Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции
.pdf
321
проходить обучение в установленном законом порядке, а также тратить личное время и нести материальные затраты, он дал незаконное указание заместителю начальника ОГИБДД – начальнику РЭО ОМВД России по Нефтеюганску выдать ему взамен обмениваемого водительского удостоверения, удостоверение на право управления транспортными средствами с дополнительными категориями, на которые сотрудник полиции фактически не обучался и права управлять ими не имел. В результате начальник ОГИБДД, опасаясь увольнения, выдал своему непосредственному начальнику права на управление транспортными средствами любой категории469. Конечно, говорить о виновности А. Н. Султанова преждевременно. Следствие только началось, но сам факт возможной отдачи подобного приказа в определенной мере показателен.
Таким образом, предложение передать функцию выдачи водительских прав гражданскому ведомству необдуманным не кажется. Вместе с тем в случае его реализации процесс передачи функции должен проходить постепенно и поэтапно.
Сложностей организационного характера предвидится немало. Кроме того,
неизбежны значительные бюджетные расходы, которые в современных условиях крайне обременительны. Одна из очевидных сложностей – построение разветвленной системы органов предлагаемого гражданского ведомства.
Очевидно, что такая государственная услуга, как выдача водительского удостоверения должна быть доступна населению. Если МВД России имеет разветвленную структуру, позволяющую такую доступность обеспечить, то для вновь создаваемой гражданской структуры это будет едва ли не самая сложная проблема на этапе ее становления.
Касаясь проблем, связанных с водительским удостоверением, нельзя не обратить внимание на наметившееся некоторое смягчение репрессивной направленности действующего КоАП РФ. В настоящее время подготовлен и вынесен на общественное обсуждение на сайте regulation.gov.ru проект поправок в КоАП РФ, в котором предлагается исключить из ч. 1 ст. 12.3 КоАП РФ фразу
469 См.: В отношении начальника полиции Нефтеюганска возбудили уголовное дело. URL: http://t.rbc.ru/tyumen_/07/05/2015/970981.shtml (дата обращения: 07.05.2015).
322
«документов на право управления транспортным средством» и перенести ее в ч. 2
этой же статьи470. Речь идет о таких нередко встречающихся жизненных ситуациях, когда человек сел за руль, но забыл взять с собой, как этого требует законодательство, водительское удостоверение. По действующей редакции ч. 1 ст. 12.3 КоАП ему грозит не только административный штраф в размере 500 рублей,
но и отстранение от управления, а также задержание транспортного средства с помещением его на охраняемую стоянку. Поэтому забытое водительское удостоверение может обернуться для человека значительными финансовыми потерями, связанными с оплатой услуг стоянки. В случае принятия указанных поправок в КоАП РФ за забытые права водителю будет грозить только административный штраф в сумме 500 рублей. Отстранять от управления и задерживать транспортное средство ГИБДД уже не сможет. С подобным подходом следует в полной мере согласиться. В случае его реализации
«забывчивый» водитель будет нести умеренное административное наказание воспитательного свойства и, что особенно важно, будет исключена возможность коррупции со стороны сотрудников ГИБДД. Приведенный пример представляет собой тот достаточно редкий для тенденций последних случай снижения репрессивного потенциала действующего КоАП РФ.
Самостоятельным направлением деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан в области безопасности дорожного движения является
учет дорожно-транспортных происшествий. Правила их учета утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г.471 Учет дорожно-транспортных происшествий осуществляется для изучения причин и условий их возникновения и принятия мер по устранению этих причин и условий.
Действительно, только располагая достоверной информацией о произошедших дорожно-транспортных происшествиях, можно определить существующие здесь тенденции и принять необходимые меры, направленные на минимизацию их
470См.: URL: http://www.rg/2015/03/10/prava.html (дата обращения: 31.03.2015).
471См.: Об утверждении Правил учета дорожно-транспортных происшествий: постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г. // Собр. законодательства Российской Федерации. 1995. № 28. Ст. 2681.
323
отрицательных последствий. Учет дорожно-транспортных происшествий ведется,
главным образом, в отделах или группах ГИБДД органов внутренних дел и строевых подразделениях дорожно-патрульной службы ГИБДД. Инструкция по учету утверждена приказом МВД России от 18 июня 1996 г. № 328472. Основной задачей учета дорожно-транспортных происшествий является обеспечение постоянного и последовательного накопления сведений о ДТП, условиях,
обстоятельствах, причинах их возникновения. В государственную статистическую отчетность включаются сведения о ДТП, в которых погиб или получил ранение (телесные повреждения) хотя бы один человек. На каждое ДТП с пострадавшими людьми заполняется карточка учета. ДТП является учтенным,
если сведения о нем зарегистрированы в Журнале учета ДТП. Журнал учета ДТП ведется сотрудником, назначаемым начальником подразделения ГИБДД.
