Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

9.При рассмотрении дела о проверке конституционности п.2. Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 30 апреля 1996 года признал, что издание подобных указов правомерно при условии, что они не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

10.Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33. Ст. 3145.

11.Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 года//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. Ст. 2063.

12.Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 48. Ст. 5969.

13.Там же. 1996. № 23. ст. 2811.

14.Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы, а также Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 года о проверке конституционности частей первой, второй и третьей статьи 2 и части шестой статьи 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 года «О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению соци- ально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство» в связи с жалобами граждан И.В. Шестопалько, О.Е. Сачковой и М.И. Крючковой.

15.Отсюда следует, что предоставленные Татарстану и Башкортостану исключительные права на заключение международных договоров должны быть аннулированы как противоречащие федеральному законодательству.

16.См.: Афанасьев М. От вольных орд до ханской ставки. М., 1998. т.3. № 3; Афанасьев М. Испытывая политические институты. М., 1998. т.4. № 2.

17.Так, по данным опроса ВЦИОМ, проведенного в феврале 2001 года, 62% респондентов не видят никаких результатов деятельности полномочных представителей; еще 20 % опрошенных считают, что

81

местные власти стали больше думать не о нуждах населения, а о том, как угодить Москве, и что в их работе стало еще больше беспорядка; и только 9 % респондентов указали, что после назначения полпредов стало больше порядка в работе местных властей.

18.См.: Федерализм власти и власть федерализма/Под ред. М.Н. Губогло. М., 1997.

19.Федеральный закон от 8 февраля 2001 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 7. ст. 608. Согласно внесенным поправкам, положение о том, что глава субъекта Федерации не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд, применяется без учета начавшегося до вступления в силу настоящего Федерального закона срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день вступления в силу настоящего Федерального закона должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

82

ГЛАВА II КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ

ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.Иерархия конституционно-правовых норм

вРоссийской Федерации

Система формального конституционного права России имеет сегодня четко выраженную иерархическую структуру. В то же время говорить о том, что эта система уже в достаточной мере осмыслена и однозначно объяснена в российской научной литературе и получила общепринятую интерпретацию в теории и законодательной практике, пока не приходится. Целью настоящей работы является рассмотрение некоторых вопросов, связанных с иерархией конституционно-право- вых норм в Российской Федерации. Пытаясь выявить основные контуры системы конституционного права России, автор не претендует не рассмотрение всех связанных с этим проблем.

Конституция Российской Федерации состоит из двух разделов: Раздел первый (9 глав, 137 статей) содержит собственно Конституцию, а Раздел второй (9 пунктов) закрепляет заключительные и переходные положения (пока мы их не будем рассматривать). Из главы 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» (ст. 134-137) вытекает четкое разграничение конституционных норм по порядку их пересмотра. Согласно статье 136 Конституции, поправки к главам 3-8, регулирующим государственное устройство (федеративное устройство, институт Президента, организацию и функционирование парламента, правительства, судебной власти, местное самоуправление), могут быть внесены в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона (который принимается большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы), и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. В то же время положения главы 1 «Основы конституционного строя», главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» и самой главы 9, согласно статье 135 Консти-

83

туции, не подлежат пересмотру Федеральным Собранием, состоящим из Государственной Думы и Совета Федерации. Если предложение об изменении указанных положений Конституции поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то созывается специальное Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции. Новая Конституция может быть принята самим Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или вынесена на референдум. При проведении всенародного голосования новая Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Это значит, что положения глав 3-8 могут быть изменены квалифицированным большинством голосов в обеих палатах парламента при согласии квалифицированного большинства субъектов Федерации, а положения глав 1,2 и 9 изменяются лишь путем принятия формально совершенно новой Конституции. В связи с этим положения глав 1,2 и 9 занимают более высокую позицию в иерархии конституционных норм. Таким образом, Конституция состоит как бы из двух пластов конституционных норм, находящихся в иерархическом соподчинении.1 Следствием такой дифференциации, можно предположить, является то, что положения, образующие нижний иерархический уровень (главы 3-8), не могут противоречить положениям более высокого ранга (главы 1,2 и 9); в противном случае следует говорить о «неконституционности» конституционных норм. Очень четко выражен запрет таких содержательных расхождений применительно к положениям главы 1. В соответствии с частью 2 статьи 16 Конституции, “никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации”. Однако очевидно, что данный запрет касается и глав 2 и 9. Дело в том, что более высокая степень “жесткости” упомянутых положений, по-ви- димому, должна те только обеспечивать их защиту от формального изменения. Вероятно, таким образом стремились предотвратить со-

