Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И
..pdfобразований. Факт принятия подобного законодательного акта сам по себе очень важен, однако реально Закон не внёс каких-либо принципиальных изменений в процесс формирования местных бюджетов. Установленные в Законе доли местных бюджетов в налогах оказались, за очень редким исключением, ниже фактически существующих, методики распределения средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований имеют много недостатков. В целом ряде регионов после принятия Закона нормативы отчислении налогов в местные бюджеты были не только не увеличены, но даже сокращены. Фактически формирование местных бюджетов, особенно по каждому муниципальному образованию, в значительной степени зависит от властей субъектов Российской Федерации и продолжается ущемление прав муниципальных образований. Причины сложившейся (в целом негативной) ситуации в сфере бюджетных отношений как между Федерацией и её субъектами, так и между субъектами Федерации и органами местного самоуправления, когда не существует стабильного и достаточно конкретного бюджетного законодательства, в большей мере носят не правовой, а экономический характер.
Система межбюджетных отношений находится в стадии становления, и подчас экономисты просто не могут предложить необходимые решения. Уже говорилось, что установленные в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» нормативы зачисления налогов в местные бюджеты ниже фактических. Это объясняется тем, что между регионами велики различия в степени децентрализации расходов, а, следовательно, и в нормативах отчислении от налогов, поэтому федеральное законодательство вынуждено ориентироваться на регионы с наименьшей ролью местных бюджетов. В таких условиях перспективным представляется формирование рамочного федерального законодательства, но содержащего по возможности конкретные параметры межбюджетных отношений (возможно, целесообразно принятие специального закона по межбюджетным отношениям). Применительно к бюджетным взаимоотношениям федерального и региональных бюджетов рамочное за-
231
конодательство должно затрагивать следующие вопросы. Во-первых, можно было бы оговорить права Федерации и ее субъектов на покрытие бюджетного дефицита, исходя из которых определять нормативы разделения налогов. Например, в Основном законе Германии устанавливаются равные права Федерации и земель на покрытие дефицита. В России о равенстве прав говорить, скорее всего, преждевременно (у федеральных и региональных органах власти разные возможности осуществлять заимствования), однако установление некоторой пропорции в распределение дефицита может быть вполне оправданным. Во-вторых, необходимо более четко разграничить полномочия в сфере налогового законодательства и распределение налогов по уровням бюджетной системы. Такое разграничение важно для ясного понимания того, что является или не является собственными доходами бюджета определенного уровня. Часто утверждают, что к собственным доходам бюджета можно относить только те налоги, в отношении которых соответствующим органам власти предоставлены достаточно широкие законодательные полномочия.
Однако предоставление таких полномочий может нарушить единство налоговой системы страны. Более того, как показал опыт предыдущих лет, региональные и местные органы власти подчас оказываются недостаточно компетентными для разработки налогового законодательства. Представляется, что разрешить противоречие между сохранением в стране единого налогового пространства и обеспечением самостоятельности бюджетов различных уровней можно посредством изменения статуса налогов. В соответствии с действующим законодательством в России налоги делятся на федеральные, региональные и местные, исходя из разграничения законодательных полномочий между органами власти разных уровней. В уже приводившейся в качестве примера Германии, систему разделения налогов между бюджетами которой вроде бы скопировали в России, налоги классифицируются совершенно иным образом. Федеральными, земельными (региональными) и общинными (местными) налогами считаются налоги, которые поступают в бюджеты только одного уровня (соответственно, федеральный, земельный или об-
232
щинный). Помимо этого, существуют так называемые совместные налоги, которые делятся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней. Причем пропорции эти по всем налогам, за исключением НДС, закреплены в Основном законе Германии, а НДС делится исходя из уже указывавшегося равного права федерации и земель на покрытие бюджетного дефицита. При таком подходе не возникает сомнений в том, что считать собственными доходами бюджетов. В-тре- тьих, в законодательстве целесообразно более четко определить общие принципы перераспределения бюджетных доходов между субъектами Федерации, прежде всего масштабы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов (есть ли необходимость ставить все дотационные субъекты Федерации в равные условия; должны ли дотационные регионы получать средства не только на текущие расходы, но и на инвестирование и т.д.). В настоящее время достаточно произвольно меняются критерии выравнивания Министерством финансов России.
