Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

Б.И.Шекультиров

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ

ИЭФФЕКТИВНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

МАЙКОП – 2004

УДК 342 ББК 67.400 Ш 40

Печатается по решению редакционно-издательского совета Адыгейского государственного университета

Под общей редакцией кандидата юридических наук, профессора Герасимовой Н.И.

Рецензенты: Е.М.Девяткина, кандидат юридических наук, доцент С.Г.Дзыбова, кандидат юридических наук, доцент

Ш 40 Б.И.Шекультиров Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федера-

ции: Майкоп, редакционно-издательский отдел Адыгейского государственного университета, 2004, - 280С.

В настоящей книге профессора кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Адыгейского государственного университета, доктора исторических наук, заслуженного деятеля науки Республики Адыгея, академика Академии социальных наук Российской Федерации, академика Адыгской (Черкесской) Международной Академии наук Шекультирова Батырбия Ильясовича освещаются актуальные вопросы российского федерализма и его реформирование при создании правового пространства России; совершенствования и эффективности законодательства в Российской Федерации; конституционно-правовых норм в Российской Федерации; правовых взаимоотношений Российской Федерации с субъектами Федерации; нормативно-правовых актов и законодательного обеспечения экономической политики регионов РФ; законодательного обеспечения социальной справедливости; проблемных и правовых вопросов аграрной и земельной политики в РФ; исследуются ключевые проблемы российского законодательства и других.

При работе над книгой были использованы оригинальные исторические и современные источники: документы и материалы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, различных государственных органов, законопроекты, аналитические разработки и другие.

Книга адресована студентам, аспирантам, преподавателям высших юридических учебных заведений и юридических факультетов, научным работникам, депу-

2

татам всех уровней, работникам органов власти и управления, а также широкому кругу читателей.

© Адыгейский государственный университет, 2004

3

ВВЕДЕНИЕ

В настоящей книге речь пойдет о совершенствовании и эффективности законодательного процесса в Российской Федерации, о российском федерализме и его реформировании при создании правового пространства России, о конституционно-правовых нормах в РФ, о правовых взаимоотношениях Российской Федерации с субъектами Федерации, о нормативно-правовых актах и законодательном обеспечении экономической политики регионов РФ, о закономерном обеспечении социальной справедливости, о проблемных и правовых вопросах аграрной и земельной политики в Российской Федерации и других. За последнее десятилетие Россия прошла большой и сложный путь от тоталитаризма к демократической общественно-политиче- ской системе. В нашей стране формируются гражданское общество, основанное на свободе народа, и новое государство, признающее приоритет прав человека. Едва ли не самым динамичным в этих процессах является совершенствование и эффективность законотворческого процесса как важного условия для проведения глубоких реформ в экономике и политической системе и в то же время одной из гаран-

тий против возврата страны к прошлому.

Материалы не претендуют на исчерпанность проблемы. Она настолько обширна и многогранна, что ни одному отдельно взятому исследователю не под силу освоить эту проблему до конца. Жить по закону – это исключительно важная задача реформирования Российской Федерации. Конечно, задача эта нелегкая. В связи с преобразованием конституционного строя Российской Федерации, связанным с принятием Конституции РФ 1993 года, неотложной потребностью являются периодические издания, посвященные совершенствованию и эффективности законотворческого процесса России, социально-эко- номическим и политическим устоям российского общества, демократическим тенденциям его последующего государственно-правового развития.

Совершенствование и эффективность законотворческого процесса в Российской Федерации пробивается с трудом, оставляя большие противоречия в общественных отношениях, не имевших надежной правовой базы. Положение осложнилось тем, что в институтах

4

государственной власти России началась острая борьба по вопросам, как и кому заполнять существующие правовые и законодательные пробелы, на какой основе строить новую российскую государственность, ее правовую и законотворческую систему. Уроки этой борьбы, да и весь мировой опыт, свидетельствуют, что успешно строить правовое государство можно только на основе принципа разделения властей. Реализация принципа разделения властей предполагает наличие системы сдержек и противовесов. Каждая из них – законодательная, исполнительная и судебная – имеет свои функции и наделяется соответствующей компетенцией. Ветви власти самостоятельны и независимы в реализации своих полномочий, обладают возможностью взаимно сдерживать и контролировать друг друга. Ни одна из них не вправе принять на себя функции другой, но и действовать обособленно они также не могут. Три ветви власти должны взаимно дополнять друг друга, сохранять необходимые связи и согласованность, образуя единый «политический организм», функционирующий во благо народа. Законодательная власть, представленная парламентом, имеет исключительное право принятия законов государства. Никакая другая власть, никакой другой государственный орган подобным правом не обладают.

