volochaeva_of_politicheskie_protsessy_v_sovremennom_informat
.pdf
31
изменения. Лица, принимающие решения, узнают о различных обстоятельствах посредством индикаторов, фокусирующих событий и обратной связи.
Индикаторы могут применяться для того, чтобы оценить наличие и значимость обстоятельств, возможности их изменения, например, затраты на ту или иную государственную программу, уровень детской смертности, количество несчастных случаев на дорогах. Индикаторы могут измеряться либо в плановом порядке, либо через специальные исследования. Например, в Европе периодически проводятся специальные исследования, нацеленные на то, чтобы оценить воздействие субсидий на сельскохозяйственное производство и цены. Индикаторы кроме того могут применяться «политически», чтобы измерить величину изменений в надежде захватить официальное внимание. Полученные данные содействуют усилению реформистских призывов. Конечно, не все обстоятельства становятся проблемами. Дж. Кингдон подчеркивает, что проблемы содержат в себе перцепционный, интерпретативный элемент1. Некоторые обстоятельства определяются как проблемы и в результате привлекают больше внимания, чем другие. В обычных условиях каждый вопрос имеет свою собственную степень важности или значения. Изменения в отдельных обстоятельствах могут нарушить привычную степень и, следовательно, активировать интерес и внимание. Люди характеризуют обстоятельства как проблемы в зависимости от их ценностей и убеждений, природы объектов, результатов сравнения обстоятельств прошлого и настоящего, сопоставления обстоятельств в различных странах.
Фокусирующие события – это события, которые не могут остаться без соответствующей политической реакции. Они направляют общественное внимание на отдельные аспекты определенных проблем2. В большинстве
1Kingdon J.W. Agendas, Alternatives and Public Policies. - New York: Harper Collins, 1995. - P. 110.
2Birkland T.A. The World Changed Today: Agenda-Setting and Policy Change in the Wake of the September 11 Terrorist Attacks // Review of Policy Research. - 2004. - Vol. 21. - P. 179-200.
32
случаев внимание политиков на важных событиях фиксируется посредством СМИ или политических предпринимателей. Существуют два вида фокусирующих событий: международные и национальные. События 11 сентября 2001 года в Соединенных Штатах привели к значительным изменениям в системе обеспечения безопасности практически всех государств, в том числе и в России. Трагедия в Перми в конце 2009 года заставила российские власти ужесточить требования пожарной безопасности и усилить контроль над их соблюдением. События, вызванные человеком и достаточно предсказуемые, такие как бюджетный дефицит или войны, или же природные и непрогнозируемые, такие как, например, птичий грипп, фокусируют общественное внимание на определенных проблемах и делают их частью политической повестки дня.
Обратная связь помогает определить, какие из принятых ранее политических программ работают, а какие нет. Обратная связь обеспечивает поступление информации в систему принятия решений, которая, в свою очередь, инициирует изменения не только в реализации отдельной программы, но в своей структуре. Посредством обратной связи прошлые решения и институты оказывают воздействие на текущие решения и задают границы будущим политическим стратегиям. Можно выделить негативную и позитивную обратную связь. Негативная обратная связь провоцирует корректирующее действие. Позитивная же побуждает санкционирующий, а не корректирующий ответ. Положительные результаты программы открывают возможности для дальнейшей ее реализации, порождают изменения в других сферах управления.
Удачно реализуемое решение в одной сфере может распространиться на другую, содействуя принятию в ней аналогичного решения. Другими словами, успех в одной сфере облегчает размещение – или легитимизирует размещение – того же вопроса в повестке дня другой сферы. Так, либерализация телекоммуникаций в Европе и проистекающие от этого
33
выгоды открыли дорогу обсуждению подобных изменений в энергетической отрасли.
Индикаторы, фокусирующие события и обратная связь дают политикам представление о множестве социальных проблем. Однако чем выше количество и сложность проблем, требующих политического внимания, тем хуже результаты политического процесса. Большой груз проблем оказывает негативное воздействие на эффективность использования информации и на их активацию1. Более сложные проблемы требуют значительных и дорогостоящих работ по сбору и обработке информации. Вполне естественно, что если политики сталкиваются со многими сложными проблемами, они потратят больше времени и ресурсов на обработку информации, которая может оказаться нерелевантной. Эффективность использования информации сокращается, тогда как время, затрачиваемое на ее производство и распространение, увеличивается. Груз проблем негативно сказывается и на активации проблем – большое число проблем остаются настоятельными, но не включенными в повестку дня. Чем меньше проблем и чем они проще, тем интенсивнее протекает процесс их активации. Когда одновременно много насущных проблем при сохраняющихся на прежнем уровне возможностях их преодоления, то обостряется конкуренция за политическое внимание. В результате усиливается конфликтность политической сферы. Как правило, более сложные проблемы связаны с большими дискуссиями, но с меньшими действиями. В условиях роста количества проблем, требующих политического решения, внимание переключается с одной из них на другую очень часто, резко и непредсказуемо. Все это, в конечном счете, приводит к более слабым политическим результатам.
