Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И
..pdfдеральному законодательству.20 Саратовский областной суд не удовлетворил требование прокурора признать незаконными 14 статей закона, не согласившись с его аргументом о том, что конституционная гарантия права частной собственности на землю – недостаточное правовое основание для принятия регионального закона, разрешающего куплю-прода- жу сельскохозяйственной земли. Представители областной администрации и законодательного органа настаивали на том, что саратовский закон основан на нескольких президентских указах, постановлениях правительства и действующих федеральных законах.21
Это решение было безуспешно обжаловано прокуратурой в федеральном Верховном Суде – слушания состоялись 13 августа 1998 года. Это произошло после того, как 4 июня Президент наложил вето на проект, федерального земельного кодекса, принятый обеими палатами федерального парламента, – проект который запрещал продажу земель сельскохозяйственного назначения и закреплял за федеральным центром полномочия по многим вопросам, решения которых Саратовская область взяла на себя. Подобным же образом Президент Республики Татарстан Минтемир Шаймиев, выступая в декабре 1997 года на межрегиональной конференции по земельному законодательству в Казани, заявил, что проект земельного кодекса, принятый Государственной Думой в декабре 1997 года, противоречит как Конституции, так и Гражданскому кодексу Российской Федерации, и что неспособность федеральных властей провести земельную реформу и создать «реальных собственников» земли сдерживает реформирование экономики в целом. Кроме того, выражая свое несогласие с принятым Государственной Думой ограничительного проекта земельного кодекса, большинство участников форума призвали федеральные власти к созданию такого рамочного земельного законодательства, которое позволило бы отдельным субъектам федерации принимать собственные земельные законы, принимающие во внимание региональные особенности.22 В исторической перспективе постоянное стремление российских регионов к принятию собственного земельного законодательства может быть рассмотрено как их тра-
261
диционное неприятие законодательных и политических реформ, проводимых центром.
На упомянутой выше конференции в Казани необходимость принятия регионального законодательства о продаже земли обосновывалась как инструмент оказания давления на федеральные власти с целью достижения соглашения относительно такого федерального земельного кодекса, который соответствовал бы региональному законодательству. Кроме того, при анализе аргументов, которые приводились представителями различных регионов в Государственной Думе, регламентирующих права собственности на землю, они не способны предложить какого-либо рода универсальные нормы или права, которые могли бы стать основой для единой национальной системы права. Основание для аргументов в пользу необходимости кодифицирования вопросов землепользования можно обнаружить при сопоставлении права на владение землей и на пользование ею. Эта тенденция к выделению различных аспектов землепользования вновь обнаруживается в проекте земельного кодекса 1997 года. Проект подтверждает право субъектов федерации самостоятельно принимать решения по переводу участков земли в различные формы собственности на своей территории в соответствии как с местными обычаями, так и с общими принципами федерального законодательства. Нет никаких признаков того, что отношение между нормами федерального законодательства и региональными особенностями прояснится.
Во время своего визита в Орел в начале мая 2000 года В.В.Путин ограничился лишь общими словами о необходимости создания единого федерального закона, регулирующего земельные отношения. Заявив, что он с одобрением относится к идее принятия общего закона о земле. Путин при этом сказал, что каждый регион должен сам решать, какую степень свободы в продаже земли должны иметь частные лица.23 Это мнение было вновь высказано на заседании Президиума Госсовета 30 января 2001 года, так и не выработавшем никакого решения. Большинство губернаторов, включая столь влиятельных, как Минтемир Шаймиев (Татарстан), Михаил Прусак (Новгородская об-
262
ласть) и Дмитрий Аяцков (Саратовская область), высказались за сохранение регионального законодательства. Формально губернаторы ссылаются на то, что федеральный Земельный кодекс, создающий единый механизм, приведет к правовой неразберихе в условиях, когда в половине регионов уже принято собственное земельное законодательство. В действительности же их сопротивление в большей степени коренится до сих пор в неустраненном несоответствии между существующими нормами правового регулирования и экономическими реалиями. Большая часть политических и экономических отношений носит неформальный характер, а их регулирующие механизмы находятся за пределами официальных правовых институтов.
Дискуссия о том, должен ли быть принят один единый закон для всех регионов или нужна ли просто рамочная конструкция, позволяющая каждому региону принимать свое законодательство, является выражением не только неспособности решить вопрос собственности на землю, но и неспособностью определить отношения между Москвой и субъектами федерации. Окончательное решение этой проблемы сможет пролить свет на способность новой путинской администрации реализовать свою риторику «централизации». Одной из вечных проблем ельцинской эпохи был административный хаос и терпимое отношение к противоречиям, несогласованностям и неподчинению внутри федерации. Между политическими элитами на федеральном и региональном уровнях существовало на этот счет негласное соглашение, а оказываемая ими друг другу неявная поддержка проистекала из общего желания получить государственную собственность в свои руки. Способность свести на нет подобные тенденции, создать последовательное и эффективное общенациональное законодательство о собственности на землю будет иллюстрацией реального авторитета правительства Российской Федерации.
