Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение деятельности полиции
.pdf211
идет о ситуации, когда должностные лица – в силу субъективных причин – не используют весь потенциал правовых и организационных средств в деле обеспечения прав и свобод граждан.
Подобная проблема, как уже отмечалось, подрывает доверие граждан к государственным институтам, снижает эффективность правоприменительной деятельности в той сфере, где она реализуется. Для исключения такого положения вещей необходимо совершенствовать правоприменительный процесс,
качественно улучшать квалификации субъектов, реализующих соответствующие нормативные правовые предписания, особенно в тех случаях, когда это касается обеспечения прав и свобод граждан.
Несмотря на то что самые острые проблемы обеспечения прав и свобод граждан лежат в правоприменительной плоскости, необходимо также отметить,
что на качество соответствующего процесса, непосредственное влияние оказывает содержание самого нормативного правового материала. В условиях весьма «активного» нормотворческого процесса создается большое количество нормативных правовых актов, в действующее законодательство с завидной регулярностью вносятся многочисленные изменения и дополнения, реализация которых на практике вызывает немалые сложности. Все это в конечном итоге также не способствует качественному обеспечению прав и свобод граждан со стороны самых различных органов государственной власти и управления, в том числе и органов полиции. Конечно, активное нормотворчество продиктовано изменениями, которые связаны с динамичным развитием социальных процессов,
а также с различными жизненными и государственными проблемами. Все это во многом объективно, однако надо признать, что за нормотворческим процессом в ряде случаем стоит политическая конъюнктура и целесообразность, а в некоторых случаях и необоснованная бюрократизация процесса управления и т.д.
Врезультате этого правоприменитель получает, с одной стороны,
определенные проблемы, когда он просто не знает, как реализовать ту или иную норму применительно к конкретному отношению, а с другой – правоприменитель получает неограниченные полномочия, а также чрезмерно широкие границы для
212
своего усмотрения и т.п. Как первое, так и второе обстоятельства весьма негативно отражаются на качестве административной деятельности, а также обеспечении прав и свобод граждан. Исходя из этого, как никогда актуален тезис о том, что «…для упорядочения нормотворческого процесса необходимо совершенствование системы источников права, оптимизации ее качественных и количественных параметров, а также углубление демократического порядка процедуры их создания, а также применения на практике»307.
Несмотря на целый ряд издержек правоприменительной деятельности, этот процесс объективно необходим, без него мы не можем представить работу органов государственной власти и управления, без него также невозможно осуществлять и административную деятельность полиции, в частности,
связанную с обеспечением прав и свобод граждан.
Следует отметить, что правоприменение является одной из форм реализации права, но в отличие от иных форм реализации соблюдения, исполнения, а также использования, рассматриваемая форма обладает качественным своеобразием.
Для того чтобы увидеть особенности правоприменения, связанного с обеспечением прав и свобод граждан, несколько слов представляется уместным сказать об иных формах реализации правовых норм.
Так, соблюдение – в нашем случае норм административного права – связано с пассивным поведением соответствующего субъекта, это касается как гражданина,
так и должностного лица. Бездействие в данном случае соответствует требованиям нормативного предписания. Как заметил в свое время Л. М. Розин, «…соблюдение правовых норм – такой способ реализации их предписания,
который состоит в воздержании от правонарушений»308.
О соблюдении норм административного права мы можем говорить, например,
тогда, когда сотрудник полиции, осуществляя охрану общественного порядка,
просто наблюдает за происходящими событиями, а также людьми, которые
307 Казьмин И. Ф., Поленина С. В. «Закон о законах»: проблемы издания и содержания // Советское государство и право. 1989. № 12. С. 3.
308 Розин Л. М. Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов внутренних дел. М., 1974. С. 113.
213
находятся в данный момент в общественных местах, не применяя к них никаких мер административного воздействия. Следует также отметить, что особенность соблюдения правовых норм как формы реализации права состоит в том, что оно имеет место и при исполнении, а также и при применении правовых предписаний.
