Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

включая Чувашию, Пермскую, Оренбургскую, Нижегородскую и Самарскую области.

23.Путин подчеркнул свою поддержку этой идеи, согласившись с высказанным в Орле мнением о важности исключения возможности «спекуляции» на земельном рынке. См.: Независимая газета, 2000, 26 апреля.

24.См.: Коммерсантъ. 1995, 2 сентября. С. 2. Оппозиционные депутаты последовательно придерживались позиции, что ваучеризация земельных отношений приведет к спекуляции и формированию класса «латифундистов».

25.Статья 129 Гражданского кодекса лишь устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами о земле.

26.Содержание этого проекта земельного кодекса см.: Крестьянская Россия. 1995. №24. С. 1; 1996. №28. С. 2.

27.Против вето Совета Федерации проголосовали только 269 депутатов, в то время, как для его преодоления нужно было набрать 300 голосов. См.: Крестьянская Россия. 1996. №28. С. 1.

28.См.: Сельская жизнь. 1996, 13 апреля. С.2

29.См.: Российская газета. 1996. 27 июня.

30.Было даже заявлено, что, хотя Дума не возражает против гарантированного Конституцией права частной собственностью на землю, она настаивает на том, что свободная продажа земли сельскохозяйственного назначения не должна быть разрешена.

31.ИТАР-ТАСС. 1997, 25 сентября.

32.См.: Российская газета. 1997, 25 декабря.

33.См.: Сельская жизнь. 1997, 27 декабря.

34.О сложностях, внутренне присущих процессу становления компромиссного законопроекта, говорил Илья Южанов. См.: Сельская жизнь. 1998, 8 января.

35.ИТАР-ТАСС. 1998, 23 апреля.

36.Эти принципы сформулированы Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 года и вновь повторены в президентских указах 1991 и 1993 гг. (Указ Президента РФ от 27 октября 1993 года «О регулировании земельных отношений и развитие аграрной реформы в России» // Российская газета. 1993, 29 октября. С. 8).

37.Согласно статье 8 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 года, продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения производится по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

38.См.: Российская газета. 1991, 31 декабря. С. 3.

39.Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 года предусматривало следующие варианты распоряжения земельным паем: получение земли и средств производства в натуре для создания частного хозяйства;

281

продажа пая другим членам или предприятию; передача пая в качестве учредительного взноса в сельскохозяйственное предприятие, которое определяется весьма широко и включает бывшие колхозы и совхозы в новой форме, а также ряд других организационно-правовых форм, таких как акционерные общества или производственные кооперативы.

40.Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 года определяло общие параметры системы земельных долей, но не предполагало никаких вариантов предприятиям, которые не хотели организовываться созданием акционерной структуры, мало отличавшегося от своего предшественника - колхоза. Это постановление также не требовало от хозяйств определения ценности индивидуальных имущественных долей и размера и местонахождения индивидуальных земельных долей.

41.Указ предоставляет собственникам земли право совершать практически любые сделки с земельными долями при условии, что сельскохозяйственное назначение земли будет защищено. Сделки с земельными долями не требуют согласия других акционеров сельскохозяйственной организации. См.: Указ Президента РФ 7 марта 1996 года «О реализации конституционных прав на землю» //Российская газета. 1996, 12 марта. С.5.

282

42.Кроме владения землей физическими и юридическими лицами, Гражданский кодекс признает формы владения землей, пришедшие из советского периода, а именно право пожизненного наследуемого владения (ст.

265)и права пользования землей, находящейся в государственной собственности (ст. 268).

43.Указ Президента РФ от 27 октября 1993 года разрешил владельцам земли на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного пользования и праве аренды у государства преобразовывать свои права владения в право собственности в соответствии с действующим правовым порядком.

44.Конституция Российской Федерации. М.: «Юридическая литература», 1993. Ст.: 9, 35, 36, 55, 72, 76.

45.См.: Российская газета. 2001, 28 декабря. С 5.

46.См.: Российская газета. 2002, 4 марта. С 4.

47.См.: Российская газета. 2002, 5 марта. С 3-4.

2.Частная собственность на землю в Российской Федерации.

Что дальше?