84

держательные изменения или даже устранение указанных положений посредством включения противоречащих им норм в главе 3-8, поправки к которым принимаются в упрощенном порядке.

В качестве иллюстрации можно привести следующую гипотетическую ситуацию. Допустим, в статью 108 Конституции (глава 5) внесена поправка, которая устанавливает “облегченный”, то есть не связанный с принятием новой Конституции, порядок изменения регулирования нескольких точно обозначенных, предусмотренных в главе 2 основных прав. Чтобы такая поправка не могла частично отменить положения глав 9 и 2, логично рассматривать ее как противоречащую Конституции (а точнее, нарушающую конституционные нормы более высокого иерархического уровня). На деле это представляет собой не что иное, как констатированный выше применительно к положениям главы 1 запрет содержательных расхождений и между нормами глав 2 и 9, с одной стороны, и глав 3-8 – с другой. Исходя из того, что часть 2 статьи 16 Конституции имеет очень категоричную формулировку (“никакие другие положения настоящей Конституции”), теоретически можно было бы рассматривать положения главы 1 как обладающие большей юридической силой по сравнению с положениями глав 2 и 9.2 И, как следствие этого, можно было бы говорить о трех пластах норм в Российской Конституции (глава 1, главы 2 и 9, главы 3-8).

Однако выделение положений главы 1 как норм наивысшего ранга все-таки нельзя считать оправданным, несмотря на то, что в литературе3 главу 1 иногда называют “конституцией в конституции”. Это недопустимо в связи с одинаковым порядком пересмотра главы 1 и глав 2 и 9. Необходимо также принять во внимание, что изменение глав 2 или 9 возможно лишь путем принятия совершенно новой Конституции, что влечет за собой прекращения действия также и главы 1, на соответствие которой при этом, естественно, проверять главы 2 и 9 будет нельзя. Поэтому нормы глав 2 и 9 не следует рассматривать как занимающие подчиненное положение по отношению к нормам главы 1. Итак, в Конституции присутствуют все-таки лишь два пласта норм: положения глав 3-8 не могут противоречить положениям глав 1, 2 и 9. Это обеспечивает, прежде всего, устойчивость Конститу-

85

ции как бы “на будущее”. Если законодатель при изменении положений глав 3-8 нарушает пределы, установленные в главах 1,2 и 9, он тем самым создает противоречащие Конституции более высокого иерархического уровня, конституционные нормы.

Однако такая теория дифференциация норм Российской Конституции заставляет задуматься над тем, нет ли противоречий между правовыми предписаниями разного иерархического уровня, имея в виду, что как бы “нынешние” положения глав 3-8 по содержанию не согласуются с положениями глав 1, 2 или 9. Полагать, что это исключено, ибо невозможно подозревать авторов в создании в 1993 году противоречивой по содержанию Конституции, вряд ли оправданно. Не является убедительным и утверждение, что противоречия такого рода все же не могут создать юридический феномен “неконституционности” конституционных норм, так как они были приняты всенародным голосованием 12 декабря 1993 года и, следовательно, одобрены единственным источником государственной власти – народом. Такое утверждение можно с легкостью опровергнуть: ведь на референдуме 12 декабря 1993 года главам 1,2 и 9 и был придан наиболее высокий статус. Таким образом, противоречия между положениями глав 3-8, с одной стороны, и глав 1,2 и 9 – с другой, в принципе возможны. Конечно, вряд ли можно говорить о противоречиях такого рода как о массовом явлении. Между главой 2, в которой речь идет об основных правах человека, или главой 9, где регулируются процедуры изменения Конституции, и главами 3-8, в которых определяется государственное устройство, существует относительно немного точек соприкосновения. Иначе дело обстоит с главой 1, которая устанавливает основы конституционного строя. Но эта глава отличается высоким уровнем абстракции своих предписаний по сравнению с другими нормами Конституции, поэтому большинство содержащихся в ней положений, разумеется, допускает множество различных толкований.

