Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И
..pdfная позиция представлена в Заключении по Земельному кодексу РФ Комитета Совета Федерации по аграрной политике и в выступлении его председателя Е.Савченко. Последнее обстоятельство представлялось особенно серьезным: «нечеткость, многозначность формулировок, внутренние противоречия, расширительные и отсылочные нормы, - констатировал председатель Читинской областной Думы В.Е. Вишняков в Совете Федерации, – дезавуируют якобы установленные Кодексом пределы и создают практически неограниченную возможность вовлечения земель в свободную куплю-продажу со всеми негативными, а может быть, и трагическими последствиями для России».
Основной аргумент противников кодификации состоял в том, что она (уже самим фактом систематизации и унификации законодательства) приведет к формально-правовой легализации стихийных изменений постсоветского периода – теневого рынка и фактического самозахвата земель сельскохозяйственного назначения, произошедшего в последнее десятилетие. «Мне, - говорил, например, председатель Алтайского краевого Совета народных депутатов А.Г. Назарчук, – больно было смотреть, когда лучшие земли сельскохозяйственного назначения отгорожены бетонными заборами, металлическими заборами без всяких норм». Эта логика «российского огораживания», закрепляется Земельным кодексом, ставит своей целью новый «черный передел», следствием которого окажется социальная дестабилизация. Правительство обвинялось, поэтому в искажении реального масштаба проектируемой реформы: «Те, кто пытается сказать, что Земельный кодекс затрагивает два процента земель Российской Федерации: или делают это преднамеренно, или сами не понимают, о чем они говорят» (А.Г. Назарчук). Таким образом, с самого начала столкнулись две концепции кодификации: одна – простая систематизация существующих норм и вторая – модернизация отношений собственности.17 Проведенный анализ дискуссий по Земельному кодексу РФ позволяет констатировать отсутствие консенсуса по принципиальным вопросам содержания права собственности на землю, его возможных ограничений и критериев эффективности реализации, а также единого видения политических последствий его принятия. Конфликтность проблемы
301
предельно отчетлива именно потому, что речь идет об одном из главных вопросов для будущего России. Принятие Земельного кодекса РФ стало результатом острой политической борьбы между сторонниками
ипротивниками реализации принципа частной собственности на землю и продемонстрировало существование раскола по этому вопросу в российской постсоветской элите. Уже в ходе дискуссии выяснилось, что проблема значительно шире ее экономических параметров и выражает политическую направленность конфликта. Конфликт по поводу принятия Земельного кодекса РФ получил развитие на разных уровнях, отразив противоречия центра и регионов, палат парламента и, что особенно важно, политических группировок в Совете Федерации. Эта борьба прошла ряд этапов, раскрывающих особенности функционирования механизма разделения властей в российском политическом режиме. Прежде всего, одним из проявлений конфликта стала борьба фракции политических партий в Государственной Думе (правительственных и оппозиционных). Она началась 25 апреля 2001 года после внесения правительством в Государственную Думу проекта Земельного кодекса. Её кульминация относится к обсуждению Кодекса во втором чтении, когда оппозиция предприняла целенаправленные усилия снять его с обсуждения (основанием для этого послужили процедурные нарушения при подготовке законопроекта ко второму чтению) и перенести дискуссию по нему в согласительную комиссию.
Земельный кодекс РФ, как указывалось выше, был принят Государственной Думой в третьем чтении 28 сентября 2001 года благодаря консолидированному голосованию «Единства» и правых партий против левых (и аграриев), которые, утратив многолетние доминирующие позиции, оказались в меньшинстве. Как показывает современная политическая социология, существует известная закономерность в отношении партий к правовым и парламентским процедурам; чем более она оппозиционна, тем больше внимания она обращает на правовые
ипроцедурные нарушения. Этим объясняется тот факт, что коммунисты, традиционно игнорировавшие правовые нормы, неожиданно оказались в авангарде борьбы за чистоту парламентских процедур. В этом также состоит причина возникновения политического конфликта,
302
и прежде всего в процедурных дискуссиях. Другое проявление конфликта выразилось в борьбе между федеральным центром и регионами (субъектами Российской Федерации) относительно содержания Земельного кодекса и порядка его принятия. В ходе этого этапа политической борьбы, которая концентрировалась на процедурной проблеме согласительной комиссии, возник конфликт интересов региональных (и национальных) элит и центра по вопросу контроля над земельными ресурсами и недрами. На этом этапе консолидировался оппозиционный блок, представленный не только левыми в Государственной Думе, но также значительной частью региональных законодательных собраний и их представителей в Совете Федерации. Данная стадия конфликта превратила принятие Кодекса в фактор публичной политики и получила институциональное выражение в диаметрально противоположной юридической квалификации Кодекса и процедуры его принятия двумя палатами парламента – Государственной Думой и Советом Федерации. Не имея возможности решить вопрос голосованием большинства, оппозиция прибегла к тактике переведения содержательной дискуссии в процедурную плоскость. Проект Земельного кодекса, внесенный правительством 29 апреля 2001 года в Государственную Думу, по решению ее Совета 15 мая 2001 года (согласно статье 72 Конституции РФ) был направлен в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки замечаний и предложений. Именно этот механизм оппозиция стремилась использовать для блокирования Земельного кодекса.
