Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции
.pdf
381
госслужащих в правах597, равенства граждан при поступлении на государственную службу598,запрета экстрадиций по политическим мотивам599, права на нормальную семейную жизнь600, право на защиту601 и т.п. Tаким образом, ограничение властных полномочий, в том числе и установление пределов усмотрения органов власти при принятии ими решений, проходило в рамках судебной практики, с целью обеспечить защиту прав граждан.
Тем не менее, такое постепенное сокращение свободы усмотрения администрации не привело к полному ее ограничению. Так, в частности, в
отдельных сферах жизнедеятельности (например, при оценке своевременности и необходимости высылки на родину нелегального иммигранта) суд располагает лишь ограниченной властью в отношении административного усмотрения. В таких случаях акт исполнительной власти признается нелегальным только в том случае,
если администрация совершила явную ошибку при оценке (erreur manifeste d’appréciation) обстоятельств, послуживших основанием для принятия акта. Иначе говоря, здесь органы административной юстиции осуществляют лишь ограниченный контроль действий администрации, при котором они не производят полной оценки действий органа власти и не пытаются заместить административное решение судебным, оставляя за органом власти широкую долю усмотрения.
Сферы жизнедеятельности, где за французскими органами власти оставлено административное усмотрение, разнообразны. Так, например, выбор экзаменационных жюри при аттестации госслужащих и прохождении ими экзаменов
596См.: CE, Sect, 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire, Leb. p. 151, GAJA (M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Devolvé, B. Genevois, Grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 11e éd. 1996) n 67 ; CE, Ass., 25 juin 1948, Société du Journal l'Aurore, Leb. p. 289, GAJA n 62; CE, 1974, Denoyez et Chorques.
597См.: CE, Sect, 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire, Leb. p. 151, GAJA (M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Devolvé, B. Genevois, Grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 11e éd. 1996) n 67 ; CE, Ass., 25 juin 1948, Société du Journal l'Aurore, Leb. p. 289, GAJA n 62; CE, 1974, Denoyez et Chorques.
598См.: CE, Ass, 28 mai 1954, Barel et autres, Rec p. 308 concl. Letourneur, GAJA n 77 ; CE, 9
novembre 1966, Commune de Clohars-Carnoët.
599См.: CE Ass., 3 juillet 1996 Koné.
600См.: CE, Ass., 8 décembre 1978, GISTI et autres, Leb. Р. 493.
601См.: CE, Sect., 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier Gravier, Leb. Р. 133, GAJA n 58 .
382
и оценке их деятельности является оценочным и административное усмотрение в данном случае возможно, а судебный контроль администрации ограничен602.
Аналогичным образом административное усмотрение возможно в случаях, когда нормативный акт, определяющий властные полномочия, «…оперирует абстрактными понятиями, касается вопросов, где администрация проводит сложные технические подсчеты при принятии решений, а также отдельных вопросов внутреннего функционирования администрации» 603. Как следствие, органы административной юстиции проводят лишь ограниченный контроль таких действий государственной власти, оставляя за ней высокую долю усмотрения. Это касается, например, решения о дисциплинарной ответственности какого-либо служащего604, а также решений об экспроприации земельных участков с целью строительства на них сложных объектов общественной пользы (железных дорог)
ит.п. 605
Внемецком административном праве понятие «усмотрение» (Ermessen), как и в любом другом административном праве, обозначает более или менее широкую возможность выбора средств при принятии того или иного решения органа власти. Как и во французском правопорядке, немецкое административное право
при |
наличии возможности или необходимости |
усмотрения в действиях |
госслужащего не предполагает его полную свободу. |
Критерии ограничения или |
|
пределов усмотрения здесь также были разработаны по большей части судебной практикой.
Правомерность усмотрения определяется немецкими органами административной юстиции в зависимости от того, какую свободу действий за служащим оставил им закон и каковы конкретные обстоятельства применения им закона и принятия административного решения. Так, например, как и в российском административном праве, в немецком существуют оценочные понятия (публичный интерес, безопасность государства, первостепенная
602См.: CE, 16 mai 2001, De Nale.
603См.: B. Seiller, Droit administratif. 2. L’action administrative, 2e éd., Flammarion. - Р. 235
604См.: CE, 21 novembre 2003, Poukalo.
605См.: CE Ass., 28 mai 1971, Ville nouvelle Est.
