Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

Российской Федерации осуществляет правовую экспертизу и регистрацию нормативных правовых актов субъектов Федерации с 1995 года, однако до последнего времени многие из них даже не направляли собственные акты в федеральное министерство. Создание и ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации поручено Министерству юстиции.61 В регистр включаются номера государственной регистрации, реквизиты, тексты нормативных правовых актов, указываются источники их официального опубликования и дополнительные сведения. К числу последних относятся и экспертные заключения министерства, устанавливающие несоответствие Конституции РФ или федеральному закону. Следует отметить, что теперь высшие должностные лица субъектов Федерации должны обеспечивать полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в федеральный регистр, а также направление в министерство копий нормативных актов и официальных изданий, в которых они опубликованы.62 Президент В.В. Путин предпринял меры и по активизации деятельности Министерства юстиции и Генеральной прокуратуры. Перед данными органами были поставлены конкретные сроки приведения законов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией – до 1 января 2001 года, а подзаконных актов – в первом полугодии 2001 года.63 В соответствии с Положением о Министерстве юстиции64 данный федеральный орган исполнительной власти проводит юридическую экспертизу,65 осуществляет государственную регистрацию и учет нормативных правовых актов субъектов Федерации (пп.3,5 и 11 п.6). Как правило, юридическая экспертиза проводится территориальным органом министерства66 в срок до 10 дней со дня официального опубликования. На центральном уровне обязательная юридическая экспертиза предусматривается только в отношении конституций и уставов субъектов Федерации, ее проводит недавно созданное Управление законодательства субъектов Российской Федерации. Проведение экспертизы в отношении иных нормативных правовых актов возможно только по поручению Президента и Правительства Российской Федерации, в случае обращения федеральных органов государственной власти, должностных лиц, замещающих государственные

201

должности Российской Федерации, руководителей высших органов государственной власти субъектов Федерации.

Таким образом, в экспертном заключении содержатся сведения о предмете регулирования нормативного правового акта и его соответствии определенной сфере ведения, состоянии регулирования в данной области, необходимости и достаточности данного акта для урегулирования определенных отношений, а также оценка компетенции органа, издавшего акт соответствия содержания акта Конституции России и федеральным законам, а его формы и текста – правилам юридической техники. В случае несоответствия акта субъекта Федерации федеральному законодательству экспертное заключение направляется в орган, издавший акт, а его копии – полномочному представителю Президента РФ и в Управление законодательства субъектов Российской Федерации Министерства юстиции. Кроме того, копия экспертного заключения направляется в прокуратуру субъекта Федерации. Если предпринятые территориальным органом министерства меры не приводят к устранению нарушений, управление министерства готовит проекты указов Президента России о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъекта Федерации, запросы в Конституционный Суд, предложения об использовании согласительных процедур или иные предложения по устранению нарушений. По мнению министра юстиции Ю.Я Чайки, было бы целесообразно предоставить министерству и его структурным подразделениям возможность обжалования в судах общей юрисдикции нормативных актов субъектов Федерации, не соответствующих федеральному законодательству.67 Традиционно соответствие правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Федерации, федеральным законам является предметом прокурорского надзора (пункт 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Представители субъектов Федерации отмечают не только повышение активности, но и изменение тактики работников прокуратуры в данной сфере. До недавнего времени в адрес законодательных органов субъектов Федерации поступало один-два прокурорских протеста в год, однако осенью-зимой 2000 года только в одной

202

Свердловской области было вынесено около двух десятков за три месяца.68 Раньше прокурор субъекта Федерации, направив протест в законодательное собрание, ждал его рассмотрения на пленарном заседании и лишь затем обращался в суд, теперь для обращения в суд считается достаточным рассмотрение протеста в профильном комитете законодательного собрания, если данное структурное подразделение не поддерживает доводы прокурора.69