Автор в настоящей книге ставит ряд актуальных вопросов, в том числе и дискуссионных. В книге освещаются проблемы российского федерализма и его реформирования; иерархии конституционно-пра- вовых норм в Российской Федерации; права и гражданского общества; основных прав национальных меньшинств в РФ; правового принципа свободы передвижения по Конституции РФ; правового статуса политических партий в РФ; правовых взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами Федерации; конституционного и правового статуса субъектов Российской Федерации в экономической сфере; нормативно-правовых актов и законодательного обеспечения экономической политики регионов Российской Федерации; Конституции Российской Федерации и ее социальной эффективности; правовой неопределенности приватизации земли в России; частной собственно-

5

сти на землю в Российской Федерации; правовых положений фермерской аренды в США и другие.

При написании книги автор столкнулся с рядом трудностей. Одна из них заключается в том, что многие конституционные нормы еще не получили правовую конкретизацию в законодательстве, другие же находятся в стадии разработки. Положение усугубляется и тем, что Конституция Российской Федерации нуждается в соответствующих дополнениях и изменениях. В такой сложной и многоплановой работе, каким является настоящая книга, ряд менее значимых вопросов остался вне рассмотрения в силу их недостаточной разработанности в действующем законодательстве. В книге можно встретить и полемические моменты, что обусловлено нерешенностью ряда государственно-правовых проблем на законодательном уровне. Их обсуждение и всесторонний анализ позволяет преодолеть те научные трудности и пробелы, с которыми сталкиваются ученые и практические работники при осмыслении их содержания.

Автор в работе над книгой помимо использования научных трудов опирался на широкий круг источников, содержащихся в документах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на материалы и предложения, инфор- мационно-аналитические записки, справочные и иные разработки различных подразделений Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. При анализе темы автор опирался на труды российских, в том числе работающих в Государственной Думе, и зарубежных ученых, и глубоко убежден, что главное слово принадлежит реальной практике теоретически осмысленного законотворческого процесса.

Когда право в условиях демократического государства становится над государством, навязывает государству свои начала и принципы, продиктованные цивилизацией и культурой, то и государство в целом становится все более и более цивилизованным и демократичным. По такому пути в настоящее время медленно, но уверенно идет Российская Федерация.

6

ГЛАВА I

РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ЕГО РЕФОРМИРОВАНИЕ

1. Конституция Российской Федерации и федерализм

Прошлый государственно-правовой опыт и современная политическая практика неизбежно накладывают определенные ограничения, с которыми приходится считаться. В крупных полиэтнических обществах давление политического прошлого и настоящего особенно ощутимо в сфере территориальной организации власти. РСФСР лишь номинально являлась федерацией. Конституционно закрепленные атрибуты федеративной государственности (состав субъектов и их правовой статус) абсолютно не годились для опосредования реальных федеративных отношений, но оказалось, что с этими конституционными фикциями связаны вполне определенные притязания местного населения и региональных элит. К моменту разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года новая структура подлинно федеративных отношений еще не сложилась. После демонтажа тоталитарного режима прошло слишком мало времени. Со- циально-экономические интересы регионов и политические силы, стоящие там у власти, были очень неоднородны. Разным регионам требовалась разная система взаимоотношений с центром. К какому-либо общеприемлемому варианту федерализма региональные элиты так и не пришли. В свою очередь и центр не решился навязать им свое видение государственного устройства. Стремление опереться на регионы в борьбе с союзной властью, а затем и с Верховным Советом, а также общее усиление центробежных тенденций существенно увеличили самостоятельность и влияние региональных лидеров. С их позициями уже было нельзя не считаться. Все это предопределило особенности конституционной модели российского федерализма: ее крайнюю «размытость»1, вариативность. По сути, Конституция РФ закрепляет только общие принципы федеративного устройства, оставляя «на потом» и их доктринальную конкретизацию, и выработку механизмов их реализации. Причем при «переводе» конституционных положений в конкретные регулятивные предписания конституционная схема может трансформироваться в принципиально разные модели.