Поток решений – это активность, связанная с разработкой и выбором альтернатив политического курса через консенсус внутри политического
1 Zahariadis N. Ambiguity and Choice in Public Policy: Political Decision Making in Modern Democracies. - Washington: Georgetown University Press, 2003. - P. 126-151. (208)
34
сообщества. Здесь подобно процессу естественного отбора определяется, каким идеям продолжать существовать, а каким постепенно исчезнуть. Идеи относительно изменения политического курса генерируются и обсуждаются политическими специалистами, то есть индивидами, которые изучают проблемы и предлагают их решения в строго ограниченном политическом секторе. К специалистам относятся должностные лица правительственных комиссий, работники парламентских аппаратов, эксперты министерств, ученые, члены профсоюзов, защитники прав потребителей и другие. Идеи конкурируют между собой за политическое рассмотрение и принятие в ходе правительственных заседаний и консультаций, парламентских слушаний, на страницах научных журналов.
Хотя идеи выдвигаются в большом количестве, не все из них получают возможность быть рассмотренными участниками процесса. Некоторые идеи проходят этап рассмотрения, другие же – объединяются с новыми предложениями или просто исчезают. Большинство выдержавших отбор идей касательно потенциального политического курса не оригинальны. Они
– продукт видоизменения или рекомбинации имеющихся альтернатив. Вероятность принятия конкретного решения выше, если оно соответствует определенным требованиям. Критериями для принятия политического решения выступают техническая выполнимость (экономическая и легальная возможность реализации решения), ценностная приемлемость (совместимость с ценностями членов политического сообщества) и предупреждение сопротивления (отсутствие необходимости использования принуждения для реализации решения).
Техническая выполнимость касается легкости реализации решения. Осуществимость решения с минимальными трудностями и затратами значительно повышает шансы на «выживание» отдельной политической идеи. В большинстве случаев техническая выполнимость связана с экономическими издержками. Дорогостоящие идеи имеют меньше шансов быть рассмотренными и принятыми. Например, идеи касательно
35
усовершенствования трудового законодательства, требующие создания и укомплектования новых государственных органов, с малой долей вероятности выдержат конкуренцию с другими идеями. Ценностная приемлемость относится к степени согласия главных участников потока решений. Идея, которая имеет поддержку многих участников, будет принята с большей вероятностью, чем идея, которая таковой не имеет. И наоборот, идея, которой противостоят многие в потоке, не сможет в течение долгого времени продолжать политическое существование.
Поток политических сил связан с поведением политических элит, которые определяют "национальное настроение". Когда сильные лидеры склоняются к определенной проблеме или решению, то они сразу выдвигаются вперед в повестке дня или получают приоритет при выборе соответственно. Если проблемы или решения не имеют влиятельных покровителей, то они вряд ли получат преимущество по сравнению с другими.
Три фактора играют важнейшую роль в функционировании потока политических сил:
•реорганизация штатов, которую периодически проводит/не проводит правительство,
•наличие кампаний групп давления и вообще наличие самих групп давления;
•национальное настроение.
Кингдом считает, что "комбинация национального настроения и реорганизации в правительстве оказывает наиболее мощное воздействие на политический выбор, а национальное настроение – это совокупность взглядов и мыслей главных политиков, лидеров общественного мнения и других политических деятелей"1. Оно не только ограничивает процесс
1 Kingdon J.W. Agendas, Alternatives and Public Policies. - New York: Harper Collins, 1995. - P. 148.
36
принятия решений, демонстрируя допустимые пределы, но и формирует политику, показывая возможные варианты политических курсов.
