Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

навливают ли вышеуказанные разрозненные положения Конституции исчерпывающий перечень федеральных конституционных законов? Большинство российских специалистов полагают, что это как и другие вопросы не могут быть предметом регулирования федеральных конституционных законов.4 В подтверждение своей точки зрения они приводят положение части 1 статьи 108 Конституции, в соответствии с которым «федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации». Думается, с этим господствующим мнением следует согласиться. То, что в части 1 статьи 108 Конституции речь идет о принятии федеральных конституционных законов «по вопросам», а не «в случаях», не дает повода для иного толкования.5 Ничего не меняет и отсутствие в данной формулировке слов «только» или «лишь». Часть 1 статьи 108 Конституции можно понимать только в том смысле, что она объединяет все разрозненные нормы, предусматривающие принятие федеральных конституционных законов, в единый исчерпывающий перечень. В противном случае было бы неясно, какой вообще смысл имеет данное положение. Использование в части 1 статьи 108 Конституции формулы «принимаются», а не формулировки «могут приниматься» объясняется тем, что полномочия на принятие федеральных конституционных законов являются также и обязанностью.

Не дает оснований для иного толкования и часть 1 статьи 76 Конституции, согласно которой «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации». Статья 76 Конституции РФ определяет, какие нормативные правовые акты могут приниматься для регулирования различных отношений в рамках принципа разделения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, и устанавливает их иерархическое соподчинение. В данном контексте становится ясно, что часть 1 статьи 76 Конституции не предоставляет свободы выбора правовой формы для регулирования тех или иных отношений. Следствием исчерпывающего характера перечня положений Конституции, уполномочивающих на принятие федеральных конституцион-

91

ных законов, является то, что все иные конституционно-правовые вопросы регулируются «простыми» федеральными законами. В отличие от федеральных конституционных законов, они принимаются простым большинством голосов депутатов Государственной Думы. Правда, Совет Федерации и Президент вправе отклонить закон, принятый Государственной Думой (подробнее см.: ст. 105 и ч.3 ст. 107 Конституции). Однако в науке предлагается и иное толкование части 1 статьи 108 Конституции. Его сторонники полагают, что федеральный парламент по вопросам, четко указанным в Конституции, обязан принимать федеральные конституционные законы, а по другим вопросам вправе это делать, если сочтет их имеющими конституционный характер.6 Но такое толкование не вытекает из смысла части 1 статьи 108 Конституции. Данное конституционное положение не является двусмысленным. Круг вопросов, подлежащих регулированию федеральными конституционными законами, определяется самой Конституцией, а не остается на усмотрение законодательных органов государственной власти.

Кроме того, если принять рассматриваемую интерпретацию в связи с неопределенностью круга вопросов «конституционного характера» (особенно в контексте еще лишь формирующегося конституционного права России), возникает опасность, что федеральный парламент, не будучи связан какими-либо содержательными рамками, сможет произвольно (по собственному усмотрению) принимать федеральные конституционные законы. Предположение, что авторы Конституции в 1993 году хотели дать зеленый свет инфляции формального конституционного права, несостоятельно, так как они во многих статьях провели четкое различие между реализацией конституционной материи через принятие федеральных конституционных законов и конкретизацией конституционных норм посредством принятия «простых» федеральных законов. Иными словами, авторы Конституции явно хотели ограничить сферу действия федеральных конституционных законов. Однако есть пример того, что на практике следуют именно этому оспариваемому мною толкованию. Дело в том, что Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской

92

Федерации»7 был урегулирован институт референдума в целом, а не только вопросы его назначения, как предусмотрено в пункте «в» статьи 84 Конституции.8 В другом случае законодатель должен был разрешить противоречие, содержащееся в Конституции.

Всоответствии с частью 3 статьи 128 Конституции, полномочия

ипорядок деятельности Конституционного Суда устанавливаются федеральным конституционным законом, а части 4 статьи 125 Конституции предусматривает, что Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном «простым» федеральным законом. Это противоречие было разрешено в пользу положения части 3 статьи 128: указанные в части 4 статьи 125 Конституции вопросы также были урегулированы Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» (см. раздел 3, гл. 12 и 13).

