Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

торую принято называть российским федерализмом, по-прежнему отличается низкой социальной эффективностью и слабой политической устойчивостью. Следует подчеркнуть, что институциональная неразвитость федеративных отношений является частным проявлением общего и коренного изъяна российской государственности – слабости публичных институтов.

Слабость общественной жизни в России традиционно компенсируется, с одной стороны, упованием на начальство, а с другой стороны, неформальными связями «блата» и патронажа. В условиях же тотального кризиса и смены официальных институтов эти особенности национальной жизни проявились с особой рельефностью. Приватизация собственности и власти, как главная тенденция постсоветской политической эволюции, и клиентелизм, как устойчивая практика «вертикальных» социальных взаимодействий, во многом определили характер российского федерализма и его сущностное противоречие. С одной стороны, децентрализация политического строения России, становление самобытных региональных политий являются естественным усложнением национальной жизни и приспособлением государства к большим размерам страны с образованным населением. С другой стороны, общий характер политической жизни, в том числе характер правления региональных правящих групп и их взаимоотношений с центральной властью, несут на себе отчетливую печать феодализма. Показательно, что федерализация в России началась не с обсуждения местных уставов и демократических выборов местных властей, а сразу с перераспределения властных полномочий и государственной собственности между центральной и региональной номенклатурой. То есть наш практический федерализм возник как историческая форма децентрализации советской номенклатуры, региональные группы которой в жестоком торге с центром, козыряя кто суверенитетом, кто особыми связями с Кремлем, сохранили и консолидировали свою власть. Рост самостоятельности регионального начальства значительно опережал и зачастую подменял становление демократической правовой государственности в российских регионах. Что же касается центра, то федеральные власти и связанные с ними бизнес-группы

51

стремились контролировать ключевые экономические и финансовые ресурсы, а во «внутреннюю политику» регионов практически не вмешивались. В обмен на лояльность региональные лидеры получили иммунитет, то есть право на местное самоуправство. Отсутствие эффективных институтов и ясных правил, ставшее у нас притчей во языцех, на деле, похоже, устраивало всех участников федеративного торга. Верхушечный, клиентарно-феодальный характер российского федерализма является, на мой взгляд, частным проявлением того типа социального господства, который сложился за время постсоветской трансформации России и который я определяю как российский патронат.2 Так называемый переходный период, о котором много говорили теоретики демократического транзита, на деле был периодом консолидации постноменклатурного российского патроната, который к концу 90-х вошел в фазу консервации условий и правил своего социального воспроизводства, адаптировавшись к современному институциональному дизайну и адаптировав его «под себя». Существующие институциональные рамки обеспечивают, с одной стороны, дозированную степень конкурентности и открытости (и все чаще их имитацию), а с другой стороны, воспроизводство и огромное функциональное значение личных связей, теневых согласований и клиентарных сетей. Таким образом, российский патронат, являясь следствием неразвитости национальных публичных институтов, в то же время выступает формой консервации коренного недостатка российской государственности и не дает адекватного ответа на усложнение современной социальной жизни. Весьма показательно, что главную интригу политического процесса в России сегодня составляет уже отнюдь не «демократизация», а колебания между административным централизмом и административной локализацией. Эти колебания вполне традиционны для русского порядка – они хорошо описаны еще в «Боярской думе» В.О. Ключевского. Сами по себе ни боярские вольности, ни кремлевский абсолютизм не связаны с формированием гражданского общества и развитием правовой государственности.

Существенным отличием сегодняшнего цикла российской истории является наличие демократических институтов, частью заимствован-

52

ных, частью выработанных Россией в конце XX века. Исходя из этого, можно определить критерий для оценки реальной общественной пользы от провозглашенного «укрепления государства», в том числе от новой федеративной политики. Вопрос должен быть поставлен так: способствуют ли предпринимаемые политические действия укреплению публичных институтов и развитию их общественного содержания? Началом нормативного оформления новой российской федеративной государственности было принятие первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года «Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Декларация провозгласила право каждого народа на самоопределение в избранных им национально-госу- дарственных и национально-культурных формах. Период с 12 июня 1990 года по декабрь 1991 года получил наименование «парада суверенитетов» – в это время были приняты декларации о суверенитете во всех автономных республиках3 и четырех автономных областях.4 Бывшие национальные округа также объявили себя самостоятельными субъектами Российской Федерации – автономными округами. Однако выход округов встретил решительное сопротивление со стороны их «метрополий», за исключением легкого расставания Магаданской области с Чукотским округом. Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года новым российским руководством с тремя группами регионов5, сделал очевидным неравноправие субъектов Российской Федерации в принципиальных вопросах: о суверенитете, об участии в международных отношениях, о собственности на землю и ее недра. Договор признал правовое значение деклараций о государственном суверенитете республик в составе России, но не остановил лидеров «парада суверенитетов». Ингушетия, Чечня, и Татарстан не подписали Договор. Башкирия подписала его с особым протоколом – приложением. Татарстан провозгласил, что находится с Россией в отношениях «ассоциированного членства». Ряд республик заявили о своем праве приостанавливать действие федеральных законов и даже денонсировать Федеративный договор в одностороннем порядке. Татарстан, Башкирия и Якутия, не говоря уже о Чечне, фактически прекратили