Исполнение как форма реализации норм административного права предполагает совершение целого ряда действий для обеспечения или соблюдения соответствующего нормативного предписания. Исполнение норм административного права, так же как и соблюдение, касается самых разнообразных субъектов права. Однако исполнение как форма реализации норм административного права практически всегда указывает на те или иные обязанности, которые необходимо выполнять в соответствующей ситуации. Так,
гражданин, находящийся в общественном месте, обязан выполнять целый ряд правил, соблюдать правовые запреты, уважать права и законные интересы других людей. Невыполнение соответствующих обязанностей можем повлечь для него целый ряд неблагоприятных последствий как административно-правового, так и уголовно-правового характера. В свою очередь на сотрудника полиции, который осуществляет охрану общественного порядка, законодательством, а также иными нормативными правовыми актами возложен целый комплекс характера. Так,
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции»309 вменяет в обязанность сотрудникам полиции обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах (ст. 12). Результаты опроса сотрудников полиции показывают, что 40% опрошенных считают такой комплекс исчерпывающим, 60% затруднились ответить на данный вопрос.
Далее приведем еще один пример, когда, выполняя установленное нормативное правовое предписание, сотрудник полиции обеспечивает права гражданина. Так, в случае доставления гражданина в дежурную часть
309 Собрание законодательства РФ. – 2011. – №7. – Ст. 900.
214
территориального органа полиции оперативный дежурный обязан: выяснить основание его доставления; принять от должностного лица, осуществившего доставление, письменный рапорт или протокол о доставлении; установить личность доставленного лица; выяснить сведения о регистрации данного лица по месту жительства (месту пребывания); зарегистрировать факт доставления в Книге учета лиц, доставленных в дежурную часть территориального органа МВД России, и др.310. Все перечисленные действия взаимно дополняют друг друга, и
только в своей совокупности они обеспечивают процессуальные и материальные права граждан, которые доставлены в дежурную часть территориального органа МВД России.
Использование как форма реализации норм административного права в определенном смысле является антиподом исполнения, поскольку касается не обязанностей, а прав. Ф. А. Григорьев по этому поводу справедливо заметил, что
«…использование представляет собой совершение дозволенных правом действий,
когда субъекты по своему усмотрению, желанию используют предоставленные им права»311
Следует подчеркнуть, что такая форма правомерного поведения характерна исключительно для гражданина. Гражданину предоставлен целый ряд прав в сфере внутренних дел, а также непосредственно в ситуациях, связанных с защитой им своих прав и свобод. Предоставленные права гражданин может реализовать, а может и не реализовать – все зависит непосредственно от его воли,
желания, а также иных жизненных и прочих обстоятельств. Так, гражданин в случае, если он считает, что его права и свободы нарушены действием
(бездействием) сотрудника полиции, может их обжаловать в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу полиции, в органы прокуратуры Российской Федерации, а также в суд. Заставить гражданина обжаловать действия
310 Данный порядок определен приказов МВД России от 30 апреля 2012 г. №389 «Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан» Рос. газ.
2012. 11 июля.
311 Григорьев Ф. А. Акты применения права. Саратов, 1995. С. 5.
215
(бездействия) сотрудника полиции, конечно, нельзя, однако создать все необходимые условия для этого объективно необходимо. И в этом направлении в системе МВД России сформированы необходимые правовые и организационные механизмы. В частности, отношения, связанные с обжалованием действий
(бездействия) сотрудника полиции, регламентируются Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от
12 сентября 2013 г. №707312, Регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 17 октября 2013
г. №850313. Важным каналом получения информации о противоправной деятельности сотрудников полиции являются созданные ранее «горячие линии», «телефоны доверия»314. Через эти коммуникации, зачастую происходит оперативное получение компетентными структурами информации, формируются условия для своевременного восстановления нарушенных прав и свобод граждан.
Вотличие от гражданина сотруднику полиции права предоставляются для выполнения возложенных на него обязанностей. В связи с этим сотрудник полиции, действую в рамках своей компетенции, обязан реализовывать всю систему правовых средств в интересах обеспечения прав и свобод граждан, а
также защиты правопорядка, т.е. выступать в качестве правоприменителя. Исходя из этого правоприменению как форме реализации норм права присущи весьма серьезные особенности, на которые представляется необходимым обратить внимание. Перед этим рассмотрим более подробно, что понимается под рассматриваемой категорией в научной литературе
Вчастности, правоприменение рассматривается как «комплексная властная деятельность по реализации правовых норм, которая сочетает в себе одновременно разные поведенческие акты»315. В другом определении применение
312См.: Рос. газ. 2014. 17 января.
313См.: Рос. газ. 2013. 21 ноября.
314О создании системы «горячей линии МВД России: приказ МВД России от 22.08.2012 №808 // Рос. газ. 2012. 21 сентября.