Необходимо рассмотреть юридическую природу федеральных конституционных законов и определить их место в иерархии конституционных норм. Целью введения этой правовой нормы является сокращение текстового объема Конституции: главный конституционно-пра- вовой акт должен быть свободен от слишком детального регулирования, которое непонятно «простому гражданину». Менее существенные вопросы конституционно-правового характера должны быть урегулированы вне Конституции.9 В литературе федеральные конституционные законы иногда называются «органическими законами» (таковые имеются в системе конституционного права Франции) или по крайней мере уподобляются им.10 Согласно части 2 статьи 108 Конституции, федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В отличие от поправок к Конституции (точнее, к главам 3-8), одобрения законодательными органами не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации здесь не требуется. Из самой процедуры принятия уже следует

93

тот иерархический уровень, который занимают федеральные конституционные законы в системе конституционного права. Не вызывает сомнения, что они имеют более высокий ранг по сравнению с «простыми» федеральными законами. Это следует и из части 3 статьи 76 Конституции, в соответствии с которой «федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам».11

С другой стороны, федеральным конституционным законам в литературе отводится все же лишь своего рода промежуточное место в иерархической системе нормативных актов; особо подчеркивается, что они не являются составной частью Конституции и не обладают равной с ней юридической силой.12 Для дальнейшего подтверждения тезиса о более низком статусе федеральных конституционных законов следует вспомнить, что они принимаются только по вопросам, специально предусмотренным в Конституции, причем всегда (в большей или меньшей степени) Конституция определяет содержательные рамки регулирования посредством федерального конституционного закона.

Все вышесказанное имеет значение, несмотря на то, что в Конституции отсутствует прямое указание на соотношение юридической силы федеральных конституционных законов и Конституции. Вместе с тем, такое указание можно, наверное, усмотреть в части 1 статьи 15 Конституции, согласно которой «законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».13 Использование понятия «законы», в отличие от «федеральных законов», в данном случае обусловлено, вероятно, тем, что оно должно охватывать и законы субъектов Федерации. Однако вполне допустимо понимать под термином «законы» также и «федеральные конституционные законы» (и это вполне согласуется с предложенной иерархической конституционноправовых норм).14

Таким образом, подводя итоги, можно сделать следующие выводы. Во-первых, Конституция РФ включает два пласта норм: более высокого ранга – главенствующие (главы 1, 2 и 9) и более низкого – подчиненные (главы 3-8). Во-вторых, федеральные конституционные за-

94

коны занимают подчиненное положение по отношению к Конституции, обладают меньшей юридической силой. Другой вопрос заключается в том, как выявить и устранить противоречия в рамках этой иерархической системы, а именно противоречия федеральных конституционных законов Конституции или норм глав 3-8 положениям глав 1, 2 или 9. В первую очередь, речь здесь должна идти о компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, который учрежден в качестве специального органа конституционного контроля в соответствии со статьей 125 Конституции. Анализ закрепленных этой статьей полномочий Конституционного Суда показывает, что рассмотренная «многослойность» российского конституционного права не нашла непосредственного отражения в компетенции Конституционного Суда. В данной работе не указывается, что Конституционный Суд может проверять законов Конституции и положений глав 3-8 положениям глав 1, 2 и 9 и что они, в случае противоречия, могут быть признаны неконституционными. Но, возможно, такие полномочия можно будет выделить путем толкования отдельных положений статьи 125 Конституции. Так, в соответствии с пунктом «а» части 2 статьи 125 Конституции в рамках так называемого абстрактного конституционного контроля, помимо прочего, на предмет соответствия «Конституции Российской Федерации» должны проверяться и «федеральные законы».

Однако расширительное толкование, позволяющее понимать под «федеральными законами» также и «федеральные конституционные законы»,15 представляется неприемлемым. Ввиду того, что пункт «а» части 2 статьи 125 Конституции, как и пункты «б», «в», «д», содержит объемный перечень достаточно четко определенных правовых актов, подлежащих проверке на соответствие Конституции, термин «федеральные законы» должен пониматься сугубо адекватно, в полном соответствии со своим формально-юридическим смыслом.16 По-иному определен объект конституционного контроля в части 4 статьи 125 Конституции, в соответствии с которой Конституционный Суд по жалобам граждан и по запросам судов проверяет «конституционность» (то, есть очевидно соответствие Конституции) «законов», примененных или подлежащих применению в конкретном деле. То,

95

есть здесь под термином «законы» понимаются также и «федеральные конституционные законы», не вызывает вышеописанных сомнений. «Законы» - это единственный названный в части 4 статьи 125 Конституции объект проверки. Использование этого термина имеет, очевидно, цель исключить из сферы конституционного контроля подзаконные акты, проверка конституционности которых не входит в компетенцию Конституционного Суда. Распространение значения данного термина на законы более высокого иерархического уровня допустимо.

