Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции
.pdf271
основана на добровольности и свободном волеизъявлении сторон, но говорить об их равноправии не приходится. Органы внутренних де как лицензирующий орган,
наделенный контрольно-надзорными полномочиями, является, если так можно выразиться, «сильной» стороной соглашения. Напротив, частная охранная организация в значительной мере зависима от лицензирующего органа, а значит,
является «слабой» стороной соглашения. Если говорить о направленности соглашения, то очевидно, что оно заключается в публичных интересах и при этом носит безвозмездный характер. Вместе с тем обе стороны заинтересованы в заключении соглашения. Органы внутренних дел получают возможность использовать в деятельности по обеспечению правопорядка дополнительные людские ресурсы и материальные возможности – тот же автомобильный транспорт и технические средства частных охранных организаций. В свою очередь последние устанавливают в ходе сотрудничества в рамках соглашения партнерские и, думается, не будет преувеличением, в определенной мере дружественные отношения с органами внутренних дел. Такие отношения позволяют расширить доступ к информации, имеющейся в органах внутренних дел, сглаживают возможные недочеты, выявляемые ими в ходе контроля за частной охранной организацией. В полной мере данный вывод относится и к соглашению о содействии частных детективов правоохранительным органам в предупреждении и раскрытии преступлений, предупреждении и пресечении административных правонарушений.
Заметим, что осуществление государственного контроля только тогда дает надлежащий эффект и оказывается результативным, когда контрольные мероприятия в случае выявления в ходе них нарушений позволяют привлекать виновных к установленной законом ответственности. В этой связи в специальной литературе справедливо отмечалось, что сотрудники лицензионно-
разрешительных подразделений имеют достаточно широкие полномочия по реализации в подконтрольных им сферах административно-деликтного
272
законодательства391. В данном случае речь идет о применении главным образом мер административной ответственности, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Действительно, в данном нормативном правовом акте содержатся составы административных правонарушений в той же сфере частной детективной (сыскной) и охранной деятельности.
Перспективы развития компетенции полиции в сфере обеспечения прав и
свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной
деятельности.
Опыт правовых демократических и экономически развитых государств убедительно показывает, что постепенно и неизбежно происходит трансформация полиции. Из сугубо силовой структуры, спецслужбы, ориентированной на осуществление широкого спектра мер принудительного характера, различного рода запретов и ограничений, полиция превращается в большей степени в сервисную службу, оказывающую гражданам различного рода услуги. Так, в
результате реформы полицейских органов в Эстонии, в этой бывшей советской республике, а ныне стране-члене Европейского Союза, полномочия полиции хоть и расширились, но это в первую очередь организация, «оказывающая гражданам услуги», увеличилось количество социальных функций полиции – забота о больных, престарелых, одиноких, детях, лицах, находящихся в состоянии алкогольного и иного опьянения и т.д. При этом полицейская система Эстонии,
как и ранее, остается международно признанной и эффективно действующей моделью392.
Очевидно, что и в России, пусть и в достаточно далекой перспективе развитие полиции неизбежно пойдет по аналогичному пути. Представляется, что уже в настоящее время эту работу можно начать с постепенного изменения статуса отдельных подразделений полиции, в частности тех, что осуществляют
391См.: Административная деятельность ОВД / под ред. М. В. Костенникова и А. В. Куракина.
М., 2014. С. 305.
392См.: Машугина Е. В. Реформирование полицейских органов Эстонской Республики // Административное право и процесс. 2013. № 12. С. 69.
273
лицензионно-разрешительную деятельность, имея в виду, их, если так можно выразиться, «демилитаризацию», постепенное превращение их в основном в
«гражданскую» структуру.
Следует отметить, что в результате проведения мероприятий административной реформы произошло признание государственными услугами целого ряда государственных функций, и лицензирование не стало исключением,
его можно рассматривать в качестве не иначе как особой разновидности государственных услуг, которые предоставляются уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании соответствующих административных регламентов. Юридическое оформление данной модели было осуществлено Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»393. Такой подход обусловлен попыткой внедрения в России так называемой сервисной модели государства. В данной модели государство рассматривается уже не как стоящая над обществом и довлеющая над ним структура, отношения с которой у граждан и организаций строятся на власти и подчинении, а напротив, эти отношения рассматриваются как равноправные. Государство обслуживает граждан и организации, предоставляя им необходимые публичные услуги. Как свидетельствует зарубежный опыт, например, стран-членов Европейского Союза,
причем как старых его членов, например Германии, так и новых, включая бывшие союзные республики СССР, например, как отмечалось выше, Эстонии, подобная модель в полной мере используется и применительно к деятельности полиции. В
отличии от России в Германии суть полиции определяется посредством таких сущностных атрибутов, которые позволяют говорить о ней, как об органе
393 См.: Собр. законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179.
