Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

чить в собственность по 100 гектаров земли высокого качества. Специалисты делают противоположные выводы о значении Кодекса: если они объявляют его радикальным переворотом, который может превратить Украину в сельскохозяйственное «эльдорадо», то другие видят в нем, скорее символический шаг, результат тактического компромисса Президента и парламента, давшего согласие на проведение аграрной реформы в обмен на новый избирательный закон. Однако все оценивают этот шаг как крупное поражение левых сил, которым, при всей жесткости сопротивления, не удалось сорвать принятие Кодекса. Как и в Земельном кодексе Российской Федерации, в украинском отмечается несовершенство в правовом отношении, отсутствие механизма проработки процедур реализации. Общее с российским Кодексом – сохранение контроля государства за земельной собственностью и ее перераспределением. Самое существенное отличие в том, что в Украине, в отличие от России, согласились на теоретическое признание возможности приватизации земель сельскохозяйственного назначения.24

Таким образом, в обеих странах имеет место политический компромисс, однако его результаты существенно различаются. В чем причина этого? И в том и в другом случае существует однотипный конфликт схожих социальных сил – правительственной бюрократии и оппозиционных аграрных структур, которые в России, однако, традиционно более сильны. Развитие конфликта также имеет сходные параметры: принятие Земельного кодекса, подразумевающего приватизацию земли, инициируется правительством как необходимый шаг для нового технологического рывка – привлечения инвестиций. Основным противником реформы оказывается колхозно-совхозная система – своеобразная промежуточная социальная категория между государством и сельским населением. Будучи исторической преемницей крестьянкой общины, эта система, как и община, рассматривалась многими в качестве своего рода стабилизатора социальных отношений в условиях перехода к рыночным отношениям, необходимого для ослабления открытых форм социального недовольства и предотвращения пауперизации. На деле данная система выступает как неофициальная структура, наследие советской колхозной структуры, являю-

311

щейся основой корпоративизма, клиентелизма и даже неопатримониализма в национальных регионах. Объединяя в одних руках власть и собственность, она выступает как чуждый ингредиент традиционализма в современном гражданском обществе. Отсюда – объективная неизбежность конфликта аграриев и государства на пути к гражданскому обществу. В социальном плане конфликт выражается в противопоставлении принципов аграрного коллективизма буржуазному индивидуализму, отсталых сельскохозяйственных регионов – индустриальным центром, титульных наций в национальных регионах – прочим гражданам, субъектов Российской Федерации – федеральному центру, наконец, региональной бюрократии – центральной. Анализ данного конфликта и его разрешения позволяют констатировать трансформацию российской политической системы и механизма разделения властей. На каждом этапе его разворачивания происходит последовательная нейтрализация определенной части политического спектра: на первом этапе – левой оппозиции и аграрной партии; на втором – региональных элит; на третьем – сложившегося состава Совета Федерации как независимого политического института.

Вместе с тем, несмотря на достижение поставленной цели – принятие Земельного кодекса РФ, нельзя сказать, что его сторонники одержали окончательную победу. Она стала возможна не в результате широкого социально-политического консенсуса, необходимого для преобразований такого масштаба, а благодаря политическим и административным методам, часто граничащим с конституционным релятивизмом. Отсюда – непрочность и обратимость достигнутых результатов, которые теоретически могут быть пересмотрены в будущем как в результате изменения соотношения сил в парламенте, так и в ходе трудной практической реализации норм Земельного кодекса на местах. Выявившиеся реальные противоречия между субъектами Российской Федерации и центром, законодательной и исполнительной властями, двумя палатами парламента, а, в конечном счете, различными группами политической элиты были разрешены не путем диалога (который оказался невозможен), а посредством отстранения оппонентов от процесса принятия решений. Это достигалось благодаря последовательному делегированию ответственности на вышестоящий уровень вплоть до Президента РФ как гаранта Конституции РФ и вер-

312

ховного арбитра. На всех стадиях конфликта решающее значение имела позиция президентской власти, опирающейся на парламентское большинство. Именно к ней отсылались противостоящие стороны, и именно она, в конечном счете, обеспечила легитимность реформе. Таким образом, основным противоречием принятой концепции реформ как ранее, так и в настоящее время является имманентный конфликт между целями и средствами их достижения. Объективной целью реформ является построение гражданского общества, однако, средствами (в условиях ограниченной социальной поддержки) неизбежно становятся методы усиления централизации и административного регулирования. В этой перспективе Земельный кодекс РФ может быть оценен как умеренный шаг в направлении гражданского общества уже хотя бы потому, что открыто формулирует проблему собственности на землю в Российской Федерации.

1.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.,1999. С.145.