Вместе с тем работники прокуратуры отмечают, что и субъекты Федерации начинают приспосабливаться к новым условиям, принимая взамен отмененных новые нормативные правовые акты, которые также входят в противоречие с федеральным законодательством.70 Активизации деятельности прокуратуры способствовало принятие Постановления Конституционного Суда от 11 апреля 2000 года. Орган конституционного правосудия подтвердил полномочие прокурора, осуществляя надзор, обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным закона субъекта Федерации, если он противоречит федеральному закону. Кроме того, была сформулирована правовая позиция, согласно которой суд по заявлению прокурора может вне связи с каким-либо гражданско-правовым или админи- стративно-правовым спором проверить закон субъекта Федерации и признать его противоречащим федеральному закону в порядке, установленном для рассмотрения дел, возникающих из административноправовых отношений, с теми особенностями, которые дополнительно к общим правилам предусмотрены для этой категории дел в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР.71 Полномочные представители Президента в федеральных округах были учреждены в мае 2000 года. Эти федеральные государственные служащие, входящие в состав Администрации Президента России, были наделены полномочиями по урегулированию коллизий в сфере нормотворчества. К их функциям относится организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства в федеральном округе; согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы округа в целом или отдельных субъектов; ор-

203

ганизация согласительных процедур для разрешения разногласий по поручению Президента; внесение предложений о приостановлении действий актов органов исполнительной власти субъектов Федерации главе государства; осуществление взаимодействия с Главным контрольным управлением Президента и органами прокуратуры при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства.72 Приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральными законами было одним из первых поручений главы государства собственным полпредам.

Данный процесс предполагал инвентаризацию законодательства каждого субъекта и определения сроков и порядка осуществления данной работы. Как правило, полпреды направляли в субъекты сводные данные о фактах несоответствия регионального законодательства по федеральному округу, а также согласовывали графики корректировки законодательства.73 В одних округах (Северо-Западный) процесс согласования сроков приведения законодательства проходил безболезненно, в других (Приволжский округ) не все руководители субъектов Федерации брали на себя обязательство завершить работу в установленные федеральным центром сроки.74 Степень вовлеченности конкретного полпреда в данную работу зависела от специфики округа, наличия или отсутствия влиятельных региональных лидеров, способных отстаивать собственную позицию во взаимоотношениях с федеральными органами, от характера методов и форм согласования. В интервью полпреды, как правило, говорили о достигнутых результатах, оперируя статистическими данными, лишь немногие из них выходили на более общие аспекты проблемы гармонизации федерального и регионального законодательства. Представитель Президента в Центральном округе Георгий Полтавченко акцентировал внимание на согласовании интересов России и ее субъектов в сфере нормотворчества. Он говорил не только о необходимости изучения опыта, накопленного в субъектах Федерации в сфере нормотворчества, и предложений регионов по совершенствованию федерального за-

204

конодательства, но и передавал в Главное правовое управление Президента конкретные предложения субъектов Федерации.75 В ходе кампании 2000-2001 года федеральные органы сумели в сжатые сроки добиться корректировки регионального законодательства. В условиях жестких и координированных действий федеральных структур лишь немногие региональные лидеры могли последовательно отстаивать собственные приоритеты в сфере нормотворчества.

На встрече с Президентом России в августе 2000 года руководители Татарстана и Башкортостана предложили свой вариант гармонизации федерального и регионального законодательства. По их мнению, приведение учредительных актов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством должно осуществляться поэтапно путем согласительных процедур, предполагающих создание двусторонних комиссий из представителей органов государственной власти конкретного субъекта Федерации и России, при этом изменения могут вноситься как в учредительные акты субъектов Федерации, так и в федеральную Конституцию. Обосновывая свое предложение, руководители республик обращали внимание на то, что согласование республиканского и федерального законодательства должно осуществляться на основе всех правовых актов, характеризующих взаимоотношения Российской Федерации и конкретной республики, и прежде всего на основе договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.76 Им удалось добиться создания согласительных комиссий, в состав которых со стороны полномочного представителя Президента вошли нижегородские юристы. Следует отметить, что комиссии подготовили не только перечни региональных законов, в которые необходимо внести изменения, но и позитивных нормативных решений субъектов Федерации, которые могут быть использованы на федеральном уровне. У многих регионов вызывали недоумение жесткие временные рамки, установленные для приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным. В такие сроки, безусловно, можно было добиться текстуального совпадения положений федеральных и региональных актов, но вряд ли можно осуществить гармонизацию законодательства, серьезное обобщение прак-

