Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции
.pdf
331
когда это продиктовано объективной необходимостью, полномочий ГИБДД.
Право принимать соответствующее решение целесообразно предоставить начальникам территориальных органов МВД России на региональном уровне.
В заключение следует сказать, что во многом благодаря вниманию Главы государства и руководства МВД России к проблеме обеспечения прав граждан в области дорожного движения ситуация здесь улучшается, что подтверждается результатами реализации федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах». Необходимо отметить, что для решения крупных и сложных общественно значимых задач в современной России нередко используется программно-целевой метод, который позволяет сосредоточить финансовые ресурсы и организационные усилия государства для их оптимального решения. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О
безопасности дорожного движения» (ст. 10) предусматривает в целях реализации государственной политики в области безопасности дорожного движения разработку федеральных, региональных и местных программ, направленных на сокращение дорожно-транспортных происшествий и снижение ущерба от этих происшествий. В настоящее время в России на федеральном уровне достаточно успешно реализуется масштабная долгосрочная федеральная целевая программа
«Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах»,
утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2013 г. № 864486.
Государственным заказчиком – координатором программы является МВД России. Цель программы – сокращение смертности от дорожно-транспортных происшествий в 2020 г. на 8 тыс. человек (28,82%) по сравнению с 2012 г.
Реализация программы уже дала первые положительные результаты. В 2014 г.
число погибших в дорожно-транспортных происшествиях составило 26 850
человек. Изначально прогноз по данному показателю определялся – 27 251
человек. Таким образом, показатель достигнут с превышением на 1,5% от
486 Собр. законодательства Российской Федерации. 2013. № 41. Ст. 5183.
332
прогноза. Сократилось число погибших детей. Их было 877 (прогноз – 901).
Индикатор достигнут с превышением 2,5% от прогноза487. Вместе с тем, несмотря на положительную динамику, ситуация с дорожно-транспортными правонарушениями, думается, имеет значительные резервы для дальнейшего улучшения и, прежде всего, сокращения числа погибших и раненых.
Подводя итог исследованию компетенции полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан в области безопасности дорожного движения, можно с полной уверенностью говорить, что данная компетенция оптимизируется за счет передачи не свойственных для полиции функций другим, если так можно выразиться, гражданским организациям. Данную тенденцию следует, безусловно,
поддержать. Последовательная работа здесь позволит высвободить дополнительные людские (в условиях дальнейшего сокращения численности органов внутренних дел это крайне важно) и материальные ресурсы и направить их на усиление реализации чисто полицейских контрольно-надзорных полномочий. В совокупности с улучшением технического оснащения полиции,
тех же подразделений ГИБДД, и повышением денежного содержания сотрудников это позволит эффективнее обеспечивать права и свободы граждан в области безопасности дорожного движения и позволит решить главную проблему в данной сфере, а именно существенно снизить число погибших и раненых в результате дорожно-транспортных происшествий. Кроме того, появится возможность снизить коррупционную составляющую в деятельности полиции по обеспечению безопасности дорожного движения.
§5. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан
вусловиях особых правовых режимов
487 См.: Результаты реализации федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2014 годах» в 2014 г. URL: http://www.fcp-pbdd.ru/resalts_2014
(дата обращения: 27.03.2015).
333
Обеспечение прав и свобод граждан основная задача каждого государства,
именно данная составляющая качественно его характеризует. Обеспечение прав и свобод граждан процесс, который не может быть приостановлен ни при каких социальных и политических обстоятельствах. В истории развития каждого государства возникают самые различные ситуации, требующие от него дополнительных сил и средств для поддержания режима национальной безопасности, а также обеспечения прав и свобод граждан, особенно актуально это в условиях чрезвычайного и военного положения. Как отмечает В.В. Лозбинев, «…ни одно государство в мире не застраховано от периодического возникновения различного рода экстремальных ситуаций,
конфликтов, волнений, катастроф. А поэтому важным условием формирования правового государства является совершенствование и развитие законодательства,
направленного на обеспечение прав человека в особых условиях»488.
Введение чрезвычайного и военного положения предполагает установление особого правового режима работы органов государственной власти и управления,
осуществления экономической деятельности, а также ограничения целого ряда прав и свобод граждан. Специальный правовой режим предполагает введение в
действие весьма специфических правовых средств. Как отмечал в свое время В.М.
