства в ходе административно реформы упорядочить и оптимизировать контрольно-надзорную деятельность органов исполнительной власти, заключить ее в четкие правовые рамки. Процессы эти не могли не затронуть и МВД России, включая полицию. Впрочем, нельзя сказать,

что данная проблема не привлекала внимание ученых юристов и в прошлом.

Надзор традиционно рассматривался и рассматривается как один из основных способов обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления. Правда, законодатель пока не закрепил нормативно его универсальное определение. Поэтому, для уяснения сути административного надзора уместно обратиться к теоретическим разработкам отечественных ученых-

юристов, прежде всего административистов.

В специальной литературе по административному праву как советского, так и постсоветского периодов обнаруживаются, в общем, близкие по содержанию определения понятия «административный надзор». Так, Д. М. Овсянко и Л. Л.

Попов полагают, что административный надзор представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил

409 См.: Бекетов О. И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование: дис. …д-ра юрид. наук. Челябинск, 2011; Зырянов С. М. Административный надзор органов исполнительной власти: дис. …д-ра юрид. наук. М., 2010; Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: дис. …д-ра юрид. наук. Воронеж, 2011; и др.

283

поведения, имеющих важное значение для общества и государства410. По мнению Ю. А. Копытова, административный надзор представляет собой постоянное,

систематическое наблюдение за точным и неукоснительным соблюдением законов и подзаконных правовых актов, осуществляемо уполномоченными органами административной власти в пределах установленной компетенции в отношении неподчиненных им юридических и физических лиц независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности411.

В свою очередь, А. А. Кармолицкий отмечает, что административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля.

Суть его, указывает ученый, состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил,

закрепленных в законах и подзаконных актах (правил дорожного движения,

пожарной безопасности, торговли, санитарные, природоохранительные и другие нормы). Он осуществляется в отношении органов исполнительной власти,

предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан412.

Наконец, один из наиболее авторитетных современных административистов,

В. М. Манохин дал весьма емкую характеристику самой контрольно-надзорной деятельности. Он глубоко верно отмечает, что эта деятельность в своем наименовании, как и в содержании, соединяет черты контроля и надзора. От надзора контрольно-надзорная деятельность восприняла проверку позиции только законности. Из содержания контроля заимствован его третий признак – принятие мер в ходе или по результатам надзора. В итоге, делает вывод В. М. Манохин,

контрольно-надзорная деятельность состоит в проведении проверок надзорного характера с последующим принятием мер, но не поощрительных и дисциплинарных, а мер административного принуждения – предупредительно-

410См.: Административное право / под ред. Л. Л. Попова. М., 2005. С. 454.

411См.: Копытов Ю. А. Административное право. М., 2014. С. 287.

412См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. М., 2005. С. 412.

284

пресекательного характера и административных наказаний, закрепленных в законодательстве413.

Среди интересных определений административного надзора последних лет можно выделить то, которое предложил С. М. Зырянов. По мнению данного автора, административный надзор является строго ограниченной правовыми рамками и осуществляемой в правовой форме деятельностью уполномоченных субъектов по обеспечению соблюдения неподчиненными гражданами и организациями общеобязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, при условии соблюдения прав и свобод граждан и организаций и невмешательства в их частную жизнь414. Как видно, в последнем определении специально оговаривается, что в ходе надзорной деятельности права и свободы граждан, да, прежде всего, именно граждан, должны соблюдаться.

Как представляется, акцент на этом в определении, данном С. М. Зыряновым,

сделан совсем не случайно, тем более, если речь идет об административном надзоре, осуществляемом полицией. Думается, С. М. Зырянов вполне обоснованно исходил из того, что российская конституция закрепляет приоритет прав и свобод человека и гражданина. В ходе контрольно-надзорной деятельности полиции, а она связана с применением широкого спектра мер государственного и,

прежде всего, административного принуждения существует определенный риск того, что права и свободы человека и гражданина могут не только соблюдаться,

но и нарушаться, тем или иным образом ущемляться. Снизить данный риск, как представляется, могло бы совершенствование также ведомственного контроля в системе органов внутренних дел. Его правовые основы заложены в приказе МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77415. Однако в настоящей работе в силу

413См.: Манохин В. М. Административное право России. Саратов, 2010. С. 117.

414См.: Зырянов С. М. Административный надзор полиции и полицейский надзор: соотношение правовых категорий // Журнал российской права. 2012. № 3. С. 53.

415См.: Об основах ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 3 фев. 2012 г. № 77 // Документ официально опубликован не был.

285

избранного предмета исследования, а также ограниченности объема диссертации данный вид контроля специально рассматриваться не будет.