Введение частной собственности на землю в Российской Федерации – острая проблема, в решении которой отсутствует консенсус в обществе, а все предлагаемые меры связаны с различной интерпретацией соответствующих конституционных принципов. В России, как аграрной стране, вопрос о частной собственности на землю всегда являлся одним из основополагающих для всего политико-правового устройства. В ходе либеральных реформ еще в 60-х годах XIX века и, особенно, столыпинских аграрных реформ начала ХХ века, частная собственность на землю рассматривалась как основа социальной и политической стабильности. Другая тенденция в решении данной проблемы была связана с идеей социализации земли – трудового землепользования, когда земля передавалась не в собственность, а во временное пользование при условии выплаты обществу особого налога – земельной ренты. Наконец, большевистское решение земельного вопроса привело к отчуждению всего населения от земли, ставшей собственностью государства, и осуществлению принудительной коллективизации. Радикальным нововведением Конституции Российской Федерации 1993 года стали нормы, закрепившие

283

частную собственность на землю (п.1 ст.36) и регламентирующие эту сферу правового регулирования. Земля и другие природные ресурсы могут, согласно части 2 статьи 9 Конституции РФ, «находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Безоговорочное закрепление права частной собственности на землю, по словам М.В. Баглая., завершает «длительную и изнурительную борьбу демократических сил России за один из основных принципов свободы, рыночной экономики и правового государства»1. Однако со времени принятия Конституции РФ и до наших дней реализация этих норм была затруднена из-за отсутствия необходимого правового механизма, определяющего условия и порядок пользования землей. До сих пор в обществе и правовой науке нет единого мнения о содержании и реализации соответствующих конституционных норм.

Введение земли в гражданский оборот путем конституционного признания частной собственности на нее столкнулось с неразработанностью законодательства, которое могло обеспечить устойчивость данного права и его реализацию (продажу, наследование, залог, аренду земли, не говоря уже о гарантиях ее рационального хозяйственного использования). Решить эти проблемы должен Земельный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу 30 октября 2001 года.2 В задачу настоящей работы входит определить значение Кодекса для решения аграрного вопроса в России. С этой целью рассмотрим следующие проблемы: в какой степени положения Кодекса связаны с основными направлениями регулирования частной собственности на землю в постсоветский период; каковы основные направления кодификации земельного законодательства, предложенные в ходе его обсуждения; какова структура власти и конфликт политических интересов при рассмотрении и принятии Кодекса и, наконец, какова функция Кодекса в модернизации социально-экономических отношений России. Регулирование частной собственности на землю в постсоветский период выявило три направления противоречий: между частным и публичным правом (вопрос разграничения публично-право- вой и частноправовой ее трактовки); между федеральным законода-

284

тельством и законами субъектов Российской Федерации; между политикой права, проводимой различными ветвями власти – прежде всего Государственной Думой РФ и Президентом РФ. Конфликтность подходов к правовому регулированию земельных отношений с позиций частного и публичного права выражает как объективные особенности этого вида частной собственности, так и традиционную для России дилемму решения аграрного вопроса (спонтанное развитие рыночных отношений или направленное государственное регулирование). В известном смысле дуализм частного и публичного права вытекает из самой природы земельной собственности, во всяком случае, при той интерпретации ее специфики, которая существует в отечественной юриспруденции (в рамках концепции земли как «особого вида собственности»).

Земля, согласно данной интерпретации, выступает, с одной стороны, как имущество, объект гражданско-правовых сделок (права на владение земельным участком, распоряжения и использования им, наследования, сервитутов), с другой – как особый вид недвижимости, естественный ресурс, регулирование которого преследует определенный публичный интерес, что предполагает необходимость проведения государством определенной политики права в упорядочении земельных отношений и создании рынка земли. Право собственности на землю, как особой разновидности частной собственности с учетом этого принципа, доступно интерпретациям, как с позиций частного, так и публичного права. Неопределенность разграничения двух трактовок права собственности связана с неясностями и противоречиями в его конституционном регулировании. В связи с этим указывается на многозначность (полисемантичность) конституционного понятия «собственность», используемого в разных статьях Конституции РФ в разном смысле: как синоним имущества (ч.2 ст.35), тип экономической организации общества или система отношений, регулируемых правом собственности (ч.2 ст. 9), обозначение правовой формы участия в гражданском обороте (ч.2 ст.8), вещное право (ч.1 ст. 36).3 Далее спорным представляется закрепленное в Конституции РФ понятие «формы собственности», рассматриваемое критиками в качестве реликта про-