383
необходимость и т.п.). Здесь стоит обратить внимание на то, что, если до Второй мировой войны органы административной юстиции рассматривали такие понятия как позволяющие администрации принимать любые решения, то сегодня в соответствии с судебной практикой административной юстиции данные понятия должны приводить администрацию к единственно верным решениям,
соответствующим основным правам и свободам граждан606. Иначе говоря,
критериями соблюдения пределов усмотрения здесь также являются принцип законности и права граждан.
Судебная практика все же оставляет за органами власти определенную долю усмотрения («Beurteilungsspielraum»). Так, в одном из решений Федерального административного суда от 16 декабря 1971 г. 607 заявителю было отказано в судебном контроле действий администрации при увольнении одного из сотрудников. В других решениях немецких административных судов за властями также была оставлена немалая доля усмотрения при определении законности и правильности процедур аттестации госслужащих608, оценке того, нуждается ли отдельный госслужащий в премиальных вознаграждениях609, и т.п.
В то же время в рамках отдельных обстоятельств дела и в сферах принятия решений администрации немецкая административная юстиция не оставляет за госслужащими практически никакого усмотрения, и это при том, что законодатель, на первый взгляд, оставил за администрацией определенную долю усмотрения. Так, отдельная доля усмотрения, оставленная за администрацией,
была сокращена немецкими административными судами: при оценке необходимости переведения госслужащего с одного поста на другой610; принятии
606См.: H. Hofer-Zen, Das Ermessen …op. cit.
607См.: BVerwGE 39,197.
608См.: BVerwGE 40, 358.
609См.: BVerwGE 36, 218.
610См.: E 26,65.
384
мер по безопасности дорожного движения611, определении физической способности управлять транспортным средством612 и т.п.
В соответствии с судебной практикой немецких органов административной юстиции усмотрение возможно, в частности, при принятии коллективных решений; оценочных решений, правильность принятия которых суд не может проверить; а также решений, основывающихся на еще не свершившихся фактах, и
решений, требующих оценки социо-экономических условий (например,
определение потребностей населения в электроэнергии). Иначе говоря, как пишут немецкие коллеги, административная юстиция оставляет за администрацией долю усмотрения тогда, когда у суде нет возможности проверить, является ли правильной оценка обстоятельств, на основании которых было принято решение613. Другим выводом судебной практики немецких органов административной юстиции в отношении пределов усмотрения является вариативность таких пределов: в одних случаях администрация обладает широким усмотрением, тогда как в других ее выбор серьезно ограничен.
Отдельно стоит отметить, что в случаях, когда пределы усмотрения не устанавливаются, администрация должна прибегать к телеологической интерпретации текстов, закрепляющих ее полномочия. Иначе говоря, она должна исполнять свои дискреционные полномочия не в целях публичного интереса, а в целях, для реализации которых ей было вменено то или иное полномочие. В
немецкой науке административного права обращается внимание на то, что чаще всего именно законодатель при наделении широким усмотрением администрации,
решая тот или иной вопрос, уточняет цели, для которых он наделяет администрацию такими широкими полномочиями614. В судебной практике немецких административных судов также просматривается оценка и принятие во внимание администрацией конкретных обстоятельств, на которых было основано
611См.: E16,116.
612См.: E 2, 259; 16, 285; 33, 62.
613См.: E 2, 259; 16, 285; 33, 62.
614См.: H. Hofer-Zen, Das Ermessen …op. cit.
385
решение администрации. Наконец, стоит обратить внимание на значение,
приписываемое принципам законности, верховенства права и прав человека в отношении административного усмотрения в административном праве ФРГ. По мнению Федерального конституционного суда ФРГ, в правовом государстве предполагается, что гражданин заранее осведомлен о том, насколько государство и его органы могут смешаться в реализацию его прав и свобод: иначе говоря,
пределы административного усмотрения должны быть заранее известны615.
Границами административного усмотрения в немецком правопорядке являются основные права и свободы, которые в соответствии со ст19 п.2 Основного закона ФРГ заключаются в «существе содержания права». Так, например, в деле о свободе выбора профессии (ст. 12 Основного закона) федеральным административным судом было решено, что свобода профессии может быть ограничена администрацией посредством выдачи лицензий на ее осуществление,
тем не менее, условия, при которых администрация будет выдавать лицензию,
должны быть определены с точностью, так как от этого зависит реализация одного из основных прав граждан616.