Контрольно-надзорная деятельность полиции осуществляется в публичных интересах, она призвана обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, оградить его и общество в целом от возможных противоправных проявлений. Вместе с тем сама по себе эта деятельность таит потенциальную угрозу указанным интересам. На данное обстоятельство обратил внимание,

выступая 4 марта 2015 г. на расширенном заседании коллегии МВД России,

Президент Российской Федерации. Защищая экономику от криминала, отметил глава государства, сотрудники МВД сами не должны преступать закон,

злоупотребляя своими контрольными и процессуальными полномочиями416.

Думается, что эти слова в полной мере применимы не только к защите экономики, но и ко всему спектру контрольно-надзорных полномочий,

реализуемых полицией. Опыт правовых демократических государств, в частности США, убедительно свидетельствует о том, что обеспечить законность при осуществлении полицией контрольно-надзорных полномочий способна только

идеология приоритетности защиты интересов граждан, которая по справедливому замечанию А. В. Оболонского, исследовавшего уличные протесты в США и действия полиции во время их проведения, составляет немалую часть профессионального обучения стражей порядка. Таким образом, полагает ученый,

у американских полицейских, в отличие от наших, существует двойная лояльность – «наверх» и «вниз», хотя сами эти понятия, наверное, более адекватны применительно к российской, а не американской реальности, несмотря на то, что фактор давления «системы» там тоже существует417. Думается,

внедрение приоритетности защиты интересов граждан при реализации полицией контрольно-надзорных полномочий в свете установок политического руководства России имеет и в нашей стране хорошие перспективы.

416 См.: Расширенное заседание коллегии МВД. URL: http://www.kremlin.ru/news/47776 (дата обращения 05.03.2015).

417 См.: Оболонский А. В. Право граждан на уличный протест и полиция: опыт США // Вестник института Кеннана в России. Выпуск 24. С. 47.

286

Возвращаясь к рассмотрению сущности контрольно-надзорной деятельности,

нельзя не отметить, что достаточно содержательное, при том сохраняющее актуальность и настоящее время, понятие административного надзора, причем именно административного надзора милиции, было дано в советский период Ф. С.

Разореновым. Таковым, по его мнению, является систематическое наблюдение за точным соблюдением гражданами и должностными лицами законов и подзаконных актов, регулирующих общественный порядок, в целях предупреждения, пресечения их нарушений, выявления и привлечения к ответственности нарушителей или применения к ним мер общественного воздействия418.

Данное определение, а оно было сформулировано в конце 60-х годов XX в.,

отвечало духу своего времени. В нем ничего не говорится о направленности административного надзора на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Такое понимание отвечало существовавшему в советском государстве положению, когда оно, т.е. государство доминировало над личностью, права которой оказывались вторичны по отношению к интересам государства и общества. Напротив, в правовом демократическом государстве, каковым по Конституции 1993 г. провозглашается Российская Федерация, на первом месте,

как высшая ценность, стоят именно права и свободы человека и гражданина. В

настоящее время, и данную позицию в своих решениях неизменно подтверждает Конституционный Суд Российской Федерации, во взаимоотношениях с государством личность выступает не как объект государственной деятельности, а

как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов419. Очевидно, что и полиция в данном случае исключением не будет.

418 См.: Разоренов Ф. С. Понятие и значение административного надзора, осуществляемого милицией // Административное право и процесс. 2014. № 1. С. 4.

419 См.: напр. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2012 г. № 19-П по делу о проверке конституционной части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области // Собрание законодательства РФ. 2012. № 31. Ст. 4470.

288

рассмотрению, хотелось бы на основании анализа действующего законодательства и приведенных выше точек зрения ученых-юристов сформулировать авторское определение понятия контрольно-надзорной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан при осуществлении. Таковой является основанная на законе, юридически властная

деятельность полиции по постоянному наблюдению за физическими и юридическими лицами в тех областях, где это предусмотрено законом, в

целях профилактики, а в необходимых случаях пресечения правонарушений с привлечением виновных к юридической ответственности, призванная обеспечить защиту конституционных прав человека и гражданина.