Национальное настроение может создать «благодатную почву» для продвижения проблемы или решения, а также затормозить любое из них. Оно имеет фундаментальное значение для всего политического процесса, а его воздействие практически неизбежно как обратное движение маятника. Иногда национальное настроение может противоречить даже уже достигнутому по определенному вопросу консенсусу. Изменения в среде правительственных администраторов оказывает воздействие на повестку дня. Она может поменяться как в результате смены приоритетов у должностных лиц, так и в результате прихода новых людей в органы управления. Реорганизация штатов добавляет новые пункты в повестку дня, меняет их приоритетность.
Когда в каком-либо потоке или во всех сразу происходят изменения, например, в результате экономического кризиса, природного бедствия, смены назначенных или избранных должностных лиц, то открывается так называемое «окно возможностей». Под ним понимается благоприятная ситуация для сторонников того или иного политического предложения продвинуть свои решения или привлечь внимание к своим индивидуальным проблемам1. «Окно возможностей» открывается только на небольшой период времени, в течение которого политические акторы или предприниматели должны выдержать конкуренцию с другими и использовать в своих интересах удобный случай. Конкуренция возникает по причине того, что одно открытие дает возможность обозначить лишь ограниченное число проблем. «Окно возможностей» закрывается, когда акторы почувствовали, что они выступили со своими проблемами, когда события, вызвавшие открытие, потеряли актуальность, когда в потоках проблем, решений и политических сил вновь происходят кардинальные изменения.
1 Kingdon J.W. Agendas, Alternatives and Public Policies. - New York: Harper Collins, 1995. - P. 165.
37
В потоковой модели индивидуальные или корпоративные акторы, которые пытаются связать или соединить все потоки вместе, называются политическими предпринимателями (policy entrepreneurs). Политические предприниматели не просто защитники политических идей, скорее они посредники во власти, манипулирующие проблемными предпочтениями и эксплуатирующие нестабильные нормы участия в системе для того, чтобы протолкнуть свои решения. Они не всегда поддерживают инновационные решения, активно выступают против конкурирующих идей и предложений.
Эффективность политических предпринимателей определяется тремя критериями: настойчивостью, доступом и ресурсами1. Политические предприниматели исследуют условия, защищают некоторые предложения и ожидают подходящий момент, поэтому от них, прежде всего, требуется упорная работа. Поскольку они должны время от времени представлять свои идеи политической аудитории, над которой имеют слабый контроль, они вынуждены тратить время и усилия на то, чтобы смягчать поток решений или мобилизовать поддержку, когда она необходима. Выбор подходящего времени представляется существенным моментом, однако более важным становится знание о том, что происходит в различных сферах. Хорошее понимание того, как собственные узкие интересы могут соответствовать событиям в других сферах, помогает предпринимателям «облагородить» их предложения и аргументы2.
Второй важный критерий эффективности – доступ. Предприниматели, имеющие доступ к центрам власти, будут более эффективны. Доступ является функцией двух аспектов: положения и присутствия3. Положение
1Zahariadis N. Ambiguity and Choice in European Public Policy // Journal of European Public Policy. - 2008. - Vol. 15. - № 4. - P. 522-523. (514-530)
2Mintrom M. Policy Entrepreneurs and School Choice. - Washington: Georgetown University Press, 2000. - P. 141.
3March J.G., Romelaer P.J. Position and Presence in the Drift of Decision // Ambiguity and Choice in Organizations / Ed. by J.G. March, J.P. Olsen. - Bergen: Universitetforlaget, 1976. - P. 251-276.
38
связано с реляционными признаками1. Например, место в иерархии дает некоторым индивидам доступ к политикам, позволяющий представить им свой интерес. Но одно только положение не гарантирует эффективности. Политические предприниматели получают доступ и через присутствие. Они должны присутствовать на правильных встречах и в нужных местах, чтобы преуспеть.
Ресурсы – также ключевая черта эффективности. Политические предприниматели тратят ресурсы, чтобы соединить все три потока вместе в подходящее время. Кроме времени они расходуют деньги на производство и распространение информации с целью оказания влияния на важную для них часть электората.
Предприниматели не только фиксируют внимание на отдельных проблемах и решениях, но и направляют процесс поиска, активно поддерживая свои собственные или противодействуя конкурирующим решениям. Они умело используют время, доступ и ресурсы, чтобы связать все потоки вместе. Как заявляют Дж. Пьер и Б.Г. Питерс, политические предприниматели становятся решающим средством производства политического действия2. Центральное положение этих акторов зависит от их власти и политических навыков, а также от постоянного желания граждан и организаций эффективного решения своих проблем. Формальные правила регулируют доступ и защищают до определенной степени права меньшинств в процессе принятия решений3. В отсутствие же институциональных ограничений или центральной власти, предприниматели свободны использовать свои навыки для достижения собственных целей. Поэтому в условиях неопределенности и слабых правил, они могут мешать политическому процессу.