В качестве заключения по данному вопросу отметим, что как в административном праве Франции, так и ФРГ, широкое административное усмотрение мы обнаружим в таких сферах деятельности органов власти,
например: экономико-социальные вопросы, налоговая и бюджетная политика;
градостроительство и реализация крупных проектов; вопросы кадровой политики и государственной службы; отдельные аспекты поддержания общественного порядка, защиты населения в чрезвычайных ситуациях и т.п.
615См.: BVerfGE 9,137.
616См.:E 7, 314.
386
§ 4. Пути повышения эффективности административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан
Проблема повышения эффективности административной деятельности полиции сегодня как никогда актуальна. Связано это с рядом проблем, которые возникают в сфере внутренних дел, особенно это касается проблем, касающихся обеспечения прав и свобод граждан.
Как следует из доклада уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в «барометре реформы полиции», сформированном, по утверждению правозащитников, на основе опросов населения, делается вывод, что правоохранительные органы по ряду направлений остаются закрытыми и малоэффективными, а в ряде случаев вместо защиты от произвола сами представляют для населения подобную угрозу617. Подобное положение вещей в современных условиях видится недопустимым.
Термин «эффективность» имеет различные аспекты своего значения, но традиционно под ним понимается ситуация, при которой происходит достижение оптимального результата в наименьшими затратами сил, средств и времени. Как отмечается в научной литературе, содержательная ценность категории
«эффективность» состоит в том, что она объединяет как вопросы социальной обусловленности норм права, так и вопросы их реализации и тем самым способствует наиболее рациональных правовых средств, а также норм их реализации618.
Таким образом, говорить об эффективности можно и тогда, когда правоприменитель смог достичь той цели, которая определена в нормативном правовом акте. Также об эффективности можно говорить, когда принято одновременно соответствующее управленческое решение и это качественно изменило реальную действительность, должным образом обеспечило право
617См.: Рос. газ. 2015. 7 мая.
618См.: Рогачева О. С. Эффективность норм административно-деликтного права. Воронеж, 2011. С. 337.
387
гражданина на получение, например, соответствующей государственной услуги.
Как верно отметили в свое время М. И. Пискотин и Б. М. Лазарев, «…эффективность государственного управления определяется, прежде всего,
качеством и своевременностью принятия управленческих решений»619.
Применительно к административной деятельности полиции рассуждать об эффективности соответствующей работы возможно, если говорить только об отдельных направлениях ее реализации, а именно – о внутриорганизационных аспектах административной деятельности, а также о ее внешней составляющей. В
настоящее время перед системой МВД России стоит глобальная задача – повысить качество работы по всем направлениям, которые находятся в компетенции Министерства, оптимизировать качественно-количественный состав полиции, внедрить в ее практическую деятельность современные технические,
информационные и методические средства. Разработать универсальные критерии эффективности деятельности полиции достаточно сложно, поскольку она носит весьма разносторонний характер, а применительно к ее административной составляющей мы можем говорить о контрольно-надзорной деятельности,
разрешительной деятельности, а также юрисдикционной деятельности. Также нельзя забывать вопросы, связанные с предоставлением государственных услуг, с
взаимодействием с другими органами государственной власти и управления и другими институтами гражданского общества. Единым и универсальным критерием эффективной деятельности полиции может быть только завоевание доверия у граждан и их поддержка. Это может быть достигнуто только при условии обеспечения прав и свобод граждан во всех сферах их жизнедеятельности со стороны полиции и других правоохранительных и управленческих структур. Однако следует отметить, что защита прав и свобод граждан – задача всех без исключения органов государственной власти и управления, поэтому усилий одной лишь полиции в этом направлении явно недостаточно.
619 Пискотин М. И., Лазарев Б. М. О развитии науки советского административного права // Советское государство и право. 1975. № 4. С. 47.
388
Нередки случаи, когда сотрудники полиции, выполняя свои обязанности на должном уровне, не могут полноценно обеспечить защиту прав граждан от тех или иных противоправных посягательств, поскольку законодательные или иные нормативные правовые предписания не дают им такой возможности, а
действовать вне правового режима сотрудник полиции не имеет права. В
некоторых подразделениях недостаточно транспортного обеспечения,
копировально-множительной техники, средств связи и др., т.е. работа полицейского должным образом еще материально-технически не обеспечена. Все это в конечном итоге снижает эффективность профессиональной работы,
сказывается на защите прав и свобод граждан, обратившихся в органы полиции.