И, наконец, возможно, что с политической точки зрения имеет смысл законодательство определить такие понятия, как регион – «донор» и регион-«реципиент». Наиболее часто встречающееся понимание региона – «донора» как субъекта Федерации, не получающего трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, не отражает суть бюджетных взаимоотношений Федерации и регионов. Выделение «доноров» и «реципиентов» правильнее осуществлять на основе сопоставления доходов, собранных на территории региона и зачисленных в региональный бюджет, и расходов федерального бюджета, осуществленных в регионе. При таком подходе оказывается, что субъектов Федерации – «доноров» гораздо больше, чем принято считать. При сравнении зачисленных с территории региона доходов в федеральный бюджет и финансовой помощи региональным бюджетам насчитывается всего лишь около тридцати субъектов Федерации – «реципиентов» (которые получают из федерального бюджета больше, чем в него отдают). Применительно к бюджетным взаимоотношениям региональных и местных бюджетов рамочное законодательство могло бы предусматривать: во-первых, минимальную величину долю налого-
233
вых и неналоговых доходов; во-вторых, недопустимость установления в результате перераспределения средств между бюджетами доходов на душу населения в муниципальных образованиях – «донорах» ниже, чем в муниципальных образованиях – «реципиентах»; в-третьих, запрет на установление для муниципальных образований, получающих дотации (или трансферты), пониженных нормативов отчислений от налогов; в-четвертых, предельную величину дефицита местных бюджетов, в пятых, определение величины фонда финансовой поддержки муниципальных образований в процентном отношении к общей сумме налоговых поступлений (за исключением налогов целевого характера).
Таким образом, в сфере межбюджетных отношений остается ещё много нерешенных проблем, однако им уделяется достаточно много внимания, и, возможно, в среднесрочной перспективе ситуацию удастся изменить к лучшему. Совершенно иначе обстоит дело с другими направлениями региональной и экономической политики, законодательное регулирование которых практически отсутствует, судя по всему, не разрабатывается.
Единственное исключение – Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (Федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов считаются основным инструментов региональной инвестиционной политики). Но и этот закон носит очень общий характер, и в настоящее время реально не существует единых подходов к разработке и выбору первоочередных программ развития регионов. На практике проблема «решается» за счет того, что средства на выполнение утвержденных программ почти не выделяются. Тем не менее, критерии отбора наиболее перспективных программ должны быть разработаны и получить соответствующее правовое оформление: в условиях дефицита бюджетных ресурсов целесообразна экономия любых средств. Известно, что для достижения принципиальных сдвигов в социально-экономическом развитии того или иного региона необходимо выделение заранее определенного объема средств, а при недофинансировании проектов все равно не
234
удается достичь желаемых результатов. Отсутствие выбора регионов приоритетного развития является основной проблемой и для многих других направлений федеральной экономической политики. (вложения средств в отдельные инвестиционные объекты, установления особых или свободных экономических зон и т.д.) В ежегодных законах о Федеральном бюджете, по крайней мере частично, утверждается распределение между субъектами Федерации финансовой помощи их бюджетам. Но общий объем этой помощи составляет лишь десятую часть всех расходов федерального бюджета.
Примерно половина федеральных расходов не может быть распределена между субъектами Федерации (расходы на покрытие государственного долга, международную деятельность и ряд других). Остальные же средства, составляющие около сорока процентов всех федеральных расходов, поступают в конкретные регионы. Учитывая значимость этой группы расходов, было бы целесообразно готовить проекты федерального бюджета не только в отраслевом, но и в территориальном разрезе. Гораздо большего внимания заслуживает перераспределение средств между регионами в рамках государственных социальных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, Федеративного и территориальных фондов обязательного медицинского страхования), а также федерального и территориальных дорожных фондов. Суммарный объем средств названных фондов эквивалентен примерно половине бюджетных средств.
Взаимоотношения между центральными и территориальными отделениями (или федеральными и территориальными фондами) в рамках внебюджетных фондов аналогичны бюджетным взаимоотношениям Федерации и регионов. Доходы фондов формируются за счет налоговых по своей сути поступлений, которые делятся в определенных пропорциях между центром и территориями, отдельным регионам оказывается финансовая помощь из центральных отделении фондов и т.д. Возникающие при этом проблемы также аналогичны проблемам межбюджетных отношений, однако перераспределение доходов в
235
рамках внебюджетных фондов почти не обсуждается. Таким образом, в ближайшие годы необходимо разработать и принять целый ряд законов, касающихся не только межбюджетных отношений, но и многих других аспектов федеральной экономической политики в отношении регионов Российской Федерации.