По мнению оппонентов Земельного кодекса, решения о несогласии с внесенным правительством проектом Земельного кодекса приняли законодательные (представительные) органы государственной власти 34 субъектов Российской Федерации. Этот вывод получил развитие и обоснование в составленной Правовым управлением Аппарата Совета Федерации специальной «Справке по вопросам процедуры участия субъектов Российской Федерации в ходе рассмотрения Государственной Думой проекта Земельного кодекса Российской Федерации», где отрицалась правомерность решения
303
Государственной Думы РФ и констатировалась необходимость «создать согласительную комиссию с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации». В решениях региональных органов законодательной власти более трети субъектов Российской Федерации действительно доминировало предложение отклонить Кодекс и создать согласительную комиссию, причем, в ряде сопроводительных писем эта позиция выражалась предельно резко. Но правительство, инициировавшее земельную реформу, очевидно, не могло согласиться с подобной логикой развития событий. Поэтому, когда вопрос об этом был поставлен на заседании Государственной Думы, данная инициатива встретила решительный отпор правительственного большинства в Государственной Думе, которое проголосовало против предложения о снятии вопроса о Кодексе с рассмотрения и создания согласительной комиссии.18 Все это означало политическое поражение левой оппозиции Государственной Думы Российской Федерации. Третьей фазой конфликта стала политическая борьба внутри Совета Федерации. Верхние палаты парламентов многих стран (Палата лордов в Англии, Сенат во Франции, Государственный совет в Российской империи), отражая интересы регионов или земельной олигархии, часто выступали консервативными оппонентами аграрных преобразований, успех которых определялся способностью правительства преодолеть их сопротивление. Исключение не составляла и позиция Совета Федерации, сформировавшегося как политический институт в условиях компромисса между центром и регионами в период кризиса 1993 года и являвшегося до последнего времени надежным бастионом региональных интересов. Эта завершающая фаза конфликта наиболее четко выявила механизм принятия решений, раскрыв борьбу политических группировок и роль Администрации Президента РФ в достижении поставленной политической цели. Она представляет исключительно большой интерес для понимания меняющейся политической роли Совета Федерации и расстановки сил в нем. На этом этапе социальный и политический конфликты трансформировались в закулисную
304
бюрократическую интригу, реально определившую результат окончательного голосования. С самого начала значительная часть членов Совета Федерации не скрывала критического отношения к планируемой земельной реформе, поскольку видела в ней угрозу экономической самостоятельности регионов от центра и нарушение корпоративных интересов губернаторов. Обращение к аналитическим материалам, подготовленным в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации, не вызывает в этом ни малейших сомнений.
Правовая оценка Земельного кодекса в этих документах определялась рядом обстоятельств. С одной стороны, Земельный кодекс подлежал обязательному рассмотрению в Совете Федерации на основании статьи 106 Конституции РФ, поскольку содержал положения, касающиеся вопросов федерального регулирования – бюджета, налогов и сборов. С другой стороны, в компетенцию Совета Федерации и его Аппарата не входили анализ, проверка и оценка соблюдения процедурных норм принятия решений Государственной Думой и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому рекомендации сенаторам не содержали, как правило, определенного негативного вердикта, но, тем не менее, подразумевали его. Сам факт того, что Аппарат Совета Федерации специально занимался правовой экспертизой соблюдения «процедуры участия субъектов Российской Федерации в ходе рассмотрения Государственной Думой в первом и во втором чтениях проекта Земельного кодекса Российской Федерации» и подготовил специальную справку по этому вопросу, говорит о высокой степени его конфликтности. Факт жесткой региональной оппозиции Земельному кодексу несомненен. Чем же тогда объяснить принятие этого документа в Совете Федерации? Каким образом сторонникам Земельного кодекса удалось получить его одобрение, объявив аргументы оппозиции «мифом», не заслуживающим серьезного внимания? Ответ на этот вопрос следует искать не в содержательной логике дискуссий и даже не в тонкостях процедурных вопросов, а в логике политической борьбы, развернувшейся внутри самого Совета Федерации. Эта борьба, идущая в традициях аппаратной интриги, скрыта от непосред-
305
ственного наблюдения, но отдельные ее проявления доступны анализу. Общие институциональные рамки борьбы определены новым законодательством о порядке комплектования Совета Федерации, радикальным обновлением состава его членов и введением новых административных правил игры.