274
исполнительной власти, деятельность которого связана с помощью и оказанием разнообразных услуг гражданам, обществу и государству394.
Нельзя не отметить, что в России до сих пор не определено, какие действия публичной администрации, частью которой являются органы внутренних дел,
включая полицию, являются услугами, а какие – их функциональной обязанностью, в каких сферах государственного регулирования можно оказывать услуги, а в каких нельзя395. Сделать это совсем не просто. Действительно,
законодатель четко не разграничил реализацию государственных функций и предоставление государственных услуг. Попытки сделать это, пусть и на уровне теории, известны в специальной литературе. Так, основным критерием отграничения государственных услуг от иных государственных функций,
полагает Т. Н. Воронина, надо считать ту часть деятельности органов исполнительной власти, которая связана с обеспечением предусмотренных российским законодательством прав и охраняемых законом интересов граждан Российской Федерации, которые они могут реализовать по своему усмотрению
(желанию)396. Данная позиция представляется достаточно спорной. По нашему мнению, государственные органы, в силу монополии на реализацию ими государственно властных полномочий вообще не могут предоставлять каких-либо услуг. Это прерогатива государственных и муниципальных учреждений, а также государственных и муниципальных коммерческих организаций, например государственных и муниципальных унитарных предприятий, предоставляющих их, как правило, на возмездной основе в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации. Важнейшим критерием здесь выступает
394 См.: Рюден Е. Ю., Астапенко П. Н., Дербичева С. А. Административная модернизация полицейской службы: стратегия и методология (практика Федеративной Республики Германии и Российской Федерации в сравнительном анализе). М., 2011. С. 13.
395 См.: Аврутин Ю. Е. Конституционные ценности как основания формирования перспектив развития административного права современной России // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013. С. 347.
396 См.: Воронина Т. Н. К вопросу о разработке административных регламентов исполнения государственных функций в сфере внутренних дел // Административная реформа и наука административного права. М., 2007. С. 410.
275
альтернативность, т.е. возможность получить услугу не в одном единственном органе. А по выбору заявителя, там, где условия ее предоставления окажутся более привлекательными.
Полагаем, что подмена реализации государственно-властных полномочий, тем более в лицензионно-разрешительной области, где особенно велики риски, на фактически гражданско-правовую конструкцию предоставления пусть и достаточно специфических, но услуг, в настоящее время вряд ли оправданно.
Фактически произошла лишь замена терминов, но суть отношений кардинально не изменилась. Они остаются административно-правовыми, основанными на императивном методе регулирования. И здесь трудно не согласиться с А. А.
Деминым, который, анализируя административно-правового метода с другими методами правового регулирования, приходит к выводу, что ситуация. Когда гражданское законодательство включает в себя вопросы, типично решаемые властным путем (например, лицензирование), показывает, что законодатели не прослеживают в необходимой мере сущностную разницу меду отраслями права,
не могут применить на практике метод правового регулирования для надлежащего распределения правовой материи в отраслях законодательства.
Лицензирование – это властная функция публичной власти, и никакое его закрепление в гражданском законодательстве не может изменить этого факта397.
Даже, уточним, путем введения в оборот, по сути, гражданско-правового понятия
«государственная услуга».
Сервисная модель государства предполагает наличие в стране развитых институтов гражданского общества, высокий уровень правосознания граждан, их законопослушность и, конечно же, достаточно высокий уровень жизни населения,
основу которого составляет развитая рыночная экономика. В современной России все эти составляющие в полной мере не сформировались, более того, находятся на разных стадиях развития. При таких условиях лицензионно-разрешительная деятельность, тем более соответствующая деятельность полиции, сохраняет свое
397 См.: Демин А. А. Административно-правовой метод: соотношение с другими методами правового регулирования // Государство и право. 2005. № 6. С. 15.