285

шлого, не юридического, а скорее политэкономического понятия, создающего иллюзию возможности существования (наряду с частной и публичной) иных форм собственности. Согласно данной критической позиции, никаких «форм собственности» (за исключением частной и публичной) в действительности нет, а имеется только одно право собственности со стандартным, единым набором правомочий, у которого могут быть разные субъекты – граждане, юридические лица, государственные и иные публично-правовые образования.4 Наконец, диаметрально противоположны трактовки положений Конституции РФ о месте института частной собственности в иерархии ценностей и, соответственно, возможности регламентации отношений собственности: одни отстаивали либеральный принцип безусловности и неотъемлемости частной собственности, другие, отдавая приоритет концепции социального государства и принципу социальной функции права, подчеркивали условность этого права и выдвигали ряд возможных его ограничений.5 Принципиальное различие этих двух подходов, выражающиеся в более широком и узком толковании соответствующих конституционных норм, проявилось в дискуссии о возможности ограничений права частной собственности на землю. Это отражает существование двух различных представлений о праве государства регулировать земельные отношения и, в частности, ограничивать свободу частной собственности на землю.6 В постсоветской России присутствовали оба подхода, которые вступали в противоречие друг с другом вплоть до полной утраты связи между ними. Одним из проявлений этих противоречий стала тенденция к установлению приоритета норм гражданского права над земельным в регулировании аграрных отношений в переходный период – она связана со стремлением обеспечить реализацию конституционной нормы о частной собственности на землю.

В условиях сопротивления аграрным реформам решающее значение приобретали такие основополагающие нормы гражданского права, как неприкосновенность собственности, равенство участников регулируемых отношений, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела и гарантии судебной защиты гражданских прав.7 Эта борьба выразилась в приостановлении Государственной Думой РФ дей-

286

ствия главы 17 нового Гражданского кодекса РФ до принятия нового Земельного кодекса РФ. Апелляция к гражданскому праву была связана со стремлением Правительства РФ к преодолению регионального консерватизма в решении аграрного вопроса. Дело в том, что гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ), в то время как земельное, горное, лесное и водное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ); их интерпретация оставалась крайне неопределенной и позволяла тормозить введение частной собственности на землю на региональном уровне. Вторым направлением противоречий стали отношения федерального центра и субъектов Российской федерации, касающиеся аграрного вопроса. Они усугублялись сложностью структуры института собственности в России, имеющего двухуровневый характер. Постоянным фактором переходного периода являлись серьезные расхождения в этой области конституционного права Российской Федерации и конституционного (уставного) права ее субъектов. Закрепляя «единство экономического пространства», Конституция РФ (ч.1 ст. 8) вводила в то же время положение о равной защите различных форм собственности (ч.2 ст.8) «иных форм собственности» было в момент принятия Конституции РФ своеобразным политическим компромиссом, позволявшим сохранить в регионах существующие социально-экономические отношения (в виде общественной, коллективной и даже конфессиональной форм собственности). В результате появилась не закрепленная в Конституции РФ, но от этого не менее реальная, концепция региональной публично-правовой собственности. Для ее теоретического обоснования использовались концепции внутреннего суверенитета субъектов Российской Федерации и земельного федерализма, интерпретировавшегося как неограниченное право собственности на соответствующую территорию. Политическое обоснование выразилось в проведении ряда региональных референдумов, отрицавших частную собственность на землю.

Концепция региональной публично-правовой собственности, вытекавшая из идеи суверенитета субъектов Российской Федерации, объявляла землю, недра и природные ресурсы на территории респуб-

287

лики ее неотъемлемым достоянием (Республика Саха (Якутия)), достоянием (собственностью) ее многонационального народа (Башкортостан), собственностью (Ингушетия). В итоге одни субъекты Российской Федерации не признали на своей территории права частной собственности, другие, формально признав сделки с землями сельскохозяйственного назначения, ввели механизм их осуществления, на практике блокировавший их, сохранив тем самым монополию существующих аграрных структур. При отсутствии кодифицированного земельного законодательства регионы заполняли данный пробел в желательном для них направлении. Концепция собственности в качестве публичного или национального достояния, представляющая собой реликт советского права, обусловила серьезные противоречия в интерпретации права частной собственности на землю, особенно возраставшие при решении вопросов приватизации и управления государственной собственностью в регионах. Развитию этих тенденций противостояли решения Конституционного Суда РФ, правовая позиция которого была окончательно сформулирована в Постановлении от 7 июня 2000 года и получила развитие в Определении от 27 июня 2000 года в ходе рассмотрения соответствующих положений конституций республик – Алтая, Татарстана, Башкортостана, Ингушетии, Коми, Северной Осетии. Относя к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов) земельное законодательство, определение порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами, охрану окружающей среды, положения конституций упомянутых регионов, согласно решению Конституционного Суда РФ, «нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»8, а потому признаются утратившими силу. Переход от договорной модели федерализма к централизованной и унификация законодательства не оставляют места для правовой реализации концепций внутреннего суверенитета, региональной публично-правовой собственности и, следовательно, существенно ограни-