315Теория государства и права / под ред. В. К. Бабаева. М., 1999. С. 449.
216
права определяется как «властная организующая деятельность компетентных органов и лиц, имеющая своей целью обеспечить адресатам правовых норм реализацию принадлежащих им прав и обязанностей, а также гарантировать контроль за данным процессом»316. Традиционно при раскрытии содержания правоприменительной деятельности указывается на ее властный характер, и это не случайно, правоприменитель – это всегда представитель государственной власти. Именно. Этот факт отличает соответствующую форму реализации права от иных форм. Правоприменение осуществляется во всех случаях от имени и в интересах государства, в связи с чем оно (правоприменение) обеспечивается
комплексом средств правового и организационного характера.
Правоприменительная деятельность, в каких бы формах она не осуществлялась, в
конечном итоге направлена на обеспечение прав и свобод граждан.
Применительно к административной деятельности полиции правоприменение реализуется преимущественно в форме контрольно-надзорной, разрешительной, а
также юрисдикционной деятельности. Это, пожалуй, как уже нами ранее отмечалось, основные, а также наиболее широкие направления внешней правоприменительной деятельности полиции в сфере административно-правовой действительности. Необходимо, конечно, заметить, что обозначенные формы правоприменительной деятельности могут подразделяться на более мелкие составляющие, но содержание соответствующей деятельности кардинально не
меняется.
В отличие от вышеприведенных определений правоприменительной деятельности в научной литературе существует и иные точки зрения, на которые также представляется необходимым обратить внимание с целью раскрытия обозначенной в названии работы проблемы. В частности, Ю. А. Копытов, говоря о применении права, отмечает, что это «одна из форм его реализации, состоящая во властном решении конкретных юридических дел компетентными органами и
должностными лицами, обеспечивающая приобретение субъектами
316 Общая теория права и государства / под ред. В. В. Лазарева. М., 1996. С. 211.
217
предоставленных им позитивным правом субъективных прав и юридических обязанностей, которая завершается принятием индивидуальных правоприменительных актов»317.
Из этого определения следует, что в ходе правоприменительной деятельности осуществляется разрешение соответствующего юридического дела. Это действительно так: правоприменение, какую бы форму оно не имело, всегда направлено на разрешение того или иного юридического вопроса, спора
(конфликта), предоставления государственной услуги и т.п. В ходе реализации административной деятельности полиции возникает множество юридических дел,
вскрываются различные юридические конфликты, а также осуществляется применение различных мер административного воздействия.
Таким образом, в ходе осуществления административной деятельности полиции осуществляется правоприменение как позитивного, так и «негативного» характера. В частности, первая группа отношений возникает в ходе предоставления органами полиции тех или иных государственных услуг, вторая группа отношений, как мы уже отмечали, это отношения негативного характера,
они возникают тогда, когда имеют место различного рода правонарушения, на которые полиция обязана реагировать.
Независимо от видов административных правоотношений, а также оснований из возникновения, полиция в пределах своей компетенции обязана максимально обеспечивать права и свободы гражданина. Для того чтобы эта деятельность была максимально эффективной, необходим комплекс условий, которые в своей совокупности дадут возможность полиции на всех стадиях правоприменительного процесса принимать правильные как материальные, так и процессуальные решения. Учитывая это, представляется необходимым несколько слов сказать о правоприменительном процессе.
Правоприменительный процесс имеет юридическую природу,
государственно-властный, а также правоустанавливающий характер, традиционно
317 Копытов Ю. А. Правоведение: теория государства и права. Екатеринбург, 2008. Ч. 1. С. 254.
218
он подразделяется на ряд стадий, которые называются стадиями правоприменительного процесса. К первой стадии правоприменительного процесса относится стадия, на которой осуществляется выявление объективных обстоятельств соответствующего дела. На этой стадии осуществляется сбор необходимой, значимой информации, источником получения которой могут служить соответствующие статические учеты, ресурсы информационных центров МВД России и т.д. Кроме того, для правильного принятия решения важное значение могут иметь сведения, размещенные в средствах массовой информации,
а также полученные от камер видеофиксации правонарушений, содержащихся в свидетельских показаниях, документах и т.п. На первой стадии правоприменительного процесса важно установить фактические обстоятельства дела или вопроса, определить его юридическое значение. По мере получения необходимой информации, а также ее оценки и обобщения и может быть принято решение. Таким образом, следует отметить, что по итогам вышеупомянутой деятельности возможна оценка имевшего места события, а также определение компетенции органа или должностного лица, который будет заниматься разрешением того или должностного лица, который будет заниматься разрешением того или иного вопроса. Этот процесс очень важен в деле обеспечения прав и свобод граждан, поскольку позволяет объективно и всесторонне подойти к разрешению соответствующего дела как на данной стадии,
так и в дальнейшем.