1Christopoulos D. Relational Attributes of Political Entrepreneurs: A Network Perspective // Journal of European Public Policy. - 2006. - Vol. 13. - № 5. - P. 757-778.
2Pierre J., Peters B.G. Governing Complex Societies. - New York: Palgrave Macmillan, 2005. - P. 59-60.
3Pierre J., Peters B.G. Governing Complex Societies. - New York: Palgrave Macmillan, 2005. - P. 61.
39
Как и большинство политических теорий, потоковая модель Дж. Кингдона имеет своих критиков и своих сторонников. Так, П. Сабатиер отмечает, что потоковая метафора не полностью описывает процесс принятия решений, потому что ограничивается вопросами открытия и закрытия «окна возможностей»1. Наоборот, Н. Захариадис считает, что потоковый подход к исследованию политических процессов позволяет установить момент принятия важных решений. Вероятность решения сформировать новый или изменить существующий политический курс в той или иной политической системе будет максимальной, когда изменения произойдут одновременно во всех трех потоках. Н. Захариадис использовал потоковую модель для изучения процессов приватизации в Британии и Франции, тем самым, признавая ее эффективность2.
А. Франкоис, предлагает свое видение сущности политического процесса. Он доказывает, что поскольку ситуация все время меняется, мнения индивидуумов субъективны и решения неопределенны, главная проблема акторов состоит в достижении их индивидуальных планов. Любая социальная организация встречается с проблемой координации этих планов. Ее делают возможной существование стабилизирующих институтов, открытых процессов, преференций людей в коммуникационной сфере и индивидуальных ожиданий3. Модифицированный анализ политического рынка производится им не с точки зрения эффективности и равновесия, а процесса и координации. Целью является подчеркивание координирующей роли политиков в политическом процессе.
А.Франкоис доказывает, что экономический процесс и политический процесс – это две институциональные структуры, два различных процесса.
1Sabatier P.A. Political Science and Public Policy // PS: Political Science and Politics. - 1991. - Vol. 24. - № 2. - P. 144-147.
2Zahariadis N. To Sell or Not to Sell? Telecommunications Policy in Britain and France // Journal of Public Policy. - 1993. - Vol. 12. - № 4. - P. 355-376.
3Francois, A. The Political Entrepreneur and the Coordination of the Political Process: A Market Process Perspective of the Political Market // The Review of Austrian Economics, Springer, vol. 16(2-3), pages 153-68, September. 2003.
40
Каждый из них ищет решения одной проблемы, возникающей в двух различных областях под воздействием двух разных объектов. Экономический процесс стремится к благополучию и дает возможность координировать индивидуальные экономические намерения, а политический процесс также ищет благополучия и позволяет координировать индивидуальные политические планы. В то время как экономический процесс делает возможной координацию взаимовыгодных обменов, политический процесс обеспечивает координацию индивидуальных намерений вокруг односторонне выгодного обмена.
Политический процесс связан с существованием институциональной структуры, созданной с целью регулирования конфликтов. Любая двусмысленность в политическом процессе проистекает из того факта, что регулирование конфликта и существование монополии на легитимное применение насилия создают условия для возникновения новых конфликтов. Управление конфликтами в человеческом сообществе принимает разные формы: законы охраны собственности (внутренняя и внешняя безопасность), юридическая система, финансирование общественных акций и т.д. Существование этой институциональной и конституциональной структуры дает возможность индивидуумам строить свои планы и ожидания1.
Таким образом, политический процесс связан с функционированием институциональной конструкции и индивидуальных действий, основанных на ожиданиях в отношении конфликтов. Формы политического процесса разнообразны. Конфликт может быть урегулирован путем создания простой племенной группы вокруг лидера или более комплексной демократической федерации с выборными представителями. Но эти разные процессы имеют различные координационные возможности.
А.Этте, в свою очередь, исследует теоретическую структуру политического процесса, фокусируясь на его динамике и случайностях в
1 Francois, A. The Political Entrepreneur and the Coordination of the Political Process: A Market Process Perspective of the Political Market // The Review of Austrian Economics, Springer, vol. 16(2-3), pages 153-68, September. 2003.