Гессен, «…под исключительным положением мы понимаем совокупность исключительных полномочий, в чем бы они не состояли, предоставляемых правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства»489. Военное положение обладает всеми признаками исключительного положения. Как писал в свое время Д.Н.
Артамонов, «…военное положение есть особый правовой режим,
устанавливаемый при чрезвычайной обстановке и характеризующийся введением
488См.: Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации. М., 2001.
С. 3.
489См.: Гессен В.М. Исключительно положение. СПб., 1908. С. 5.
334
в действие чрезвычайных мер в интересах обороны страны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности»490.
В военной энциклопедии военное положение определяется как
«совокупность исключительных мер принимаемых государством в какой-либо части страны при чрезвычайных условиях внешней или внутренней опасности,
таких, как нашествие неприятеля, или народного волнения, когда обычных полномочий органов управления оказывается недостаточно для обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия»491.
Отметим, что во всех определениях, раскрывающих содержание военного положения, указывается на исключительные меры, особые полномочия,
различного рода ограничения. Именно данные составляющие характеризуют особый правовой режим в целом и режим военного положения, в частности.
Наличие особого правового режима объективно требует задуматься о том, как при его введении реализуются права и свободы граждан, а также каковы пределы их ограничения. Обозначенный вопрос не является праздным, поскольку права и свободы человека и гражданина социально значимая ценность, в этой связи их ограничение, в том числе и в условиях особых правовых режимов, должно быть социально и юридически обоснованно.
22 июня 1941 г. для нашего государства началась вторая мировая война. В
связи с чем был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня
1941 г. «О военном положении»492, который вводил целый ряд обязанностей для граждан нашей страны, а именно: была установлена военно-квартирная обязанность; трудовая и автогужевая повинность; осуществлялось изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества. Был запрещен въезд и выезд в местности, на которые распространяется режим военного положения. Помимо этого, органам военного управления было
490См.: Артамонов Д.Н. Институт военного положения по советскому праву: Автореф. дис. … канд. юрид наук. М., 1950. С. 18.
491См.: Военная энциклопедия / Под ред. К.И. Величко и В.Ф. Новицкого. Санкт – Петербург, 1912. С. 402.
492Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 29.
335
предоставлено право задерживать и выдворять социально неблагонадежных лиц с территорий, на которых объявлен режим военного положения и др.
Перечисленные меры ограничивали целый ряд субъективных публичных прав, но это было социально, политически и юридически оправдано. Военное положение – режим достаточно серьезно обоснованный, он помогает государству отразить агрессию, мобилизовать различные ресурсы, а также максимально возможно, в данных обстоятельствах, обеспечить права и свободы граждан,
создать условия для их жизнедеятельности.
Оценивая военное положение, установленное 22 июня 1941 г., С.М.
Берценский писал, что о том, что «…в истории административного права еще никогда не было момента, когда бы военное положение приобрело столь чистую форму так называемого реального военного положения, каким его видели в условиях Великой Отечественной войны»493. Отметить, что автор дифференцировал военное положение на реальное – когда государство находится в опасности целиком и исключительно в силу военного нападения другого государства, и «фиктивное военное положение», основанием его введения является внутриклассовая борьба, а также борьба переходящая или уже перешедшая в гражданскую войну.
В настоящее время военное положение может быть введено только по первому основанию, восстановление правопорядка, нарушение которого вызвано внутренними противоречиями, конфликтами возможно с помощью иного специального правового режима.
О правах человека и гражданина в условиях особых правовых режимов сказано достаточно много, тем не менее, есть основания еще раз обратиться к исследуемой проблеме. Заметим, что «…административно-правовой институт режима военного положения имеет глубокие исторические корни, как в нашей стране, так и в целом ряде зарубежных государств. В научной литературе данный
493 См.: Берцинский С.М. Военное положение по советскому праву // Вопросы административного и военно-административного права. М., 1948. С. 65.
336
режим подразделяется на режим осадного и собственно военного положения»494.
Как отмечает О.В. Зиборов, «…в отечественном законодательстве, начиная с 1936
г. административно-правовой режим военного положения закреплен на высшем юридическом уровне – в Конституции государства»495.