После установления фактических обстоятельств дела правоприменителю следует отыскать юридическую норму, а в некоторых случаях подобрать необходимую статью для квалификации административного правонарушения,
если на это указывают как объективные, так и субъективные обстоятельства. С
учетом сложности и неоднозначности законодательных, а также иных нормативных правовых формулировок поиск нужного для применения нормативного предписания может потребовать определенное время. Заметим, что помимо всего прочего нельзя забывать и о качестве юридической подготовке соответствующего правоприменителя.
219
Как показывает практика, за последние годы правовые отношения весьма серьезно усложнились, появилось большое количество источников правовой информации, вырос уровень юридической грамотности отдельных категорий наших граждан. Все это, разумеется, требует и повышения юридической и профессиональной подготовки сотрудников полиции, которая, к сожалению, не всегда на должном уровне. Вследствие этого качество правоприменения далеко не оптимально, права и свободы граждан, которые вовлечены в соответствующие правоотношения, возникшие в сфере деятельности полиции, обеспечиваются не в полной мере. Кроме того, нередки случаи, когда действия сотрудника полиции обжалуются, а также признаются необоснованными, а в ряде случаев и незаконными. Все это не способствует росту доверия к полиции со стороны населения нашей страны.
Неотъемлемой составляющей процесса применения правовых норм в деятельности полиции является процесс их уяснения. Без понимания смысла и содержания правовой нормы процесс ее применения просто невозможен,
поскольку это приведет к нарушению прав и свобод граждан, а также нарушению требования режима законности. Для того, чтобы правоприменитель не испытывал сложности в реализации соответствующих правовых норм, необходимо разработать целый комплекс мер разъяснительного характера, но самое главное – нужно постоянно повышать уровень юридической техники и грамотности при принятии соответствующих правовых актов, в особенности законов. На практике нередки ситуации, когда правоприменитель получает новый нормативный правовой документ, в частности ведомственный приказ, который по форме соответствует всем установленным формальным требованиям, но когда дело доходит до его применения, возникает большое количество вопросов, а также неоднозначных толкований его принципиальных положений. Самые важные вопросы в нем могут быть четко прописаны, а подобная ситуация самым негативным образом сказывается на качестве применения такого документа,
влечет за собой произвольное толкование, нарушение режима законности и служебной дисциплины. Также могут иметь место случаи, когда соответствующее
220
отношение не урегулировано нормой права, тогда возникает весьма затруднительное положение для правоприменителя, которое называется проблемами в праве. Такие пробелы, к сожалению, не такая уж редкость для административной деятельности полиции.
В этой ситуации правоприменитель вынуждается действовать по аналогии,
например, учитывать практику уголовного процесса в административном процессе. В некоторых случаях, кроме того, возможно разрешение соответствующего вопроса на основе общих принципов права. Такой подход в определенной степени может являться выходом из непростой ситуации, связанной с защитой прав и свобод граждан.
Еще одной проблемой, с которой нередко сталкивается правоприменитель,
является использование в текстах нормативных правовых актов, особенно ведомственного характера, иностранных слов. Подобная ситуация затрудняет правильное понимание смысла и содержания нормативного правового предписания. Такие случаи должны быть полностью исключены. Необходимо безусловное соблюдение Федерального закона от 1 июня 2005 г. «О
государственном языке Российской Федерации»318, согласно которому при использовании русского языка не допускается использование слов и выражений,
не соответствующих нормам современного русского литературного языка, за исключением иностранных слов, не имеющих общеупотребительных аналогов в русском языке.
Определенную помощь в толковании того или иного нормативного положения должны оказывать высшие судебные инстанции. В частности, обобщая практику реализации того или иного нормативного правового акта в судебной практике,
ученые и специалисты практики, которые непосредственно занимаются изучением соответствующей проблематики. Свой вклад в дело толкования предписаний нормативных правовых актов, касающихся деятельности органов внутренних дел, должны вносить также и профильные департаменты, а также
318 Собр. законодательства Российской Федерации. 2005. №23. Ст. 2199.