288

чивают допустимые рамки законодательного регулирования поземельных отношений на уровне субъектов Российской Федерации.

Следующим, третьим направлением конфликта была постоянная борьба между законодательной и исполнительной ветвями власти по центральному вопросу и принципах решения аграрного вопроса. Она выразилась в стремлении коммунистического большинства Государственной Думы РФ принять такой проект Земельного кодекса, который ничего не говорил о частной собственности на землю, чрезвычайно затруднял или прямо запрещал его введение. Так, первоначальный проект Земельного кодекса, принятый Государственной Думой РФ в 1995 году, содержал существенные ограничения землепользования и продажи земли; последующий вариант (1996г) не предусматривал свободной купли – продажи и залога земли; наконец, третий вариант (1997г.), хотя и допускал декларативно частную собственность на землю, однако запрещал куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения. В первых двух случаях Совет Федерации законопроект отверг, в третьем – прошел одобрение, однако был остановлен президентским вето, примененным также для модифицированной редакции данного законопроекта в 1998 году.9 Даже после создания правительственного большинства в Государственной Думе РФ по итогам выборов в 1999 году Земельный кодекс на протяжении многих месяцев оставался главным объектом противоречий между коммунистами и правым большинством в Государственной Думе, но, в конце концов, был одобрен. Государственная Дума РФ приняла Земельный кодекс РФ в третьем чтении 20 сентября и затем в окончательном варианте 28 сентября 2001 года после длительных дискуссий и активного противодействия левых фракций. Конфликт, реализовавшийся в Государственной Думе РФ, должен был получить свое продолжение в Совете Федерации, определенная часть которого критически оценивала Земельный кодекс. Более того, свою негативную позицию высказали более трети региональных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, что не могло не повлиять на позицию представителей регионов в Совете Федерации. Однако, как и в случае с законом о политических партиях (его принятие означало выбивание

289

почвы из-под ног региональных элит), результат голосования оказался совершенно иным. Вопреки делавшимся прогнозам, 10 октября 2001 года проект Земельного кодекса РФ получил поддержку большинства Совета Федерации, и Президент РФ подписал Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» 25 октября 2001 года. В своем послании парламенту Президент РФ дал понять, что вопрос о землях сельскохозяйственного назначения, скорее всего, также будет решен в пользу свободной купли-продажи.

Однако, на протяжении переходного периода отсутствовала политическая возможность кодификации земельного законодательства, а потому регулирование поземельных отношений проводилось указами Президента РФ, которые имели временный характер и теоретически сохраняли силу лишь до принятия нового Земельного кодекса.10 Именно указы осуществляли регулирование права собственности на землю и рынка земли, предоставив собственникам право продажи, завещания, залога, аренды и мены земли. Этот конфликт выражал не только общую политико-правовую неопределенность ситуации, но и слабость федеральной власти, вынужденной идти на компромиссы в аграрном вопросе. Суммируя три основных направления противоречий в регулировании аграрных отношений, можно констатировать принципиальный характер разногласий о содержании права частной собственности на землю, нестабильности правовых гарантий ее реализации, противоречивости законодательства, а также отсутствии единой стратегии аграрных реформ и единства политической воли в их проведении. Все это позволяет интерпретировать правовое регулирование земельной собственности переходного периода как «промежуточное право» по аналогии с тем, которое существовало в постреволюционной Франции до принятия Гражданского кодекса.11 Рассмотренные выше противоречия проявились входе принятия Земельного кодекса РФ. Процесс обсуждения Кодекса выявил ряд актуальных вопросов: насколько значителен объем изменений, вносимых его нормами (представляет ли он окончательное решение вопроса о земле); каким образом принятие столь принципиального до-

290