7

Большинство конституционных принципов российского федерализма находятся друг с другом в отношениях если и не противоречия, то конкуренции. Между принципами нет непреодолимых противоречий, просто они нуждаются в совокупном истолковании. В процессе такого истолкования необходимо решить две во многом взаимосвязанные проблемы. Асимметричность Российской Федерации в дальнейшем предполагается усиливать или нивелировать? Ведущей тенденцией развития должно стать расширение полномочий федеральной власти или ее децентрализация? Большинство конституционных положений, закрепляющих различия в конституционно – правовом статусе субъектов Российской Федерации, носят фантомно-реверансный характер и являются своеобразным компромиссом между автономными советскими социалистическими республиками, стремившимися в новой правовой системе сохранить и усилить свое «привилегированное» положение, и иными регионами, претендовавшими на равный с ними статус. Еще в период, предшествовавший подписанию Федеративного договора, большинство автономных областей2 трансформировались в республики. Разностатусность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов проявляется в Конституции сугубо номинально: республики названы государствами и имеют свою конституцию и законодательство, а края, области, города и округа государствами не признаются и имеют свой устав и законодательство (часть 2 статьи 5, части 1,2 статьи 66). Более или менее реальным преимуществом республик является их право устанавливать свои государственные языки (часть 2 статьи 68). Это провоцирует республики на введение языковых цензов для занятия государственных должностей, то есть на определенное ущемление прав представителей нетитульной нации. Такая практика уже складывается. Требование владения государственным языком республики установлено для кандидатов на пост президента в Башкортостане, Бурятии, Якутии и других республиках. Конституционность подобных ограничений спорна. Свою позицию не выработал и Конституционный Суд, сославшись на отсутствие достаточной нормативной базы (закона Республики Башкортостан о статусе

8

государственного языка)3. Кроме того, как свидетельство определенной иерархии среди субъектов Федерации может рассматриваться порядок их перечисления в статье 65 Конституции: сначала республики, затем края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

Автономный округ – весьма специфическое образование: полноправный субъект Федерации, входящий в состав другого субъекта – края или области. Это совершенно нежизнеспособная конструкция досталась Российской Федерации «по наследству» от РСФСР. Конституция Российской Федерации как бы подчеркивает ее временность и неопределенность, оставляя вопрос о статусе округа открытым. Конституция устанавливает, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (часть 4 статьи 66), а также по представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе (часть 3 статьи 66). По сути, Конституция не исключает и определенное подчинение округа краю или области (на добровольной договорной основе), и фактический выход округа из состава края или области. Конституционный Суд также не внес определенности в трактовку конституционного статуса округа, отложив рассмотрение дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области «до урегулирования отношений Тюменской области и входящих в ее состав Хан- ты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов на основе федерального закона и (или) договора (договоров) между органами государственной власти автономных округов и, соответственно, органами государственной власти области» (пункт 1 резолютивной части)4 и предложив весьма расплывчатое толкование положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации о вхождении автономного округа в состав края или области5. Основу для подлинной асимметричности Российской Федерации создает заложенная в Конституции возможность различных вариантов распределения компетенции

9

между Федерацией и ее субъектами. Согласно части 3 статьи 11 Конституции, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Из этой формулировки (с учетом положений статьи 15) можно сделать вывод о приоритете конституционного регулирования федеративных отношений. Тогда договорное разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться лишь в соответствии с нормами статей 71-73 Конституции, то есть сводится к распределению полномочий между Федерацией и ее субъектами внутри предметов совместного ведения (статья 72) и к передаче Федерации отдельных полномочий из сферы исключительной компетенции субъекта (статья 73). Однако часть 3 статьи 11 подобного ограничения не содержит, а

еенормы в силу части 2 статьи 16, имеют большую юридическую силу по сравнению с положениями статей 71 – 73, 76 (часть 1). Вместе с тем разный объем взаимных прав и обязанностей Российской Федерации и

еесубъектов, устанавливаемый в договорах, часто представляется как практика, противоречащая принципу равноправия субъектов Российской Федерации (части 1, 4 статьи 5). Статьи 5 и 11 входят в главу 1 Конституции «Основы конституционного строя» и, следовательно, обладают одинаковой, большей по сравнению с другими конституционными нормами, юридической силой (статья 16), поэтому чисто правовое разрешение коллизии кажется невозможным. Но принцип равноправия субъектов Федерации допустимо рассматривать (по аналогии с общей правосубъектностью) и как гарантированное Конституцией формально равное право каждого субъекта на урегулирование своих отношений с федеральными органами власти (разграничение предметов ведения и полномочий) посредством договора. При этом конкретный объем взаимных прав и обязанностей центра и регионов (по аналогии с индивидуальным правовым статусом) может быть разным. В Постановлении от 15 июля 1996 года № 16-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3

10