Нельзя не отметить также, что учет дорожно-транспортных происшествий осуществляется не только органами внутренних дел, но также владельцами транспортных средств, государственными органами управления автомобильными дорогами, владельцами ведомственных и частных дорог.
Учитывая чувствительность для граждан и общества в целом проблемы обеспечения безопасности дорожного движения и далеко неоднозначного отношения с их стороны к соответствующей деятельности полиции, заметно возрастает значимость общественного контроля в данной сфере и взаимодействие полиции со структурами гражданского общества. Очевидно, что полноценная и результативная работа полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан в области безопасности дорожного движения возможна только тогда,
когда она сочетается с элементами общественного контроля. Нельзя не отметить,
что гражданская активность населения, обычных российских граждан здесь проявляется особенно рельефно. В последние годы получили широкую известность несколько общественных структур в сфере обеспечения безопасности
472 См.: О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г. № 637: приказ МВД России от 18 июня 1996 г. № 328 // Бюллетень текущего законодательства. Министерство внутренних дел Российской Федерации, выпуск 16, часть III.
М., 1996.
324
дорожного движения, деятельность которых нацелена на наведения порядка на дорогах. Достаточно назвать движение «Синие ведерки». После вступления в силу Федерального закона 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»473 общественный контроль в России стал строиться на надежной правовой основе, чего ранее не было, хотя в той или иной форме действующее законодательство и сложившаяся практика деятельности государственных органов предусматривали отдельные формы общественного контроля.
Справедливости ради нужно признать, что особым влиянием и реальными возможностями они, к сожалению, не обладали. В настоящее время наблюдается постепенно, при том, крайне неспешное изменение ситуации. Такое положение в решающей степени обусловлено позицией политического руководства страны,
которое активно и последовательно способствует развитию в стране структур гражданского общества, активизации конструктивного диалога между обществом и государством. Сфера обеспечения безопасности дорожного движения в данном случае исключением не является. Напротив, думается, в определенной мере выступает своеобразным индикатором, который позволяет оценить состояние взаимоотношений между обществом и государством. Правда, в ч. 2 ст. 2
Федерального закона 21 июля 2014 г. Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» оговаривается, что осуществление общественного контроля за деятельностью полиции регулируется соответствующими федеральными законами, т.е. законодатель, по сути, вывел деятельность полиции из-под действия данного федерального закона. Вместе с тем, поскольку данный нормативный правовой акт устанавливает основы, да именно основы общественного контроля есть достаточные основания полагать,
что его нормы наряду со специальным законом, в данном случае с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. «О полиции» также регулируют отношения, по осуществлению общественного контроля за деятельностью полиции.
473 См.: Собр. законодательства Российской Федерации. 2014. № 30. Ч. 1. Ст. 4213.
325
В настоящее время заметно возросли роль и значение таких инструментов общественного контроля за полицией и органами внутренних дел в целом, как общественные советы. Согласно ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» они входят в число субъектов общественного контроля. Общественный совет при МВД России и общественные советы при органах внутренних дел нижестоящих уровней были образованы в соответствии ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации» и ч. 8 ст. 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции». Общий статус общественных советов определен в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах»474.
Отдельным указом Главы государства от 28 июля 2011 г. утверждено Положение об общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации475. Нельзя не признать, что советы всех уровней активно взаимодействуют с министерством и другими подразделениями полиции в сфере обеспечения прав граждан, в том числе в области безопасности дорожного движения. Показательна в этом отношении, прежде всего, деятельность Общественного совета при МВД России, председателем которого является член Общественной палаты Российской Федерации, известный общественный деятель,
адвокат А.Г. Кучерена. Вопросы безопасности дорожного движения и деятельность полиции по обеспечению прав граждан в этой сфере неизменно находятся в поле зрения Совета. Более того, 29 мая 2013 г. в составе Общественного совета при МВД России была сформирована рабочая группа по вопросам контроля и мониторинга безопасности дорожного движения476.
474Собр. законодательства Российской Федерации. 2011 № 22. Ст. 3154.
475См.: Об утверждении Положения об общественном совете при министерстве внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2011 года № 1027 / Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 31. Ст. 4712.
476См.: URL: https://os.mvd.ru/Komissii/Rabochie_gruppi (дата обращения 13.03.2015).