205

тики регионального правотворчества по конкретным предметам ведения, предполагающее выявление позитивных решений и наиболее типичных ошибок. Определенные возражения вызывала и процедура юридической экспертизы учредительных актов. Как отмечал Председатель Государственного Собрания Республики Алтай Д.И. Табаев, заключение Министерства юстиции в отношении Конституции Республики Алтай было подготовлено ведущим специалистом и утверждено руководителем департамента данного министерства. По его мнению, вопросы, касающиеся учредительных актов, должны рассматриваться коллегиально с приглашением представителей субъектов Федерации и утверждаться на более высоком уровне.77

Субъекты Российской Федерации отмечали и определенную рассогласованность в деятельности контролирующих органов. Так, у прокуратуры и Министерства юстиции имеются различия в критериях оценки соответствия региональных актов федеральным. Существовали определенные расхождения и в трактовке конкретных ситуаций, что особенно наглядно проявилось в отношении новой редакции Конституции Башкортостана. Полномочный представитель Президента в Приволжском федеральном округе С.В. Кириенко назвал внесение поправок «общей победой» башкирских законодателей и федерального центра, а уже через месяц прокуратура внесла протест на новую редакцию учредительного акта республики.78 В настоящее время в федеральном законодательстве четко просматриваются унитаристские подходы, отказ от общепринятой трактовки федерализма как признания разнообразия, допустимости экспериментов, необходимости согласования интересов Федерации и субъектов. Фактически речь идет об унификации законодательства субъектов Федерации. Представители регионов не могут влиять на законотворчество на общенациональном уровне, существующие механизмы и процедуры малоэффективны.79 Следует признать, что многих противоречий между федеральным и региональным законодательством удалось бы избежать, если предпочтение было бы отдано традиционно федеративным методом – согласованию политики, кооперации и координации в сфере нормотворчества, должному информированию о предлагаемых реше-

206

ниях, а федеральные законодатели осуществляли бы более гибкую и мотивированную политику в сфере регулирования предметов совместного ведения, вводя не только нормы прямого действия, но и рамочные нормы в подлинном смысле этого слова, допускающие альтернативные варианты решений, позволяющие адаптировать общие принципы к особенностям различных регионов Российской Федерации.

1.Закон РСФСР от 27 октября 1989 года «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР» //Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989 №44. Ст.1303.

2.Закон СССР от 10 апреля 1990 года «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» //Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990 №5. Ст.247.

3.Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990 №52. Ст.22.

4.Если автономные области входили ранее в состав края, то после внесения конституционной поправки - непосредственно в состав РСФСР. Подобные подходы не исключались и для автономных округов, поскольку более жесткая формулировка («автономный округ находится в составе края или области») была заменена на более мягкую («автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область»). См.: Закон РСФСР от 15 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990 №3. Ст.24.

5.Закон РСФСР от 1 ноября 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 №45. Ст.1497.

6.Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 года «О Федеративном договоре» //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17. Ст.898.

7.См.: Закон РФ от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст.663.

8.Компетенция России (статья 71) была расширена за счет следующих вопросов: защита прав и свобод человека и гражданина (пункт «в»), правовое регулирование интеллектуальной собственности (пункт «о»), наименование географических названий (пункт «р»). Дополнительно к предметам сов-

207

местного ведения (статья 72) были отнесены кадры судебных органов («л»), установление общих принципов организации государственной власти (пункт «н»), вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами (пункт «в»), координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации (пункт «о»).

9.Указ Президента РФ от 11 октября 1993 года № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» //Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской федерации. 1993. № 3 С.4.

10.Федеральный закон от 5 декабря 1995 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» //Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. №35. Ст. 1657.

11.Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №12.Ст.1058; №49. Ст.5534.

12.Федеральный закон от 4 января 1999 года «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» //Российская газета. 1999, 16 января.

13.См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст.5005.

14.См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999.№26. Ст.3176.

15.См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №31. Ст.3205.