Одним из видов надзора, который исторически осуществляла и по сей день осуществляет полиция и с которым, как отмечалось выше, в повседневной жизни чаще всего сталкиваются граждане – это надзор за соблюдением правил

поведения людей в общественных местах (улицы, площади, скверы, парки,

рынки, торговые точки и др.). Эти места характеризуются значительным скоплением людей, среди которых определенное количество тех, кто ведет асоциальный образ жизни (попрошайки, бомжи, незаконные мигранты), склонны в силу как социальных условий, так и личностных особенностей совершать различные правонарушения, прежде всего посягающие на личность (например,

такие наиболее распространенные на практике, как хулиганские действия из личных неприязненных отношений или на почве национальной ненависти) и

имущество (например, весьма распространенные мелкие кражи в крупных и средних магазинах). Очевидно, что не только оперативная и четкая работа полиции по пресечению такого рода эксцессов в общественных местах, но даже сам факт зримого присутствия стражей порядка способны благотворно повлиять на состояние общественного порядка, удержать потенциальных правонарушителей от совершения противоправных деяний. Приходится признать,

что ситуация с правонарушениями и тем более преступлениями, совершаемыми в общественных местах, в современной России далека от благополучной. Выступая на расширенном заседании Коллегии МВД России 4 марта 2015 г., Президент

289

Российской Федерации отметил, что в 2014 г. на 8,5% увеличилось число преступлений, совершенных в общественных местах. При этом глава государства обратил внимание руководства МВД России на необходимость немедленно реагировать на все факты подобных правонарушений, особый акцент сделать на профилактических мероприятиях421. В контексте президентских установок особо возрастает роль и значение контрольно-надзорной деятельности полиции, которая как раз и призвана, в первую очередь, осуществлять профилактику правонарушений, усиленно работать с теми лицами, которые имели проблемы с законом, склонны к противоправному поведению. В данном случае речь идет в основном о двух, хотя и не равнозначных, по численности и не идентичных по своему правовому статусу, но во многом близких контингентах лиц. Во-первых,

это те, кто состоит на профилактическом учете органов внутренних дел, и, во-

вторых, те, за кем по решению суда установлен административный надзор,

который также осуществляют органы внутренних дел.

Контроль за поведением лиц, состоящих на профилактическом учете в

органах внутренних дел, является весьма важным самостоятельным направлением контрольно-надзорной деятельности полиции. Он обеспечивает профилактику правонарушений со стороны лиц, входящих своеобразную группу риска, т.е. тех, кто с большей вероятностью, в силу особенностей личности,

образа жизни, прошлого противоправного поведения, состояния здоровья может совершить правонарушение. Если говорить о количественных показателях, то число лиц, состоящих на профилактическом учете, достаточно велико и составляет около 3,5 млн. человек422. Столь внушительные количественные показатели свидетельствуют о том, что на данном направлении на полицию ложится значительная по объему, ответственная по характеру и сложная по содержанию работа.

421 См.: Расширенное заседание Коллегии МВД. URL: http://www.kremlin.ru/news/47773 (дата обращения 05.03.2015).

422 См.: Демидов Ю. Н. Мнение населения формирует наша работа // Полиция России. 2013. № 2. С. 32.

290

Непосредственно контроль осуществляют участковые уполномоченные полиции, что вполне логично, так как они являются сотрудниками полиции,

наиболее приближенными к населению на обслуживаемой территории, а потому имеют возможность непосредственно наблюдать за подконтрольным контингентом, проводить с ним соответствующие профилактические мероприятия. При этом нагрузка на сотрудника весьма высока. По данным главы МВД России В. А. Колокольцева, приведенным на заседании Государственной Думы 23 октября 2013 г., один участковый уполномоченный в среднем контролировал 59 граждан, состоящих на профилактическом учете423.

Наряду с общими положениями Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-

ФЗ «О полиции», правовые основы их контрольной деятельности участковых уполномоченных полиции на данном направлении составляют также нормы приказа МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166, утвердившего Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции424. Согласно подпункту 22.3 Наставления одной из основных форм несения службы участковым уполномоченным является проведение индивидуальной профилактической работы с гражданами, состоящими на профилактическом учете. Эта работа включает в себя: 1) проведение профилактических бесед с лицами, состоящими на учете; 2) наблюдение за ними, их поведением и кругом общения; 3) опрос их родственников, соседей и других лиц; 4) применение мер административного принуждения к лицам, состоящим на профилактических учетах и нарушающих законодательство Российской Федерации (п. 66

Наставления).

Весьма важным является то обстоятельство, что участковый уполномоченный имеет право выступать с инициативой о постановке на профилактический учет определенный круг граждан: кто совершил правонарушение в сфере семейно-

бытовых отношений и представляет опасность для окружающих; кто входит в

423См.: Государственная Дума. Стенограмма заседаний // Бюллетень. 2013. № 124 (1362), ч. 1.

23.С. 36.

424См.: Вопросы организации деятельности участкового уполномоченного полиции: приказ МВД России от 31 дек. 2012 г. № 1166 // Российская газета. 2013. 27 марта.