Конечно, есть и субъективные моменты, которые мешают полиции реализовать потенциал законодательства, а также свои правоохранительные функции в деле обеспечения прав и свобод граждан. Как отмечал в свое время В.А. Юсупов, «…изучение эффективности правового регулирования общественных отношений является важной и перспективной проблемой юридической науки. Ее разработка ведется по различным направлениям: изучаются понятие, условия, критерии эффективности воздействия права на социальные связи, предпринимаются попытки изучить эффективность применения права»620.
С проблемой повышения эффективности административной деятельности полиции тесно связана проблема повышения качества нормативного материала,
опираясь на который полиция обеспечивает права и свободы граждан. В связи с этим повышение эффективности административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав граждан возможно посредством развития ряда направлений: совершенствования законодательства, в частности, принятием федерального закона «О защите прав граждан в административной деятельности полиции»; развития взаимодействия полиции с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества; создания органов административной юстиции.
620 Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 118.
389
Зарубежные примеры свидетельствуют о том, что именно развитие в данных направлениях способствует повышению эффективности административной деятельности полиции и обеспечению в ее деятельности прав человека.
Разработка федерального закона «О защите прав граждан в
административной деятельности полиции и его аналоги в зарубежных
правопорядка
Как Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции»621, так и КоАП России содержат ряд положений, направленных на эффективное обеспечение прав граждан в административной деятельности полиции. Тем не менее, в науке административного права все чаще поднимается вопрос о разработке проекта федерального закона «Об административной деятельности полиции». Исходя из большой значимости административной деятельности в вопросах обеспечения правопорядка, а также защиты прав и свобод граждан, вызывает некоторое недоумение отсутствие в системе административного законодательства специального закона об административной деятельности полиции.
Действительно, отдельные законодательные акты, регулирующие административную деятельность полиции, закрепляют ряд немаловажных гарантий, направленных на обеспечение прав граждан в данной деятельности.
Более того, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции»622 возводит защиту прав граждан в один из принципов – «Полиция осуществляет свою деятельность на основе соблюдения и уважения прав человека и гражданина»(ст
5, п.1). Отдельные положения КоАП России также относятся к гарантиям прав граждан в деятельности полиции: презумпция невиновности (ст.1.5), принцип равенства перед законом (ст1.4)и т.п. В то же время ряд актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел, не характеризуется перечислением различных прав граждан и ограничивается лишь упоминанием необходимости защиты прав граждан в рамках деятельности полиции (например, ст. 3
621Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
622См.: Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. ст. 900.
390
Федерального закона Российской Федерации от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»623).
Стоит отметить, что и на подзаконном уровне также установлен ряд гарантий прав граждан в административной деятельности органов внутренних дел. Так,
например, Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации624 содержит список обязанностей и прав сотрудников МВД России при рассмотрении обращений,
указывает на необходимость «…принять меры, направленные на восстановление или защиту прав, свобод и законных интересов гражданина…»(8.1), «…не разглашать сведения, содержащиеся в обращении, а также информацию,
касающуюся частной жизни гражданина…»(8.5), а также «…позволить гражданину, обращение которого рассматривается в органе внутренних дел…», «…представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании…»(9.1), «…знакомиться с документами и материалами…»(9.2), «…получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов…»(9.3), наконец, истребовать «…возмещения убытков и компенсации морального вреда, причиненных незаконными действиями
(бездействием) органа внутренних дел или его должностными лицами при рассмотрении обращения (9.6).
Стоит отметить, что рассмотренные гарантии прав граждан, закрепленные как на законодательном, так и на подзаконном уровне, гарантируют в сравнении с другими текстами лишь отдельные права граждан. Более того, ни один из рассмотренных текстов не посвящает даже отдельной главы гарантиям прав граждан при осуществлении той или иной административной деятельности органов внутренних дел. Наконец, данные гарантии разбросаны по различным текстам, регулирующим административную деятельность органов внутренних дел, тогда как важность защиты прав человека и гражданина требует от них
623Рос. газ. 1995. 18 августа.
624Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: Приложение к приказу МВД России от
12сент. 2013 г. № 707.