326
Деятельность группы направлена в том числе на поддержку мер по развитию общественного контроля за соблюдением участниками дорожного движения требований «Правил дорожного движения Российской Федерации». Итогом деятельности рабочей группы в 2013 г. стала подготовка общественного доклада,
в котором представлена общественная оценка уровня безопасности и организации дорожного движения в субъектах Российской Федерации. Общественный доклад
– первый опыт всесторонней и системной общественной экспертизы проблем дорожного движения в общероссийском масштабе. В работе над докладом принимали участие ведущие эксперты в сфере организации и безопасности дорожного движения, представители российских регионов, общественных объединений и организаций.
Деятельность Общественного совета при МВД России во многом носит профилактический характер. Так, за время работы действующего состава совета он сформирован в декабре 2013 г. сроком на два года, реализовано несколько масштабных профилактических акций, в том числе по итогам широкого общественного обсуждения разработана Памятка о взаимодействии водителя с инспектором ДПС ГИБДД. В ней кратко и просто изложены права и обязанности участников дорожного движения – водителя и сотрудника Госавтоинспекции.
Памятка распространена общественными советами в регионах. Кроме того,
Общественный совет согласовал подразделениям МВД России проект изменений федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 г.»477. Как следствие, по итогам голосования совет единогласно одобрил проект постановления Правительства Российской Федерации «О
внесении изменений в федеральную целевую программу «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах».
Еще одной значимой и, как представляется, перспективной формой общественного контроля следует признать процедуру общественного обсуждения на Едином портале для размещения информации о разработке
477 См.: Протокол № 5 Заседания Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации от 10 декабря 2014 г. С. 3.
327
нормативных правовых актов и результатов их обсуждения, в том числе проектов правовых актов МВД России в сфере обеспечения прав и свобод граждан в области дорожного движения. Так, к примеру, проходят процедуру общественного обсуждения проект Административного регламента МВД России по проведению экзаменов и выдаче водительских удостоверений478 и проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», предусматривающий усиление административной ответственности за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств в местах, отведенных для остановки или стоянки транспортных средств для инвалидов. Предлагается установить санкцию соответствующей нормы в виде административного штрафа в размере 5000
рублей479. Такая форма общественного контроля как общественное обсуждение упоминается в ч. 1. ст. 18 Федерального закона от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». По сути, общественное обсуждение представляет собой разновидность общественной экспертизы, когда любое заинтересованное лицо может высказать свое мнение относительно проекта нормативного правового акта, предложенного для обсуждения, и у ведомства, его подготовившего, появляется возможность услышать таким образом глас народа, а, как известно, вспоминая древних римлян, Vox populi vox Dei.
Таким образом, проблемы обеспечения дорожного движения и ее, фактически,
главная составляющая – отношения гражданина и государства (должностные лица и соответствующие подразделения полиции) уже много лет привлекают повышенное внимание и имеют большой общественный резонанс. Необходимость использования инструментов общественного контроля для решения многочисленных проблем обеспечения безопасности дорожного движения,
безусловно, признается и руководством МВД России. Выступая 10 декабря 2014
г. на итоговом заседании Общественного совета при МВД России и говоря о
478См.: URL: https://mvd.ru/news/item/3195262/ (дата обращения 13.03.2015 г).
479См.: URL: https://mvd.ru/news/item/3184775/ (дата обращения 13.03.2015 г).
328
планах его работы на 2015 год, глава ведомства В. А. Колокольцев специально отметил, что важно учитывать такие, уже взятые на общественный контроль вопросы как дорожная политика480. Поэтому есть достаточные основания прогнозировать дальнейшее расширение общественного контроля в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, совершенствование его форм и методов.
Таким образом, анализ действующего законодательства в сфере безопасности дорожного движения и сложившейся практики его применения позволяют сделать общий вывод о том, что только сочетание контрольно-надзорных полномочий полиции с элементами общественного контроля позволит наиболее полно,
всесторонне и результативно обеспечить права граждан в области безопасности дорожного движения.
Развитие механизмов общественного контроля позволит повысить доверие граждан к полиции, что положительно отразится и на реализации компетенции полиции в сфере обеспечения прав граждан в области дорожного движения, тем более, что именно сотрудник полиции оказывается ключевой фигурой,
осуществляющей здесь контрольно-надзорные полномочия. Как справедливо отмечает Д.В. Осинцев, представитель государственной администрации
(сотрудники полиции в данном случае не исключение – авт.) – всегда активный участник институализации и официализации фактов: сам наблюдает, изучает,
исследует, выбирает методики работы, экспериментирует и т.д., – короче говоря,
включен в материальный процесс, а вот у суда такой возможности нет – суд лишь осуществляет рациональную реконструкцию поведения481. Поэтому исключительно важны профессионализм сотрудников полиции, их честность и компетентность, тем более, если речь идет о защите прав граждан в такой чувствительной во всех отношениях и резонансной сфере как обеспечение безопасности дорожного движения.