Очевидно, нужно исходить из того, что зафиксированные в главе 1 и зачастую лишь расплывчато очерченные конституционные принципы получают ту конкретизацию, которая дается им в положениях глав 3-8 (если они вообще допускают такую конкретизацию). Другие

86

толкования какого-либо принципа, которые не нашли отражения в нормах более низкого иерархического уровня, необходимо оставить в стороне. Особое значение здесь имеет и принцип соответствующего Конституции, а точнее, конституционным положениям более высокого иерархического уровня, толкования. Если положения глав 3-8 допускают различную интерпретацию, один из вариантов которой противоречит какому-либо из принципов, предусмотренных в главе 1 (вернее, всем возможным интерпретациям значения данного принципа), то этот вариант должен быть исключен. Все изложенное применимо и к главам 2 и 9. Тем не менее, здесь все равно бывают спорные случаи, что можно проиллюстрировать на следующих примерах. Согласно части 2 статьи 95 Конституции (глава 5), в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Одновременное осуществление исполнительной и законодательной функции одним и тем же лицом может рассматриваться как нарушение статьи 10 Конституции (глава 1), в соответствии с которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.

Очевидно, что в основе такой точки зрения лежит постсоветское, крайне строгое, понимание принципа разделения властей, которое стремится радикально отказаться от ранее действовавшего (при социализме) принципа совмещения различных ветвей власти в лице Советов народных депутатов. Такие жесткие представления еще очень активно дают о себе знать, о чем свидетельствует и запрос Государственной Думы в Конституционный Суд по этому вопросу от 21 июня 1995 года, а также впоследствии, по существу еще раз, от 21 февраля 1997 года. (Конституционный Суд в решениях от 28 декабря 1995 года и от 10 апреля 1997 года отклонил эти запросы по формальным основаниям). На самом деле, ни в коей мере не исключено понимание принципа разделения властей как вполне совместимого с формированием верхней палаты парламента в предусмотренном Конституцией РФ порядке. Более серьезным в содержательном плане представ-

87

ляется следующее несоответствие. Согласно части 4 статьи 125 Конституции (глава 7), а также пункту 3 части 1 статьи 3 и части 1 статьи 96 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, право на обращение с индивидуальной жалобой в Конституционный Суд на нарушения конституционных прав и свобод имеют лишь “граждане”.

Таким образом, данное конституционное положение ограничивает правовую защиту, предусмотренную главой 2, которая называется «Права и свободы человека и гражданина» и содержит, в основном, права человека, а не права гражданина. Главе 2, очевидно, присущ принцип безразличной эффективности основных прав. Это значит, что иностранцы и лица без гражданства не просто имеют определенные права в материально-правовом смысле, но и обладают необходимыми процессуальными полномочиями для их защиты наравне с гражданами Российской Федерации. Позитивно-правовым выражением этого принципа является положение статьи 18 Конституции, согласно которому права и свободы «человека и гражданина» являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти, местного самоуправления, а также обеспечиваются правосудием. Необходимо упомянуть и часть 1 статьи 45 Конституции, гарантирующую государственную защиту прав и свобод «человека и гражданина» в Российской Федерации, а также часть 1 статьи 46 Конституции, в соответствии с которой «каждому» гарантируется судебная защита его прав и свобод. Таким образом, есть основания утверждать, что в данном конкретном случае налицо действительное содержательное противоречие между двумя пластами норм Российской Конституции. Принимая во внимание принцип толкования Конституции в соответствии с конституционными нормами более высокого иерархического уровня, можно дать конституционной норме низшего ранга следующее (правда, весьма искажающее ее смысл) «корректирующее» толкование: термин «гражданин» в части 4 статьи 125 Конституции представляет собой лишь языковое упрощение и подразумевает в данном контексте также лиц без гражданства и иностранцев.