В своей совокупности эти три элемента определяют содержание «микропереворота», превратившего Совет Федерации из бастиона региональной оппозиции в управляемый орган законодательных дискуссий. Можно констатировать существование трех основных каналов давления на Совет Федерации – непосредственно со стороны Президента РФ, со стороны про президентских фракций в Государственной Думе и, наконец, со стороны группы «Федерация», тактика действий которой выполнена в лучших традициях бюрократической машины. Эти три канала давления выявились непосредственно к моменту голосования. Внутренняя борьба в Совете Федерации завершилась искомым результатом: вопреки первоначальной и, как мы видим, достаточно негативной оценке Земельного кодекса РФ, ко дню голосования пять профильных комитетов Совета Федерации проголосовали за одобрение Кодекса и только один (по аграрной политике) – против, то есть за отклонение Кодекса и создание согласительной комиссии. Следствием этой тактики стала та легкость, с которой были преодолены все возражения оппозиции, сорвано создание согласительной комиссии, ослаблено политическое значение вердикта трети субъектов Российской Федерации, а в конечном итоге обеспечено прохождение Земельного кодекса в Совете Федерации и, вопреки ожиданиям, получение полного его одобрения. Не менее единодушно был одобрен и Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Последний результат выглядит тем более странным, что именно этот Закон вызвал в ходе обсуждения наибольшие упреки в отстранении субъектов Российской Федерации от реального участия в земельной реформе. Сопоставление общих итогов голосования по Земельному кодексу в Совете Федерации и в группе «Федерация» существенно проясняет ситуацию. В целом в Совете Федерации Кодекс поддержали 103 сенатора, против выска-
306
зались 29, воздержались 9 (всего голосовали 141 член Совета Федерации). Затем был одобрен Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» («за»- 106 сенаторов, «против» - 21, «воздержались» - 10, всего в голосовании участвовало 137 членов Совета Федерации). Что касается позиции группы «Федерация», то следует отметить, что уже к моменту голосования по Земельному кодексу она занимала лидирующие позиции в Совете Федерации, обеспечивая (в случае дисциплинированного голосования
еечленов) автоматическое прохождение президентских законопроектов. В составе Совета Федерации (178 членов) численность группы «Федерация» определялась на момент голосования в 106 членов (или 59,5%). Из общего числа членов Совета Федерации, голосовавших в поддержку Кодекса (103 члена Совета Федерации), на группу «Федерация» приходилось 75 голосов (72,8 %),19 что позволяет говорить о
еедоминирующей роли в принятии Земельного кодекса РФ. В целом данный результат голосования не только означает полное поражение оппозиции в Совете Федерации, но и наглядно свидетельствует об изменении его политической природы.
ВРоссийской Федерации, аграрный вопрос, как показывает история, в принципе невозможно решить бесконфликтно. Единственной разумной альтернативой фундаментальным социальным кризисам является своевременное проведение радикальных реформ, предпринимаемых по инициативе государства, способного на современном этапе ввести эти изменения в правовое русло и минимизировать социальные издержки переходного периода. Российская Федерация вынуждена решать проблемы, с которыми большинство стран Западной Европы столкнулось в XIX веке при переходе к индустриальному обществу, когда радикальное разрешение аграрного вопроса стало источником социальных проблем, новой бедности, пролетаризации и пауперизма. До настоящего времени все попытки решения аграрного вопроса в России оказывались несостоятельными, поскольку упирались в абсолютное преобладание аграрных отношений и традиционализм крестьянства – основной массы населения страны. Современные реформы осуществляются в иной ситуации – в ситуации реализованного
307
промышленного переворота и преобладания городского населения над сельским. Тем не менее, перед современными реформаторами стоят во многом сходные задачи: важно перевести аграрный вопрос из сферы социального конфликта в сферу правового и технологического процесса. Осознание этой ситуации стало важным выводом всей постсоветской политической динамики. По мнению министра экономического развития и торговли РФ Г.Грефа, «Россия созрела для введения частной собственности на землю». Но это высказывание – лишь повторение слов П.Столыпина. Насколько же данный вывод способствует действительности? Правовое решение аграрного вопроса в современной России по-прежнему сталкивается с рядом объективных трудностей. К ним относится: во-первых, отсутствие устойчивых исторических традиций частной собственности вообще и на землю в частности; во-вторых, неразвитость чувства частной собственности в широких слоях населения (согласно опросам общественного мнения, большинство граждан России выступает против частной собственности на землю, а в сельской местности этот показатель близок к полному неприятию);20 в-третьих, оппозиция реформам со стороны мощных традиционалистских сил (давление колхозно-совхозной системы, тесно связанной с ней региональной бюрократии, опирающейся на социальную поддержку коллективистски мыслящего электората).