16.См.: Российская газета. 2000, 8 августа.

17.См.: Российская газета. 2001, 14 февраля.

18.Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 1999 года). М., 2000. С.92-93.

19.Абдулатипов Р.Г. Правовое обеспечение национальной и федеративной политики Российского государства //Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции) М., 1999. С.80.

20.Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституция России: конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений //Государство и право. 1997.№ 8. С.16.

21.Кряжков В.А. Толкование Конституции Российской Федерации: практика и проблемы //Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 3. С. 2-3.

22.Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С.107.

208

23.Рахманина Т.Н., Студеникина М.С. Нормотворчество субъектов Российской Федерации. Типология актов и законодательных программ //Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996.

24.Исаков В.Б. Стабильность российского законодательства (попытка количественной оценки) //Концепция стабильности закона. М., 2000. С.79.

25.Кряжков В.А. О проблемах региональной конституционной юстиции // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов Российской Федерации. М., 2000. С. 72.

26.В частности, известными центрами подготовки юристов наряду с Москвой являются Санкт-Петербург, Казань, Екатеринбург, Саратов, Ярославль, Иркутск, Воронеж.

27.Численность населения ряда автономных округов (Эвенкийского, Корякского, Таймырского, Ненецкого, Агинского Бурятского) составляла, по данным переписи 1989 года, менее 100 тыс. человек, а административными центрами ряда из них (Эвенкийского, Усть-Ордынского Бурятского, Корякского, Агинского Бурятского) до сих пор являются поселки.

28.Органы государственной власти России и республики разошлись в подходах к формированию федерации. Представители Татарстана исходили из того, что Россия еще не стала подлинной федерацией и разграничение компетенции должно осуществляться снизу вверх: каждая республика должна определять те полномочия, которые она передает центру. Как и Чечня, эта республика не поставила подпись под Федеративным договором, фактически бойкотировала референдумы и выборы, проводимые федеральными властями. Только после подписания двустороннего договора были замещены места, зарезервированные за Татарстаном в федеральном Собрании.

29.Лебедев А.Н. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы //Теоретические проблемы российского консти-туционализма. М., 2000.С. 86.

30.Бирюков Ю.С. Прокуратура быстрого реагирования //Независимая газета. 2001, 28 февраля.

31.См.: Независимая газета. 2001, 4 марта.

32.Хабибуллин А.Г. Российский федерализм: проблемы и перспективы //Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). М., 1999. С.220.

33.Шахрай С.М. Договорный процесс в Российской Федерации //Вторая международная конференция по федерализму. Москва, 16-17 декабря 1997 года. Труды конференции. М., 1999. С.43-44.

34.См.: Российская газета. 2002, 2 февраля; 2002, 7 февраля; 2002, 9 февраля.

35.Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах Рос-

209

сийской Федерации» //Вестник Конституционного Суда Российской Федерации 1996. № 4.

36.Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 года по делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года //Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 6.

37.Определение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 года № 13-0. Анализ положений Конституции вряд ли дает основания для подобной трактовки. В ее тексте содержится 12 отсылок на необходимость принятия федерального конституционного закона, более 50 – в отношении федерального закона. Во всех случаях, когда это было признано существенным, создатели Конституции специально оговаривали издание соответствующего акта.

38.Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда //Вестник Конституционного Суда Российской федерации. 1997. № 6.

39.См.: Митюков М.А. Акты Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и некоторые вопросы их исполнения. Доклад на Всероссийском совещании по проблемам исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., март 2001.С.7.

40.См.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления и определения. 1999. М., 2000.С. 388.

41.См.: Васильева Т.А. Становление федеративных отношений и практика Конституционного Суда Российской Федерации //КПВО. 1999.№ 4 (29). С. 122-126.

42.См.: Российская газета. 2000, 20 июля.

43.Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской федерации. М., 1999. С.338-341.

44.См.: Сборник постановлений и определений Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) за 1992-2000 годы. Якутск, 2001.С.152.

45.Кряжков В.А. О проблемах региональной конституционной юстиции // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2000. С.74.

46.См.: Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Мини-

стров Республики Башкортостан. 1998.№ 4. Ст.259.

210