276
изначальное содержание, а оно восходит к временам «полицейского государства».
Как верно отметил в свое время К. С. Бельский, созданная в полицейском государстве разрешительная система, безусловно, стеснявшая права и свободы населения в различных сферах общественной жизни, способствовала повышению чувства законности в подданных, воспитанию дисциплины во всех классах общества398.
Если в современных правовых демократических государствах соответствующие процессы давно завершились, то России еще предстоит пройти по этому пути, и он, как представляется, будет долгим и трудным. Поэтому в настоящей работе критически оценивается существующее в законодательстве современной России определение лицензионно-разрешительной деятельности с позиции предоставления государственных услуг.
§3. Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении контрольно-надзорной деятельности
Как уже нами отмечалось, Конституция Российской Федерации в ст. 2
провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. По сути, конституционные нормы обязывают государство создавать систему защиты прав и свобод, в которую были бы включены судебные и административные органы, парламентские и президентские структуры, а также устанавливать четкие юридические процедуры такой защиты399. Едва ли не основным звеном этой системы, имея в виду административные органы, исторически и практически является полиция, которая изначально и возникла как институт реализации правоохранительной
(полицейской) функции государства. Как известно, данная функция является
398См.: Бельский К. С. Полицейское право / Под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 683.
399См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий / под ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 65.
277
одной из наиболее постоянных функций государства, а с практической точки зрения она даже занимает первое место в ряду этих функций, ибо охрана жизни,
здоровья, собственности граждан представляет собой изначальное назначение государства400. Вместе с тем свобода личности не означает, что поведение человека ничем не ограничивается, поскольку реализация прав и свобод одним человеком постоянно, каждодневно сталкивается с правами и свободами других лиц, с интересами общества и государства, с деятельностью государственных органов. Свобода индивида связана определенными рамками, пределами,
образующими коридор ее возможностей. Свобода в правовом обществе тем и отличается от анархии и безнормия, что в реальной жизни она лимитирована правилами поведения, установленными властью401. Осуществляя контрольно-
надзорную деятельность, полиция выступает своеобразным стражем этих
«пределов свободы», не позволяет ни перешагнуть их самому гражданину, ни посягнуть на них другим лицам.
Размышляя о тех благах, которым индивид обязан государству, выдающийся немецкий юрист XIX столетия Р. фон Иеринг на второе по значимости место после внешней безопасности ставил безопасность внутреннюю402. Именно ее изначально и призвана была по своему генезису обеспечивать полиция,
осуществляя контрольно-надзорную деятельность и обеспечивая тем самым реализацию правоохранительной функции. Очевидно, что мало продекларировать правоохранительную (полицейскую) функцию государства, но главное – она должна быть действенна и эффективна, а значит, – права и свободы граждан надежно защищены и они реально пользуются таким благом государства, как внутренняя безопасность. И здесь глубоко правы Ю. С. Адушкин и В. М.
Манохин, когда говорят, что правовой статус гражданина тогда только служат ему важнейшим средством реализации жизненных потребностей, активного участия в жизни общества, когда правовой статус реальный, т.е. обеспечен и
400См.: Бельский К. С. Полицейское право / под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 22
401См.: Зорькин В. Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 9.
402См.: Иеринг Р. Цель в праве. Избранные труды в 2 т. СПб. 2006. Т. 1. С. 427.
278
защищен обществом и, главное, государством, всеми находящимися в его распоряжении силами и средствами403.
В современной России важнейшим административным органом, наделенным обширными контрольно-надзорными полномочиями, который призван обеспечивать права и свободы граждан, и, прежде всего, их защищать от противоправных посягательств является Министерство внутренних дел Российской Федерации, в систему которого как неотъемлемая составная часть входит полиция. Подобное положение существует исторически. Так, характеризуя деятельность Министерства внутренних дел Российской Империи начала XX
века, профессор Императорского Варшавского университета А. Л. Блок отмечал: «Особенно обширна компетенция министерства внутренних дел, хотя собственно все "внутренние дела" им далеко не исчерпываются. Один из департаментов его ведает "полицией", собственно, полицией безопасности; сообразно с этим все полномочия по принятию чрезвычайных полицейских мер относятся в особенности к министру внутренних дел, который является и шефом жандармов,
образующих отдельный корпус (под началом одного из товарищей министра).