53

выплату федеральных налогов. В то же время стала расти напряженность между «национальными» и «русскими» регионами Российской Федерации.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года стала рубежом на пути разрастания федеративного кризиса. После сентябрьско-октябрьских событий 1993 года проект Конституции претерпел серьезные изменения: из него были исключены упоминания о суверенитете и об институте гражданства в республиках; были отклонены претензии национальных автономий на половину мест в Совете Федерации. Принятая 12 декабря 1993 года Конституция закрепила конституционную, а не договорную природу Российской Федерации. В то же время федеративная модель, закрепленная Конституцией, сохраняла определенную двойственность: с одной стороны, Конституция в части 4 статьи 5 провозглашает равноправие всех субъектов Федерации, а с другой – в части 2 статьи 5 именует республики государствами, тем самым превращая их в привилегированные, имеющие особые отношения с федеральным центром регионы. Эта двойственность вскоре была реализована в особых договорах с регионами о разграничении вопросов ведения и полномочий. Появление первых договоров в 1994 году было связано с претензиями Татарии и Башкирии на особый, по сути, конфедеративный статус. В дальнейшем договорная активность регионов сосредоточилась на бюджетных привилегиях, особых правилах приватизации и кадровом контроле территориальных подразделений федеральных органов.6 Отвечая на политическую и правовую критику договорной практики, Президент Ельцин издал в 1996 году указы, которые установили, что заключаемые договоры не могут изменять конституционный статус субъекта Федерации, перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Обязательным условием начала работы с проектами договоров стала предварительная экспертиза региональных Конституций (Уставов) на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации.

С деятельностью Конституционного Суда Российской Федерации тесно связана реализация конституционной модели федеративного устройства России. Если в период с января 1992 года по октябрь 1993 года Конституционный Суд делал акцент на реализации Федеративно-

54

го договора, то после принятия Конституции 1993 года и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 года в центр внимания Конституционного Суда встали вопросы государственной целостности России, вопросы организации государственной власти и защиты общефедерального стандарта прав человека в регионах. Анализ практики Конституционного Суда позволяет выделить ряд ключевых правовых позиций этого органа по вопросам федеративных отношений.

Во-первых, это охрана государственного суверенитета и целостности России. В Постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» и Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетинско-ингушского конфликта»7 подчеркивается обязанность Президента принимать все меры по охране суверенитета, целостности государства.

Во-вторых, отметим позицию Конституционного Суда относительно организации и функционирования государственной власти в субъектах Федерации. При рассмотрении дела о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края в Постановлении от 18 января 1996 года Конституционный Суд указал, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Разделение властей, согласно позиции Конституционного Суда, является одной из основ Конституционного строя – не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в субъектах Федерации. Эту правовую позицию Конституционный Суд подтвердил в Постановлении от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тамбовской области. В Постановлении от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности

55

положений Устава Читинской области Конституционный Суд признал конституционность Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». В Определении от 12 марта 1998 года Суд подтвердил единство судебной системы и не признал за субъектами Федерации права на самостоятельное установление судебной системы.

В-третьих, Конституционный Суд сформулировал свою позицию по вопросам, связанным с вхождением автономного округа в состав края, области. Суд определил,8 что по смыслу части 4 статьи 66 Конституции РФ подобное вхождение означает конституционно-право- вое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации – края или области. Вхождение предполагает обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области на основе договора и федерального закона.

В-четвертых, следует отметить подтверждение Конституционным Судом права Президента РФ издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, в том числе по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов.9

В-пятых, можно выделить некоторые позиции Суда относительно разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, хотя споры по этому поводу не были специальным предметом рассмотрения Конституционного Суда (что показательно само по себе). Косвенное выражение позиции Суда приходится искать в разных постановлениях. В Постановлении от 24 января 1997 года о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике» Конституционный Суд констатировал, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в ее состав, их территориальное устройство. В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ Суд рассмотрел в связи

56

с регулированием отношений по владению, пользованию и распоряжению лесными ресурсами вопрос о соотношении федерального Лесного кодекса и Договора между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Карелия. Конституционный Суд признал, что регулирование федеральным Законодателем лесных отношений осуществлено в соответствии со статьями 72, 76 Конституции РФ. В то же время Конституционный Суд не дал прямого ответа на вопрос, как соотносятся между собой по юридической силе договор и федеральный закон. В Постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 года в связи с запросом Тульского областного суда от 3 ноября 1997 года говорится, что в ситуации, когда субъект Федерации не принял закона по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, установленных пунктом «н» части 1 статьи 72 и частью 2 статьи 76 Конституции РФ, федеральный законодатель может осуществить такое правовое регулирование в этой среде.