4.Конституция Российской Федерации
иее социальная эффективность
Внастоящее время одна из решаемых важнейших политикоюридических проблем заключается в том, чтобы серьезно повысить социальную эффективность Конституции Российской Федерации, выявить пути и средства наиболее приемлемой стыковки положений Основного закона с повседневной жизнью государственно-организован- ного общества. Между ними и нынешней российской реальностью существует видимый и невооруженным глазом разрыв. Почему таковой имеет место, и каким образом следует его минимизировать и преодолевать? С общественно-исторической точки зрения он объясняется тем, что закрепленные в Конституции РФ ценности по своему смыслу и содержанию релевантны другой реальности: развитой демократическиправовой государственности, цивилизованной рыночной экономике, сложившемуся и упрочившемуся гражданскому обществу, высокому уровню политико-юридической культуры людей и т.п. На начальном этапе постсоветского периода (именно в нем мы сейчас находимся) все это в России, увы, отсутствует. Умонастроение народа, составляющего субстанцию государства, во многом отягощено стереотипами советско-коммунистической идеологии: он далеко не избавился от привычных в условиях тоталитаризма социальных установок, ориентиров, норм поведения. Даже в 1997 году 72% опрошенных россиян полагали, что большинство людей в нашей стране не смогут прожить без постоянной заботы государства о них, без его опеки над ними. Не сумевшее пока освободиться от государственно-патерналистского комплекса большинство граждан России продолжают желать того, чтобы крупная промышленность и земля оставались в собственности государства.1
236
Для достаточно широких слоев населения личная свобода, честь
идостоинство, частная собственность, инициатива и предприимчивость, право и демократия участия, гражданско-нравственная позиция
итак далее еще не являются первейшими жизненными ценностями. В том же 1997 году 74,4% россиян заявляли, что демократические процедуры и институты (выборы, парламент, свобода печати) представляют собой пустую формальность, поскольку, по мнению этих людей, управляют те, у кого больше богатств и денег. Почти 60% посчитали, что во многом дела страны не зависят от простых граждан.2 Ясно, что эти слои населения вряд ли способны сегодня активно содействовать становлению конституционализма, формированию институтов и процедур демократически-правовой государственности, вряд ли готовы они должным образом использовать их в своих же собственных интересах. Слабо подготовлена в профессиональном, юридическом и моральном планах к надлежащему решению качественно новых исторических задач, связанных со строительством демократически-право- вого государства, налаживанием нормальной рыночной экономики, конституированием современного гражданского общества, большая часть государственных служащих всех рангов, политических деятелей
идепутатского корпуса, ответственных лиц, занятых в сферах экономики, социальных услуг, культуры. Проведенный в 1997 году мониторинг показал, в частности, что под предлогом укрепления порядка в стране 68,7% служащих согласны поддержать закрытие оппозиционных газет и журналов, 88% - выступают за запрет выезда российских граждан за рубеж, 77% - за введение в стране чрезвычайного положения.3
В1998 году большинство депутатов Государственной Думы отказались по идеологическим мотивам левого толка принять столь остро необходимый России Земельный кодекс и встали на сторону тех, кто публично демонстрирует свои махрово шовинистические, антиконституционные позиции. Перечисленными выше обстоятельствами в значительной степени объясняются неурядицы, промахи, срывы в осуществлении глубоких демократических реформ в России, хрупкость возводимого здания российского конституционализма. Воплоще-
237
нию таких реформ, укоренению демократически-правовой государственности яростно сопротивляются люди, борющиеся фактически (сознательно или нет - неважно) за реставрацию советско-коммуни- стических порядков. Они есть, притом в изрядном количестве, в структурах законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти как на местном (региональном), так и на федеральном уровнях. Спекулируя на объективных сложностях перехода от тоталитаризма к современному цивилизованному жизнеустройству, реставраторы эксплуатируют ранее отмеченные особенности политико-правовой культуры определенных слоев российского населения. Велика заслуга ревнителей «светлого прошлого» в блокировке движения России к демократически правовому государству, к утверждению принципов конституционализма. Велик их вклад в умножение тягот жизни, являющихся следствием подобного рода блокировки. Однако реставраторы к тому же всячески стараются переадресовать естественное недовольство людей этими тяготами тем, кто взял на себя бремя проведения преобразований, отвечающих коренным историческим потребностям страны. Несоответствие российской действительности целому ряду положений, закрепленных в Конституции РФ, очевидно. У этой проблемы имеется еще один социально-философский аспект, выражаемый представлениями об онтологической природе и модусах бытия всякой конституции.