Таким образом, может быть обосновано полномочие Конституционного Суда проверять соответствие федеральных конституционных законов Конституции в рамках процедуры конкретного конституционного контроля, предусмотренной частью 4 статьи 125. Своего рода конкретные полномочия можно найти и в части 5 статьи 125 Конституции, определяющей, что Конституционный Суд имеет право (по запросам высших государственных органов Российской Федерации и ее субъектов) давать толкование «Конституции Российской Федерации». Следует исходить из того, что в запросе должно быть указано, в чем заключается неясность того конституционного положения, которое требует толкования. Поэтому в принципе возможно, что уполномоченный на то орган обратится в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия какого-либо положения глав 3-8 определенному положению глав 1, 2 и 9. Точнее, в запросе может быть поставлен вопрос, соответствует ли смысл положения глав 1, 2 или 9 той конкретизации, которая дана ему в определенном положении глав 3-8, или же положение глав 1, 2 или 9 имеет другое значение и, соответственно, положение глав 3-8 ему противоречит. Если Конституционный Суд примет к рассмотрению подобный запрос, то в случае обнаружения противоречия он должен будет констатировать данный факт. В соответствии со статьей 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», такое решение является официальным толкованием и обязательно для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприя-

96

тий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.17 Конкретное правовое последствие такого решения Конституционного Суда РФ заключается в том, что соответствующее положение глав 3-8, признанное Судом противоречащим Конституции (точнее, конституционным нормам более высокого иерархического уровня), фактически перестает действовать, хотя не утрачивает силу и формально продолжает оставаться частью правового порядка.18

Государственные органы обязаны в каждом конкретном случае игнорировать его предписания; индивид не может использовать вытекающие из данного положения права и, соответственно, не должен исполнять предусмотренные им обязанности. Но Конституционный Суд, вероятно, уже лишил себя возможности обоснования соответствующих полномочий по конституционному контролю. Дело в том, что Государственная Дума в своем запросе от 21 июня 1995 года проверила готовность Конституционного Суда действовать подобным образом. В частности, она обратилась с запросом (очевидно, на основании части 5 ст. 125 Конституции) о толковании части 2 статьи 95 Конституции, а именно о проверке соответствия предусмотренного порядка формирования Совета Федерации закрепленному в статье 10 Конституции принципу разделения властей.19

Конституционный Суд в своем определении от 28 декабря 1995 года указал, что «в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, установленную статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», не входит проверка конституционности конституционных положений, признание их не действующими, утратившими силу». Правда, остается слабая надежда на то, что решение Конституционного Суда, который, вероятно, хотел избежать рассмотрения этого вопроса, найдя формальные основания для отклонения запроса, в данном случае было «оправдано» неудачной формулировкой запроса Государственной Думы. Правильнее было бы, как отмечалось выше, запрашивать толкование статьи 10, а не части 2 статьи 95 Конституции (хотя, в общем-то, это чистая казуистика). Трудно спорить и с тем, что, как указал Конституционный Суд в

97

своем определении, «результатом толкования конституционной нормы вообще не может быть признание ее недействующей, так как это противоречило бы самой юридической природе толкования». Однако, следует вспомнить, что Конституционный Суд РФ также в своем определении от 10 апреля 1997 года по делу, где Государственная Дума только косвенно затронула вопрос о соответствии части 2 статьи 95 статье 10 Конституции, счел необходимым воспроизвести свою позицию относительно объема собственной компетенции.20

Работа преследовала цель показать, что российское конституционное право не может более рассматриваться как монолитное целое, а скорее выступает как дифференцированная система, чьи отдельные составляющие еще долго не будут окончательно поняты и однозначно интерпретированы. Разумеется, что авторы Конституции как до, так и после трагической конфронтации между Президентом Б.Н. Ельциным и парламентом в сентябре-октябре 1993 года уделяли основное внимание распределению властных полномочий (это касалось, как известно, в первую очередь проблемы учреждения в России президентской либо парламентской системы). Победой, если можно так выразиться, Президента в политической (на завершающем этапе даже вооруженной) борьбе объясняется сложная процедура изменения Конституции РФ (точнее, норм глав 3-8), а также выделение внутри нее определенных положений (глав 1, 2 и 9), не изменяемых в рамках действующей конституционной системы. Таким образом, у парламента были отобраны рычаги легкого и быстрого изменения Конституции и, прежде всего, «урезания» президентских полномочий. Между тем Конституция РФ 1993 года «вписалась» в российскую правовую и политическую систему, став определенным стабилизирующим фактором в политической жизни России. Невозможно отрицать, на мой взгляд, что ей присуще качество нормативности и она выполняет некоторую регулятивную функцию. Теперь настало время изучать не только ее особенности и конкретные положения, но и ее иерархическую структуру. Необходимо призвать науку и практику сконцентрировать усилия в этом направлении.