2.См.: Сборник законодательств Российской Федерации. 2001. №44. Ст.4147.

3.См.: Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1998.

4.См.: Суханов Е. Понятие права собственности в российском законодательстве и в модельном Гражданском кодексе для стран СНГ //КПВО. 2000. № 4 / 2001. №1. С. 85-88.

5.См.: Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. М.,1997.

6.Различные позиции представлены в кн.: Роль конституционных судов в обеспечении права собственности. М.,2001.

7.Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М.,1998; Краснов М.О. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике //Государство и право. 1994. №7.

8.Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №25. Ст. 2781; см. также: определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000г. №92-0 по запросу группы депутатов Государственной Думы Российской Федерации о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Та-

313

тарстан //Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №29. Ст.3117.

9.Шекультиров Б.И. Правовая неопределенность приватизации земли в России //Советская Адыгея. 2002, 3-5 декабря.

10.Особенно важны: Указ Президента РФ от 27 октября 1993г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» //Российские вести. 1993, 29 октября; указ Президента РФ от 7 марта 1996г. «О реализации конституционных прав граждан на землю» //Российская газета. 1996, 12 марта.

11.Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. М.,2000. С.127.

12.Здесь и далее все цитаты из выступлений участников обсуждения Земельного кодекса РФ приводятся по рабочей стенограмме заседаний Совета Федерации и Государственной Думы.

13.Из Обращения депутатов Законодательного собрания Краснодарского края депутатам Государственной Думы РФ от 29 мая 2001года.

14.Из официального отзыва Правительства РФ от 8 октября 2001 года на Земельный кодекс РФ и Федеральный закон «О Введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» за подписью заместителя Председателя Правительства В. Христенко.

15.Из стенограммы обсуждения Земельного кодекса в Совете Федерации.

16.Из заключения по Земельному кодексу РФ Комитета Совета Федерации по делам Федерации, федеральному договору и региональной политике.

17.В этой связи обращает на себя внимание различие трактовок самого понятия кодификации, которая интерпретируется как «систематизация правовых норм» (в официальном отзыве правительства), кодификация «нормативных правовых актов» (Заключение Комитета Совета Федерации по делам Федерации, федеративному договору и региональной политике), а также «кодификация законов» (выступление И.В. Старикова). Различие трактовок определяется отнюдь не правовой догматикой, а политическими причинами: должна ли кодификация включать только нормы законов или учитывать также положения значительного числа подзаконных актов, которые, по мнению оппонентов, изменяли содержание законов. Отсюда – противопоставление двух типов кодификации и различных стратегий ее осуществления, которое прослеживается в целом ряде документов и выступлений.

18.Подробнее о принятии Земельного кодекса и процедурном конфликте: Совет Федерации и конституционные процессы в современной России: Бюллетень. Октябрь 2001.

19.См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №30. С. 9596.

314

20.См.: Рыночная трансформация сельского хозяйства: десятилетний опыт и перспективы. М., 2000; Трансформация экономических институтов постсоветской России. М., 2000.

21.См.: Медушевский А.Н. Русский бонапартизм //Россия в условиях трансформаций. М., 2001. № 9.

22.См.: Российская газета. 2001, 15 ноября.

23.См.: Российские вести. 2001, 10 декабря.

24.См.: Российская газета. 2001, 12 ноября.

3.Правовые положения фермерской аренды в США

Всельском хозяйстве США определяющую роль играет аренда как институт аграрного и гражданского права. Около 330 млн. акров фермерской земли в США используется на основании арендных соглашений, заключенных между фермерами и собственниками необходимого для осуществления фермерской деятельности имущества. Примерно 40% собственников фермерских хозяйств передают свою землю в аренду лицам, которые непосредственно осуществляют сельскохозяйственное производство. В США существует несколько различных видов аренды, классификация которых обусловлена разными видами направления фермерской деятельности. В одних случаях обычная, денежная аренда является наиболее удобной и приемлемой для сторон. В других, напротив, более коммерчески выгодна урожайная аренда.

Вспециальной деятельности фермеров, такой как разведение домашней птицы или выращивание домашнего скота на убой, может применяться аренда фермерских зданий и сооружений. И, наконец, выращивание крупного рогатого скота требует применения такого вида аренды, как пастбищная аренда. Сразу хочется отметить, что, хотя названные выше виды аренды являются законной классификацией сельскохозяйственной аренды в США, в практическом применении института аренды сельхозпроизводителями образуется и используется целый спектр ее разновидностей, представляющих собой различные сочетания законных видов аренды. Арендное соглашение может быть заключено как в устной, так и письменной форме. Обычно на практике стороны предпочитают оформлять свои отношения в письменном документе. Отношения между арендодателем – собственни-

315

ком имущества и фермером, осуществляющим деятельность с использованием этого имущества, могут быть классифицированы как: арендные отношения; отношения, вытекающие из договора подряда; товарищество. Отграничение производится, исходя из условий заключенного между сторонами соглашения.