В этой связи к настоящему времени накоплен достаточно серьезный эмпирический материал относительно реализации режима военного положения,
как в нашей стране, так и в целом ряде зарубежных государств. Рассмотрение режима военного положения предполагает анализ различных его аспектов, одним из которых является вопрос относительно обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Обусловлено это тем, что военные действия, агрессия объективно угрожают нормальной жизнедеятельности людей. Исходя из этого, каждое государство, а также международное сообщество в целом должны предпринимать максимально возможные усилия для того, что бы оснований для введения военного положения не возникало.
Тем не менее, это не означает, что государство не должно готовиться к введению режима военного положения. Одним из направлений подготовки к установлению рассматриваемого правового режима является развитие законодательства о военном положении, а также создание различного рода институциональных структур, призванных обеспечивать данный правовой режим.
Немаловажным аспектом в регулировании военного положения является формирования такого режима, а также закрепление механизма реализации прав и свобод граждан в условиях его функционирования.
Известно, что качество прав и свобод человека и гражданина во многом определяется социальными факторами, юридическая составляющая же,
применительно к данному вопросу, носит второстепенный характер. В этой связи Е.Г. Войде верно отмечает, что «…права человека – это признанные обществом реальные возможности свободно, осмысленно, ответственно, не только с
494См.: Ермолович В.Ф., Кутилин О.В. Административно-правовые режимы в обеспечении пограничной безопасности республики Беларусь. М., 2004. С. 167.
495См.: Зиборов О.В. Административно-правовая концепция военного положения: Автореф. дис. .. д-ра. юрид. наук. Краснодар, 2016. С. 3.
337
помощью имеющихся и поддерживаемых государством средств, но всегда за счет собственных усилий, способностей и правовых качеств воплотить в жизнь свои устойчивые социально значимые интересы»496.
Как уже отмечалось ранее, целый ряд прав и свобод граждан не носят абсолютного характера, в связи с чем они могут быть ограничены на основании Конституции России, а также федерального закона. Такой подход к регулированию соответствующих отношений характерен для целого ряда зарубежных государств, несмотря на то, что институт прав и свобод человека и гражданина ключевой для правового регулирования. Исходя из этого,
Д.Н. Долинин верно отмечает, что «…институт прав и свобод является центральным в конституционном праве. Он закрепляет свободу народа и каждого человека от произвола государственной власти. Особый интерес в этой связи представляет институт ограничения прав и свобод в условиях военного положения, который хотя и связан с понятием общего правового статуса человека
игражданина, но и обладает рядом характерных черт»497.
Стакой позицией следует согласиться, обусловлено это тем, что она предполагает закрепление специального правового статуса человека и гражданина, который определяется особенностями правового регулирования общественных отношений, складывающихся в условиях рассматриваемого правового режима, в частности режима чрезвычайного положения.
Опыт ограничения прав |
и свобод человека и гражданина в условиях |
|
военного положения имеется в |
нашей стране. Как писал в свое время |
В.М. |
Курицын, «…в годы второй мировой войны изменились формы реализации важнейшей конституционной обязанности граждан – добросовестно трудиться,
были |
установлены |
предписания, |
направленные |
на |
увеличение производительности |
труда, улучшения |
качества производимой |
||
496См.: Войде Е.Г. Способы реализации прав человека: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 10.
497См.: Долинин Д.Н. Принципы как основа ограничения прав и свобод человек и гражданина в условиях военного и чрезвычайного положения в Российской Федерации // Российский военноправовой сборник. М., 2007. С. 498.
338 |
|
продукции, вводились особые требования, связанные с |
соблюдением |
дисциплины труда»498. |
|
А.Е. Лунев также отмечал, что «…военная обстановка требует мобилизации всего государственного аппарата сверху донизу для выполнения задач,
обусловленных войной, потребностями защиты отечества и разгромом врага.
В военное время особенно важную роль играют транспорт, промышленность,
заготовка сельскохозяйственной продукции, здравоохранение, подготовка кадров для промышленности»499.
Как следует из содержания Конституции нашей страны, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Учитывая конституционные предписания, О.В. Зиборов пишет о том, что «…введение военного положения возможно в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии. Оно всегда связано с ограничением прав и свобод граждан, причем в отличии от обычных условий характер и пределы таких ограничений существенно меняются. Ограничения при данных обстоятельствах приобретают более масштабный характер и распространяются на все группы прав и свобод. При этом такие ограничения могут повлечь попирание прав человека»500.