98

Особую роль здесь призван сыграть Конституционный Суд РФ, который должен прекратить выдвигать формальные аргументы для самоустранения от решения спорных вопросов, а напротив, использовать предоставленные ему Конституцией возможности для их решения. Признание существования иерархической структуры российского конституционного права стало бы важным шагом на пути преодоления такого, десятилетиями доминировавшего в России отношения к Конституции и праву, которое нельзя определить иначе как правовой нигилизм или правовая неопределенность.

1.См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий /ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 671-672; Юдин Ю. Законодательная процедура внесения изменений в Конституцию РФ //Проблемы парламентского права России. М., 1996. С.118

2.См.: Поленина С.В. Новое в системе законодательства Российской Федерации //Государство и право. 1994. №12. С. 27, 30.

3.См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации /Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996. С.64; Страшун Б.А. Вступительная статья //Федеральное конституционное право России. Основные источники. М., 1996. С.9.

4.См.: Б.Н. Топорнин Вступительная статья //Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий /Под ред. Б.Н. Топорнина. С. 21; там же, С. 452, 558-559; Комментарий к Конституции Российской Федерации /Под ред. Л.А. Окунькова. С. 455, 586; Конституция. Закон. Подзаконный акт. М., 1994. С. 50; Поленина С.В. Новое в системе законодательства Российской Федерации. С. 29; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 43; Колесников Е.В. Конституция и конституционные законы как основа российской правовой системы //Правоведение. 1995.

№4-5. С. 9; Юдин Ю. Указ статья С.131; Лафитский В.И. Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции //Право и экономика. 1995.№ 21-22. С.6.

5.См.: Поленина С.В. Новое в системе законодательства Российской Федерации. С. 29; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. С. 43; Конституция. Закон. Подзаконный акт. С.50.

6.Страшун Б.А. Указ статья. С.7.

7.См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 № 42. Ст. 3921.

8.Страшун Б.А. Указ. статья. С.7.

99

9.См.: Страшун Б.А. Указ. статья. С.6; Колесников Е.В. Указ. Статья. С. 10; Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий /Под ред. Б.Н. Топорнина. С. 453.

10.См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий /Под ред. Б.Н. Топорнина. С.558.; Комментарий к Конституции Российской Федерации /Под ред. Л.А. Окунькова. С.454; Юнин Ю. Указ.статья. С.122, 128-129.

11.См.: напр.: Конституция Российской Федерации. Научно-практиче- ский комментарий /Под ред. Б.Н. Топорнина. С.455, 558.

12.См.: Топорнин Б.Н. Указ. статья. С. 21; Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий /Под ред. Б.Н. Топорнина. С.455, 558; Страшун Б.А. Указ. статья. С.7. Поленина С.В. Новое в системе законодательства Российской Федерации. С.27, 29; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. С. 42, 44; Эбзеев Б., Радченко В. Прямое действие Конституции Российской Федерации и конкретизация ее норм //Российская юстиция. 1994. № 7. С. 8-9 См.: также: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации 31 октября 1995г. //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 45. Ст. 4408.

13.См. также: Страшун Б.А. Указ статья. С.6

14.См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий /Под ред. Б.Н. Топорнина. С.450; Поленина С.В. Новое в системе законодательства Российской Федерации. С. 29; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. С.44.

15.См.:Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий /Под ред. Б.Н. Топорнина. С.680, где под термином «федеральные законы» понимаются также законы о поправках к главам 3-8 Конституции (это мотивируется недопустимостью их противоречия положениям главы 1 согласно ч. 2 ст. 16 и отсюда допустимостью их проверки на соответствие положениям главы 1 Конституции, но не глав 2 и 9). См. также: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Комментарий. /Под ред. Н.В. Витрука, Л.В. Лазарева, Б.С. Эбзеева. М., 1996. С. 37, где распространение на федеральные конституционные законы термина «федеральные законы» обосновывается тем, что Конституция употребляет понятие «федеральные законы» как включающее в себя и федеральные конституционные законы и в ряде других случаях (однако упускается из виду, что данный термин употребляется в разных контекстах).

100