Важно определить основное отличие друг от друга вышеуказанных правовых оснований совместной деятельности собственника имущества и фермера, поскольку определение относимости того или иного заключенного между сторонами соглашения к аренде, подряду или товариществу имеет важное, а иногда и решающее значение при разрешении споров между сторонами при установлении прав и обязанностей сторон по арендному соглашению, а также их обязательств по отношению к третьим лицам. Существует несколько довольно определенных различий между арендой и подрядом как основаниями возникновения гражданско-правовых отношений между собственником имущества и фермером. Подрядчик получает определенную денежную сумму за производство урожая, которая может быть выплачена подрядчику как в твердом размере в валюте страны, так и частью произведенного урожая – как стороны договорятся. Подрядчик не имеет законного интереса в фермерском хозяйстве и, как правило, не имеет такого интереса в произведенном урожае, права на который принадлежат собственнику имущества.

Арендатор же, с другой стороны, в соответствии с арендным соглашением, приобретает право исключительного использования недвижимого имущества. Он имеет право предъявлять иски любым лицам, включая арендодателя, в случае возникновения по их вине обстоятельств, препятствующих осуществлению арендатором своих прав по договору аренды.

Произведенный урожай до распределения между сторонами принадлежит исключительно арендатору даже тогда, когда арендное соглашение предусматривает уплату арендодателю части урожая в качестве арендной платы – ренты. Как непосредственный управляющий недвижимостью арендатор является ответственным за наличие разрешений и лицензий, которые необходимы для использования

316

арендуемого имущества. Различие между арендатором и подрядчиком менее заметны в том случае, когда контракт содержит одновременно элементы и договора подряда, и арендного соглашения. К примеру, в контракте могут быть использованы слова «рента» или «арендатор - арендодатель», что вроде бы указывает на наличие арендного соглашения. Тем не менее, если такое арендное соглашение предусматривает контроль собственника используемого имущества за производственной деятельностью фермера и собственник имущества обеспечивает предоставление удобрений, сельскохозяйственной техники и т.д., суд в случае спора может определить, что фактически имеет место договор подряда, а не отношения, вытекающие из договора аренды. Очень часто возникают правовые проблемы там, где цели и намерения сторон в арендном соглашении выражены не явно. Как результат суды нередко интерпретируют отношения между сторонами как товарищество, в то время как стороны, заключая соглашение, имели в виду установление взаимных прав и обязанностей но договору аренды.

Основной же критерий отграничений товарищества от аренды состоит в том, что в товариществе все партнеры несут индивидуальную ответственность за все долги и по всем обязательствам товарищества. Арендодатель, напротив, не несет, да и не может нести ответственность по обязательствам арендатора, которые возникли в процессе фермерской деятельности последнего. Поэтому очень важно, чтобы намерения сторон на возникновение именно арендных отношений были четко отражены в том соглашении, которые стороны заключили. Существует несколько видов аренды, которые используются в сельском хозяйстве США. К ним относятся: урожайная аренда, денежная аренда, гибкая денежная аренда, урожайно-денежная аренда, аренда фермерских зданий, сооружений и пастбищная аренда. Выбор того или иного вида аренды обусловливается в первую очередь видом и условиями осуществления фермерской деятельности, местными обычаями, намерениями сторон и объективными условиями организации бизнеса. Кроме того, срок аренды, интересы и ответственности каждой стороны, желание в той или иной степени участвовать в непо-

317

средственном осуществлении фермерской деятельности – все это также оказывает влияние на выбор конкретного выбора аренды. К примеру, арендодатель может не иметь желания активно участвовать

вфермерской деятельности и получать негарантированный доход.

Вданной ситуации, конечно, наиболее приемлемым видом аренды для арендодателя является денежная аренда, поскольку именно данный вид аренды гарантирует арендодателю получение стабильной ренты. С другой стороны, если арендодатель желает принимать участие в решении вопросов, связанных с процессом фермерской деятельности, и не возражает против того, чтобы нести риск получения нестабильных доходов, наиболее приемлемым видом аренды для обеих сторон будет урожайная аренда. Урожайная аренда один из самых распространенных видов аренды, используемых в США. Как понятно уже из самого наименования, арендодатель в качестве арендной платы за использование арендатором земли получает часть урожая. Размер арендной платы зависит от количества и качества выращенного урожая, плодородности земли, а также обычаев делового оборота данной местности. По общему правилу, в соответствии с соглашением об урожайной аренде, арендодатель несет обязанности по предоставлению земли и сооружения (основной предмет аренды), а также несет часть расходов по предоставлению удобрений, семян и пестицидов. Арендатор, в свою очередь, обязан обеспечить наличие рабочей силы, сельскохозяйственную технику, оборудование и го- рюче-смазочные материалы. Он же может нести иные расходы по арендному соглашению. Столь тесное взаимодействие арендодателя с арендатором в вопросах обеспечения нормальной деятельности фермерского хозяйства объясняется тем, что размер арендной платы арендатора находится в прямой зависимости от количества и качества выращенного им урожая.