В-шестых, необходимо остановиться на позиции Конституционного Суда в делах по защите конституционных прав и свобод граждан. Сразу несколько постановлений Конституционного Суда касаются избирательных прав. В Постановлении от 24 июня 1997 года10 по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия Конституционный Суд признал, что установление в конституциях (уставах) ценза оседлости, как условия для участия граждан Российской Федерации в формировании выборных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не соответствует Конституции РФ. В деле о проверке конституционности отдельных положений части 1 статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части 1 статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан»11 Консти-

57

туционный Суд признал не соответствующим Конституции РФ установление для кандидата на пост Президента Республики Башкортостан возрастного ценза (не младше 35, не старше 65 лет) и ценза оседлости (10 лет). В то же время по вопросу о правомерности установления языкового ценза для кандидата на должность Президента Республики Башкортостан ясной позиции Конституционного Суда не прозвучало. В Постановлении Конституционного Суда от 17 ноября 1998 года12 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» по запросу Саратовской областной Думы сформулирована позиция Конституционного Суда по вопросу о конституционности отклонений от единой нормы представительства избирателей на одномандатный округ. Суд постановил, что в целях сохранения целостности федеративного государства равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента. В Постановлении от 30 мая 1996 года13 по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 года) Конституционный Суд подчеркнул, что установление в федеральном законе предельных сроков проведения выборов в органы МСУ не является регламентированием порядка проведения данных выборов, поскольку такое установление на уровне федерального законодательства не нарушает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные временные рамки. Большую известность получили дела о защите права на свободу передвижения и выбора места жительства.14 Суд установил, что реализация конституционного права на свободу передвижения не зависит от уплаты и неуплаты каких-либо налогов и сборов; отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином

58

обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции Российской Федерации.

В-седьмых, особую группу составляют постановления Конституционного Суда, касающиеся организации и функционирования местного самоуправления. Так, в Постановлении Конституционного Суда от 16 октября 1997 года по делу о проверке конституционного Суда от 16 октября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что самостоятельность органов МСУ при разрешении дел об ответственности должностных лиц МСУ не может ущемляться федеральным законодательством, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации. Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» определило, что поселения, не имеющие статуса админи- стративно-территориальных единиц, объективно относятся к поселениям МСУ. Создание в указанных поселениях вместо органов самоуправления органов государственной власти может осуществляться только с согласия населения.

Значительный интерес представляет Постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». Конституционный Суд установил, что законы субъектов Федерации не могут предусматривать обязательную схему органов МСУ или обязательность создания каких-либо органов МСУ, а также не могут устанавливать замещение каких-либо должностей местной администрации путем назначения органом государственной власти или органом другого муниципального образования. Особо оговаривается, что законы субъектов Российской Федерации не могут допускать передачу органам МСУ не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий без их конкретизации в за-

59

коне и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.

В качестве важнейших вех в процессе «достраивания» конститу- ционно-правового устройства Российской Федерации следует назвать принятие федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (1997 г.). Значение этих законов для формирования единого правового политического пространства в России трудно переоценить. Столь же принципиальное значение имеет Федеральный конституционный закон от 26 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации», прямо затрагивающий систему федеративных отношений. Законом учреждена двухуровневая судебная система: федеральные суды и суды субъектов Федерации. При этом к федеральным судам отнесены Конституционный Суд, все арбитражные суды и все суды общей юрисдикции. Таким образом, федеральный Законодатель закрепил централизованное устройство российской судебной системы. Многочисленные попытки региональной элиты восстановить прежний порядок избрания районных судов общей юрисдикции органами государственной власти субъектов Федерации не увенчались успехом. Судами субъектов Федерации выступают конституционные (уставные) суды субъектов Федерации и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации. Согласно принятому 11 ноября 1998 года Федеральному закону «О мировых судьях в Российской Федерации», мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным органом государственной власти субъекта Федерации, либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка на срок не более чем на пять лет. Что касается конституционного правосудия, то в большинстве субъектов Федерации оно пока не осуществляется, на сегодняшний день конституционные (уставные) суды действуют только в десяти регионах Российской Федерации.

Для обеспечения единого правового пространства Федерации большое значение имеет также Федеральный закон от 17 ноября 1995

60