С таким подходом согласиться, по нашему мнению нельзя. Дело в том, что в условиях военного положения ограничивается только часть прав и свобод и это вполне естественно, поскольку этого требуют регулятивные свойства особого правового режима. В условиях военного положения не могут быть ограничены
498 См.: Курицын В.М. Права и свободы граждан в годы Великой Отечественной войны // Советское государство и право. 1987. № 5. С. 126.
499См.: Лунев А.В. Особенности правового регулирования общественных отношений в условиях военного положения // Проблемы государства и права. М., 1975. С. 43.
500См.: Зиборов О.В. К вопросу о соблюдении прав граждан в условиях военного положения // Соблюдение прав человека и гражданина в деятельности сотрудников ОВД. Краснодар, 2014. С.
339
целый ряд прав, в частности право на жизнь, право жалобы, право на личную не прикосновенность и некоторые другие. В этой связи говорить об абсолютном ограничении прав и свобод граждан в условиях военного положения нельзя. С
этой точки зрения С.В. Пчелинцев верно отмечает, что «…ограничение прав и свобод в период военного положения, как правило, не распространяется на основные права граждан, такие ограничения носят временный характер. Кроме того, соответствующие ограничения применяется только на основании закона и специального правового акта»501.
Подчеркнем, что наиболее дифференцированно регламентацию ограничений прав и свобод граждан могут определить именно нормы административного права. Следует согласиться В.А. Мельниковым, который отметил, что
«…административно-правовое ограничение прав граждан – это определения пределов реализации гражданином своих прав и свобод в целях обеспечения надлежащего баланса интересов гражданина и общества. Ограничения направлены на изъятие из возможностей, входящих в объем административно-
правового статуса граждан, путем издания уполномоченным на то должностным лицом (органом) индивидуального правового акта управления, который лишает гражданина его субъективного права. Таким образом, ограничение прав могут проявлять себя при возложении на гражданина дополнительных юридических обязанностей, либо при непосредственном применении к нему мер административного принуждения»502.
Как следует из положения Конституции Российской Федерации, права и свободы граждан ограничиваются с конкретной целью, а именно – защиты конституционного строя, прав и свобод граждан, а также обороны и безопасности государства. Обозначенные цели ограничения прав и свобод граждан вполне оправданы, более того, они в полной мере отвечают требованиям международно-
501См.: Пчелинцев С.В. Об ограничении прав и свобод граждан в условиях военного положения: теоретические аспекты // Журнал российского права. 2002. № 2. С. 96.
502См.: Мельников В.А. Административно-правовое ограничение прав граждан и механизм его реализации органами внутренних дел: Автореф. дис. … д-ра. юрид. наук. Краснодар, 2015. С.
340
правовых стандартов, касающихся регулирования правового статуса личности.
Как следует из Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.503, государство может устанавливать ограничения прав, которые определяются законом, при условии, что это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию общества (ст. 4). Таким образом,
ограничение прав и свобод граждан – это составляющая правового регулирования, которая в современном государстве и обществе объективно необходима.
Как отмечает Ю.В. Казимирская, «…правовое ограничение прав и свобод является способом правового регулирования принудительного характера, который заключается в уменьшении объема дозволенного поведения лица в целях обеспечения публичных интересов либо в изъятии из правового статуса лица,
совершившего правонарушение, а также отдельных прав в целях защиты индивидуальной свободы и публичных интересов»504.
Следует согласиться с тем, что ограничение прав и свобод человека и гражданина имеет различные функциональные составляющие. Наиболее емко можно выделить две основные цели ограничения прав и свобод человека и гражданина. Первое – обеспечение публичных интересов и второе – обеспечение частных интересов. В механизме правового регулирования можно видеть непосредственное сочетание как частных, так и публичных интересов.
В этой связи приведенная выше дифференциация ограничений прав и свобод граждан отчасти носит условный характер. Ограничений прав и свобод граждан достаточно много, большинство из них закреплено нормами административного права, которые развивают основополагающие положения Конституции Российской Федерации, регламентирующие права и свободы человека и гражданина. Нормами административного права непосредственно определяется
503 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. С. 1.
504 См.: Казимирская Ю.В. Конституционно-правовые основы ограничения личных (гражданских) прав и свобод человека и гражданина в России и зарубежных странах: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2016. С. 10.