Самая значимая проблема, с которой сталкиваются стороны, заключает договор об урожайной аренде, связан с определением приемлемого размера арендной платы, а так же с определением суммы расходов по арендному соглашению, которая должна быть распределена между сторонами. Для того, чтобы не нарушались права одной

318

из сторон, на практике сложилось правило, что каждая сторона участвует в расходах по договору аренды в таком процентном отношении, в каком происходит распределение выращенного урожая. Урожайная аренда предоставляет арендатору и арендодателю как выгоды, так и определенные правовые неудобства. Для арендодателя урожайная аренда предоставляет удобную возможность избежать ответственности за организацию работы и управление, но в то же время увеличивает интерес арендодателя к контролю за процессом фермерской производственной деятельности. И хотя арендодатель несет определенное количество расходов, связанных с производством фермерской продукции и ее сбытом, он потенциально может получить в качестве дохода намного больше, чем, к примеру, если бы он и арендатор заключили соглашение о денежной аренде.

Для арендатора урожайная аренда удобна тем, что она позволяет распределить часть коммерческих рисков и часть управленческой ответственности между сторонами арендного соглашения, а также осуществлять фермерскую деятельность с меньшим количеством капитальных и денежных затрат, чем если бы стороны использовали какой-либо другой вид аренды. В то же время арендатор становится объектом усиленного контроля со стороны арендодателя, и, кроме этого, урожайная аренда может в конечном итоге после сбора и продажи урожая оказаться менее выгодным, чем, к примеру, денежная аренда. Сегодня в США около 65 % всех земель, которые являются предметом договора аренды, используются на основании соглашении о денежной аренде. Юридическая конструкция денежной аренды довольно проста. Арендатор платит арендодателю определенную денежную сумму за пользование арендованным имуществом. Фермерарендатор получает все доходы и коммерческие выгоды, но в то же время оплачивает по общему правилу все необходимые расходы, за исключением налога на недвижимое имущество, страхования и платежей, непосредственно связанных с фермерскими улучшениями арендованного имущества и, конечно, естественным уменьшением стоимости имущества. На арендатора возлагается большая управленческая ответственность, в то время как участие арендодателя в управ-

319

лении процессом сельскохозяйственного производства ограничено пределами, обозначенными в арендном соглашении. В соглашении о денежной аренде стороны могут заранее установить определенные ограничения использования земли, а также критерии повышения уровня плодородия почвы, в рамках которых должен действовать арендатор. Однако, даже если стороны установили такие ограничения использования земли, практика применения денежной аренды требует предоставления арендатору полной свободы в планировании и организации своей деятельности.

В связи с этим все коммерческие риски фермерской деятельности и полностью ложатся на арендатора. Арендодателю гарантируется постоянный доход в виде арендной платы, размер которой не находится в зависимости от изменения цен на произведенную продукцию, количества и качества собранного урожая, наличия или отсутствия рынка сбыта. Естественно, в таких условиях арендатор стремится к достижению более высокого сбора урожая, рассчитывая на возможный благоприятный рынок сбыта и возможность получения большего дохода. Кроме того, арендатор, исходя из своей полной управленческой ответственности, придет к необходимости введения новых технологий производства. Все вышеописанное о таком виде аренды в США, как денежная аренда, позволяет сделать вывод о том, что правовое положение арендатора в соглашении о денежной аренде стимулирует последнего к достижению более высоких показателей в производстве сельскохозяйственной продукции. Существует еще один аспект денежной аренды в США, который делает ее привлекательной для арен- додателя-собственника арендуемого имущества. Дело в том, что применение арендодателем в своих отношениях с фермером именно денежной аренды позволяет снизить вероятность уменьшения выплаты пособий по социальной защите.

Правила, регулирующие отношения по социальному обеспечению, предусматривают, что если арендодатель «материально» участвует в фермерской деятельности арендатора, то такое участие считается самозанятостью, а рента – арендная плата, получаемая от арендатора, – зарабатываемым доходом. Для арендодателя в возрасте от

320