88

До сих пор речь шла об иерархии норм Раздела первого Конституции РФ. Но необходимо вкратце рассмотреть и вопрос о юридической силе Раздела второго, содержащего заключительные и переходные положения. Нельзя не заметить, что этот вопрос в Конституции однозначно не определен. Прежде всего, отсутствуют какие-либо предписания о возможности изменения норм Раздела второго, ведь содержащиеся в главе 9 (ст.135-137) положения относятся, как вытекает из их текста, исключительно к пересмотру норм Раздела первого. Конечно, было бы слишком поспешным в связи с этим делать вывод, что заключительные и переходные положения являются неизменяемыми или могут перестать действовать лишь вследствие принятия новой Конституции. Поскольку положения Раздела второго Конституции еще не исчерпали себя с точки зрения правовой действительности (что, во всяком случае, относится к пунктам 3, 4, 7, 8, 9), в пользу возможности их пересмотра говорит то обстоятельство, что название главы 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» никак не свидетельствует о распространении ее действия лишь на Раздел первый Конституции.

Статья 134 Конституции также определяет субъектов права внесения предложений о поправках и пересмотре положений «Конституции Российской Федерации». И все же каких-либо положений, регулирующих процесс изменения Раздела второго, в Конституции нет. Выход из данной ситуации может заключаться в том, чтобы каждое отдельное положение Раздела второго «поместить» на тот же иерархический уровень, что и те положения Раздела первого, с которыми данное положение Раздела второго связано в смысловом и систематическом отношении. В соответствии с этим определяется порядок изменения того или иного положения Раздела второго (то есть согласно ст. 135 или 136 Конституции).

Новым, ранее неизвестным явлением в системе источников российского права выступают федеральные конституционные законы (точнее их следовало бы назвать особыми конституционными законами), принятие которых предусматривает ряд положений Конституции. В частности, оговаривается принятие следующих федеральных

89

конституционных законов: о чрезвычайном положении (ч.1 и 2 ст. 56, ст. 88); о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65); о порядке изменения статуса субъекта Российской Федерации (ч.5 ст. 66); о государственном флаге, государственном гербе и государственном гимне Российской Федерации, их описание и порядок официального использования (ч. 1 ст. 70);

опорядке назначения референдума (п.«в» ст. 84); о военном положении (ч.3 ст.87); об Уполномоченном по правам человека (п. .«д» ч. 1 ст.103);

опорядке деятельности правительства (ч. 2 ст. 114); о судебной системе (ч.3 ст.118); о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (ч.3 ст.128); о Конституционном Собрании (ч.2 ст.135). Кроме того, федеральными конституционными законами оформляется принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, а также изменение конституционноправового статуса субъекта Российской Федерации (ч.1 ст.137). Нетрудно заметить, что этот перечень довольно разнообразный и ни в коем случае не охватывает все вопросы конституционно-правового характера. Анализ всего текста Конституции позволяет утверждать, что в ряде аналогичных случаев она вообще не содержит положений, уполномочивающих на издание конкретизирующих нормативных актов. Так, например, не определено, каким образом должен устанавливаться порядок заключения предусмотренных частью 3 статьи 11 Конституции договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Другие подобные вопросы конституционно-правового характера должны регулироваться «простыми» федеральными законами, на что в Конституции указывается неоднократно.

Помимо прочего, это такие важные вопросы, как порядок выборов Президента Российской Федерации (ч.4 ст.81), порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы (ч.2 ст.96), а также общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (ч.1 ст.77). Таким образом, возникает проблема, уста-

90