Другие департаменты ведают т.н. полицией благосостояния: "хозяйственный" –
дела по народному продовольствию, общественному призрению, городскому общественному управлению, земскому хозяйству; "медицинский" – гражданскую медицинскую часть, дела судебной медицины и медицинской полиции; "департамент "общих дел" руководит по преимуществу губернской и уездной администрацией. Департамент "духовных дел иностранных исповеданий"
сосредотачивает наблюдение за всеми иноверческими культами и их администрациями – по примеру обе-прокурорского для православной
(синодальной) церкви. "Земскому отделу" подведомственны дела по общественному управлению и хозяйственному устройству крестьян, особенно по их переселению на новые места, а также по опросам, касающимся воинской повинности. Работы по статистике (особенно обширной в этом министерстве)
403 См.: Адушкин В. С., Манохин В. М. Российское административное право. Учебник. Саратов, 2003. С. 52.
279
направляются в Статистический Совет и Центральный Статистический Комитет.
Наконец, образованы два главных управления: почт и телеграфов и по делам печати (с особым советом)»404. Как видно круг вопросов, который входил в сферу ведения МВД, отличался широтой и многообразием и наряду с, если так можно выразиться, «классическими» полномочиями по ведению собственно полицейской деятельности, ведомство осуществляло широкий спектр, прежде всего, контрольно-надзорных полномочий в сугубо гражданских, как теперь бы сказали, сферах. Конечно, на современном этапе государственного строительства компетенция Министерства внутренних дел значительно изменилась, и ведомство сосредоточилось, главным образом, на реализации традиционных чисто полицейских полномочий. Достаточно обратиться к Положению о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248405. Можно выделить следующие, наиболее показательные полномочия ведомства, а именно МВД России: организует и проводит мероприятия по обеспечению безопасности граждан и правопорядка в общественных местах; организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно-розыскную деятельность; организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации розыск лиц и похищенного имущества, принимает в соответствии с федеральным законом меры, направленные на выявление,
предупреждение и пресечение экстремистской деятельности; организует и осуществляет мероприятия по предупреждению дорожно-транспортных происшествий; организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения в Российской Федерации; организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации
404См.: Блок А. Л. Государственное право. Общий курс 1900/1 г. по университетским лекциям проф. А. Л. Блока. Варшава, 1901. С. 549.
405См.: Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 // Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 10. Ст. 1334.
280
контроль в области оборота оружия и контроль в области частной детективной
(сыскной) и охранной деятельности, контроль деятельности ведомственной охраны; организует производство по делам об административных правонарушениях, которые отнесены к компетенции органов внутренних дел и внутренних войск; организует участие органов внутренних дел в осуществлении контроля (надзора) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом в соответствии с федеральным законом запретов и ограничений, а также в осуществлении контроля за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы.
Реализация ряда из вышеперечисленных полномочий МВД России будет подробно рассмотрена в рамках настоящей главы диссертации.
Следует отметить, что для органов внутренних дел, неотъемлемой частью которых является полиция, контрольно-надзорная деятельность является, по сути,
основным видом деятельности, осуществляемой в рамках административной деятельности органов внутренних дел по охране общественного порядка и безопасности. Прежде всего, это обусловлено наличием тесной связи государственного контроля и надзора с государственным принуждением,
основным субъектом которого являются органы внутренних дел406. Именно полицейские формирования на всем протяжении своего существования традиционно осуществляли и продолжают реализовывать контрольно-надзорные полномочия. Причем долгое время она носила сугубо карательно-репрессивный характер, но постепенно стала смягчаться, что соответствует практике современных экономически развитых правовых демократических государств.
Конечно, и на современном этапе государственного строительства российская полиция продолжает оставаться по своей сути структурой военизированной,
сугубо силовой, огромной и мощной спецслужбой, деятельность которой, так или иначе, затрагивает едва ли не все сферы жизни современного российского общества. Что особенно важно, так это то, что именно так она и воспринимается
406 См.: Лабоцкая Р. Е. Соотношение правоохранительной и контрольно-надзорной функций государства // Административное право и процесс. 2013. № 8. С. 85.