Наличие всех отмеченных выше фактов не должно обескураживать, поскольку они отнюдь не являются свидетельством того, что в России не было и нет условий для принятия той Конституции, которую наша страна сейчас имеет. В этой связи напрашивается вполне уместная историческая параллель. Во второй половине XVIII века в американской колонии Вирджиния существовала допотопная экономика, решающее значение в которой играли самые зверские и примитивные формы эксплуатации рабского труда. В отношении коренных американцев проводилась политика геноцида, а большинство населения колонии не имело никакого мало-мальски значимого демократического опыта участия в политической жизни. И, тем не менее, в этом штате была принята конституция и Декларация прав граждан Вирджинии
238
1776 года, явившаяся первым либерально-демократическим Основным законом. По нему в дальнейшем «кроились» последующие конституционные документы США. Объясняя появление данной Декларации, Б.Г. Капустин4 выдвигает гипотезу, что единственной объективной предпосылкой возникновения феноменов, либерально-демократических по своей природе, выступает конфликт, который неразрешим методами традиционного, то есть досовременного общества, на каком бы уровне экономического развития и в какой бы культурной среде сей конфликт не имел место. Гипотеза Б.Г. Капустина представляется мне продуктивной. Подобно любому другому, родственному ей правовому акту, Конституция РФ, заключающая в себе нормативную модель развитой демократическиправовой государственности, есть особого рода идеал (должное). В таком качестве эта нормативная модель-проекция системы осознанных и официально зафиксированных политико-юридических (но не только их одних) потребностей, интересов и целей общества. Как всякая проекция (а не ретроспекция), она неизбежно, закономерно выходит за пределы настоящего (то есть сущего) и локализуется в будущем. Именно будущее – место постоянного ее расположения. Судьба идеала – всегда находится в пространстве будущего. Знание того, что нормативная модель (идеал) лежит за чертой настоящего (сущего) и не может во всей исчерпывающей своей полноте «перетечь» в настоящее и целиком, без остатка раствориться, воплотиться в нем, основательно обязывает.
Во-первых, оно требует отказаться от инфантильного взгляда на идеал как на конечный пункт, финиш исторического движения, как на однажды раз и навсегда абсолютно достигаемую реальность. Во-вто- рых, такое знание требует отказаться от теоретически наивного (и практически сугубо деструктивного) разоблачения и бичевания реальности в том, что она не есть безупречное эмпирическое воплощение желаемой нормативной модели (идеала, должного). Тут самое время заметить, что претворение в действительность любого идеала, в том числе и облегченного в форму Основного закона, неминуемо сопровождается известным разочарованием. Оно дает о себе знать в ощущаемой и внешне высказываемой неудовлетворенности людей наличным уровнем развития институтов публичной власти, правовой систе-
239
мы (в нашем случае - российской). К подобным оценкам можно относиться по-разному. Однако в существующей возможности открыто изъявлять их нельзя не разглядеть характерного признака того демократического строя, который постепенно приобретает в России все более четкие очертания. Из всего сказанного между тем не вытекает, что отраженная в Конституции РФ нормативная модель демократиче- ски-правовой государственности якобы вообще не контактирует с происходящими в современной России событиями, с организацией и функционированием в стране институтов публичной власти, политики, права, институтов гражданского общества. Напротив, здесь существует очень тесная взаимосвязь. Данная модель способна влиять и фактически влияет на происходящие в России перемены.
Конституция РФ выполняет, в частности, следующие функции: служит ориентиром, указывающим общее направление процесса формирования и совершенствования демократически-правового государства и гражданского общества, является критерием отбора средств и методов, необходимых и пригодных для успешного осуществления данного процесса, выступает правовой опорой критики и акций по устранению дефектов в структуре и деятельности институтов государства и гражданского общества, а также в деятельности занятых в них конкретных лиц, «работает» в качестве стимулятора законосообразного поведения и подъема политико-правовой культуры граждан, общества в целом, представляет собой индикатор меры соответствия реального (на текущий момент) состояния государственности и гражданского общества нормативной модели, представленной в Основном законе. Противоположное мнение относительно той роли, которую выполняет Конституция РФ, высказывает Михаил Ильин. Размышляя о существовавших в нашей стране в прошлом конституциях и о действующем ныне Основном законе, политолог утверждает: «Что же касается отечественной традиции, то здесь написание конституций, точнее, неких текстов, имеющих весьма отдаленное отношение к реальной политической системе, воспринимается как вполне литературное, авторское занятие. Недаром в ходу именные обозначения соответсвующих текстов: сталинская, брежневская… ельцинская…» Реальные
240