Государство (точнее, просвещенная бюрократия), выступая инициатором аграрных реформ, не может поэтому опираться на широкую социальную базу (или устойчивый социальный консенсус), вынуждено лавировать и прибегать к компромиссам, которые могут обернуться движением вспять. Оно оказывается перед дилеммой, с одной стороны, объективной необходимости реформ, направленных на модернизацию страны, и, с другой – угрозы утраты стабильности, предсказуемости и управляемости ситуацией. Этим объясняется такая важная особенность аграрных реформ в России, как их цикличность: каждый шаг вперед в области аграрного переустройства сопровождался, по крайней мере до сих пор, возвратным движением и восстановлением прежних институтов в модифицированном виде. В этом смысле вся
308
советская колхозно-совхозная система, разрушить которую призвано современное земельное законодательство, в длительной исторической перспективе выступает как реакция на либеральные аграрные реформы последнего периода существования самодержавия – от Великих реформ 60-х годов XIX века до столыпинских реформ начала XX века (что вполне осознают инициаторы современных реформ). Цикличность аграрных реформ в России – действительно объективная закономерность, а черный передел – едва ли не постоянная судьба России. Не случайно современные коммунистические критики Земельного кодекса, по существу, повторяют аргументы своих предшественников – консервативных помещиков: реформа приведет к дестабилизации и распаду государства, колонизации страны иностранным (и национальным мафиозным) капиталом, росту социального расслоения и бедности, национальным конфликтам, ослаблению обороноспособности государства и падению морали населения. В случае приватизации земли прогнозируются новые массовые «аграрные беспорядки». Нельзя сказать, что эти аргументы, в основе своей, будучи безусловно демагогическими, лишены реальных оснований. Все трудности проведения аграрных реформ в России сужают возможные рамки выбора механизмов их реализации. На современном этапе реформа объективно необходима и ей нет разумной альтернативы. Однако ее проведение, как и ранее, возможно лишь при активной направляющей роли государства, берущего на себя ответственность за социальные издержки этого процесса, а механизм ее реализации приобретает характер бюрократической реформы, осуществляемой путем аппаратных комбинаций с отстранением широкой общественности и давлением на оппозицию. Это является в значительной мере воспроизведением той модели, которая была разработана и применена на практике в рамках столыпинского аграрного бонапартизма.21 Принятие Земельного кодекса РФ есть реализованный политический компромисс. Все участники обсуждения – как инициаторы нового законодательства, так и их оппоненты – признают это. Компромиссный характер закона признавался правительством. По словам Г.Грефа, «это был предмет компромисса, в том числе с членами парламента». Со своей стороны,
309
бывший председатель Совета Федерации Е. Строев также констатировал принятие «компромиссного варианта». Данный компромисс, действительно, охватывает все стороны проблемы: он реализован между сторонниками частной собственности на землю и ее противниками, правыми и левыми, националистами и западниками, сторонниками централизации и децентрализации. В то же время достижение компромисса стало результатом не договора (консенсуса) политических сил, но их жесткого противостояния, закончившегося преобладанием одной из них над другими.22 Модель принятия Земельного кодекса, которую можно идентифицировать как «навязанный компромисс», определила его содержательные особенности, отмеченные критиками: общая размытость концепции собственности и составляющих ее понятие (владение, распоряжение и т.д.); несогласованность и противоречия как с нормами отраслевого права (прежде всего гражданского), так и внутри самого Кодекса, что свидетельствует о нестабильности частного права в целом; обилие изъятий из права частной собственности (прежде всего земель сельскохозяйственного назначения и других земельных ресурсов); отсылочный характер (к несуществующим федеральным законам); отсутствие четких процедур и норм реализации Кодекса, что на практике может привести к злоупотреблениям (в частности, в вопросах ограничения и лишения прав собственности); наконец, общая декларативность Земельного кодекса.23
Вместе с тем, ограниченность Земельного кодекса РФ наиболее заметна в сравнении с украинским. В Украине Земельный кодекс был принят практически одновременно с российским (25 октября 2001 года парламент Украины одобрил его большинством в 232 голоса) и вскоре получил одобрение Президента. Сама синхронность принятия двух кодексов вызвала даже подозрение в том, что оба они спроектированы и приняты под западным влиянием. В то же время украинский закон оказался радикальнее российского – он вводит в рыночный оборот земли сельскохозяйственного назначения. Единственным ограничением стал мораторий на его введение в пять лет (купля-продажа земли разрешена с 2005 года). Согласно украинскому законодательству, крестьяне, имеющие украинское гражданство, смогут бесплатно полу-
310