480 См.: Владимир Колокольцев провел итоговое заседание Общественного совета при МВД России. URL: https://mvd.ru/news/item/2912490/?print=1 (дата обращения 10.12.2014).
481 См.: Осинцев Д.В. Система административного права (методология, наука, регламентация).
М., 2014. С. 219.
329
Д. В. Осинцев приводит весьма показательный пример, наглядно иллюстрирующий деятельность сотрудника полиции при решении вопроса о привлечении к административной ответственности по ч. 4 ст. 12.15 «Нарушение правил расположения транспортного средства на проезжей части дороги,
встречного разъезда или обгона» КоАП РФ. В подавляющем большинстве случаев установление факта административного правонарушения, предусмотренного ч. 4
ст. 12.15 (речь идет о выезде в нарушение Правил дорожного движения на полосу,
предназначенную для встречного движения – авт.), не подтверждается ничем,
кроме личных наблюдений работников ГИБДД, и судье остается воспринимать на веру их утверждение, а у лица, обвиняемого в совершении административного правонарушения, не имеется никаких средств доказывания обратного482. Такое положение убедительно подтверждается позицией председателя Московского городского суда О.А. Егоровой, которая, отвечая на вопрос: почему суды так часто берут сторону ГИБДД, в частности, ответила: «А как по другому? Но зачем полиция, если ей не доверять? Полицейский несет двойную ответственность – и
перед судом, и перед мундиром. Его ложь ему дорого обойдется»483.
Не оспаривая вполне очевидный тезис – «зачем полиция, если ей не доверять»,
тем не менее хотелось бы обратить внимание на то обстоятельство в современном российском обществе – степень доверия к полиции и, к сожалению,
небезосновательно пока оставляет желать много лучшего, хотя нельзя не признать, что в результате мер политического руководства России по реформированию МВД здесь наметилась положительная динамика. Так, по данным инициативного всероссийского опроса ВЦИОМ, проведенного 1-2 ноября
2014 г., в ходе которого было опрошено 1600 человек в 132 населенных пунктах в
45 субъектах Российской Федерации, с доверием к полиции относятся чуть более половины россиян (56%), причем 13% доверяют полностью, а 43% – лишь в
482Осинцев Д.В. Указ. соч. С. 220.
483См.: Суд идет // Итоги. 2012. 12 марта. С. 21.
330
определенной степени484. Думается, что улучшение ситуации в области безопасности дорожного движения в значительной степени зависит и от улучшения кадрового состава ГИБДД и полиции в целом. Однако рассмотрение вопросов государственной службы в органах внутренних дел не входит в предмет исследования настоящей диссертации, а потому в данном параграфе затронут не будет.
Совершенствование деятельности полиции в области безопасности дорожного движения актуально не только для России, но и для других государств,
возникших на постсоветском пространстве, которые достигли на данном направлении заметных положительных результатов. Их опыт может оказаться полезен и для нашей страны. Определенный интерес, думается, представляет опыт Грузии. В этой бывшей советской республике в результате реформы была ликвидирована дорожная полиция – аналог Российской ГИБДД. Вместо нее в Грузии функцией обеспечения безопасности дорожного движения на дорогах наделена патрульно-постовая служба. Соответственно, в обязанности патрульно-
постовой службы входит не только контроль за обстановкой на территории оперативного обслуживания, но и надзор за соблюдением дорожного движения и безопасности на дорогах485. Думается, опыт Грузии представляет некоторый интерес и для России. Подразделения ГИБДД при всей их разветвленности по объективным причинам все же не могут охватить всю территорию страны.
Напротив, патрульно-постовая служба охватывает своей деятельностью и такие города-мегаполисы, как Москва и Санкт-Петербург, главные города субъектов Российской Федерации и, наконец, небольшие населенные пункты, те же сельские районные центры. Поэтому возможностей осуществлять контрольно-
надзорные полномочия в последних, очевидно, заметно больше, чем у подразделений ГИБДД. В связи с этим перспективной представляется идея распространить на подразделения патрульно-постовой службы в тех случаях,
484См.: Граждане о полиции: доверие, отношение, оценка // Пресс-выпуск № 2709. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=115045
485См.: Семенов А.О. Реформа полиции в Грузии: возможно ли применение положительного опыта в России // Полицейская деятельность. 2014. № 5. С. 417.