Идеологическое разделение по вопросу частной собственности и перехода к рынку усугубило фрагментацию власти (это наблюдалось уже в последние годы существования Советского Союза). Более того, вспыхнувший идеологический конфликт, который сопровождал
263
стремительные политические изменения, оставил неизгладимый след на развитии и российского законодательства. Что касается сферы приватизации земель сельскохозяйственных предприятий, то право на землю стало результатом ряда политических компромиссов между различными политическими партиями. Став воплощением частичной победы президентской программы реформ, Конституция 1993 года и Гражданский кодекс 1994 года тем не менее почти никак не конкретизировали процедуры купли-продажи земли. Оппозиционные силы сумели заручиться поддержкой, достаточной для того, чтобы замедлить и воспрепятствовать дальнейшему продвижению реформ по созданию рыночной экономики. В парламенте имело место сильное сопротивление «ваучеризации» земельных отношений со стороны коммунистов и аграриев – эта группа выступала за замену права собственности пожизненной арендой.24 Было признано, что основным законодательным актом, регулирующим такие сделки, должен стать новый федеральный Земельный кодекс, разработанный федеральным законодателем.25
Промежуточные указы Ельцина, изданные в октябре 1993 года и марте 1996 года, касались продажи земли, но, как уже указывалось выше, они выражали лишь общую политику и почти не содержали указаний на какую-либо процедуру осуществления сделки по продаже земли. Кроме того, президентский Указ от 7 марта 1996 года критиковался Государственной Думой за противоречие статьи 36 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает, что использование земли регулируется федеральным законом. Подразумевалось, что указы утратят действие, когда вступит в силу Земельный кодекс, принятый первоначально Государственной Думой в июне 1995 года большинством в 230 голосов против 43, содержал ограничения на использование и продажу земли.26 В проекте содержались ограничения относительно того, сколько земли индивидуальные фермеры и сельскохозяйственные предприятия могут сдавать в аренду, ограничения на землепользование и изменение в землепользовании, а также ограничения на продажу земли. Только землю, использующуюся для частных садово-огородных участков и в других подобных целях, можно
264
было свободно продавать в любой момент. Более того, приватизированная земля, находящаяся во владении сельскохозяйственных предприятий или частных лиц, могла продаваться только государству. После того, как законопроект не был одобрен Советом Федерации, Государственная Дума не смогла набрать 2/3 голосов для преодоления вето.27 В законопроекте был проигнорирован тот факт, что Указ Президента РФ 1993 года снял ограничения на продажу земельных участков, сконцентрировав внимание на том, что, пока принцип земляных долей не будет подтвержден в постоянном законодательстве, правовой статус любого перехода права собственности будет неясен. История этого законопроекта проиллюстрировала, как процесс принятия нового Земельного кодекса был затруднен фундаментальным несогласием по многим вопросам земельной политики между правительством и парламентом.
Ельцинская администрация не имела достаточно значительного большинства сторонников в парламенте, чтобы протолкнуть обновленный Земельный кодекс, который бы отражал опыт нескольких лет законодательной реформы. Но и оппозиционные силы в Думе не смогли собрать достаточного количества голосов, чтобы преодолеть вето, наложенное на их законопроекты Советом Федерации и Президентом. Последующие законопроекты ожидала похожая судьба. 22 мая 1996 года большинством в 288 голосов против 16 Государственная Дума приняла вторую версию Земельного кодекса – законопроект не предусматривал свободной купли-продажи, а также залога земли.28 Земельные доли могли обмениваться, но только среди членов хозяйства. Собственникам земли не разрешалось продавать землю новым частным собственникам – фракции коммунистов и аграриев считали, что введение свободного рынка приведет к тому, что крестьяне станут продавать свои маленькие и не приносящие дохода участки крупным землевладельцам. Законопроект был отвергнут Советом Федерации 26 июня 1996 года на том основании, что он противоречил принципу частной собственности на землю, запретив свободную куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения.29 Наконец, в июне 1997 года Дума приняла еще одну редакцию Земельного кодекса, на этот раз большинством в 285 голосов
265
против 10. Хотя теоретически эта версия допускала частную собственность на сельские земли, он запрещал куплю-продажу сельскохозяйственного назначения.30 Законопроект практически исключал возможность приобретения земли иначе, как только у государства, равно как и куплю-продажу сельскохозяйственной земли среди частных лиц и сельскохозяйственных предприятий.
Приватизированную землю сельскохозяйственных предприятий нельзя было продать, ее можно было лишь сдать в аренду, и то не более чем 50% от всей площади, находившейся в собственности. Излишки приватизированной земли должны были возвращаться государству. Фермеры, получившие землю в частную собственность до принятия закона, не могли ее продать – земля могла отчуждаться только в пользу государства. Что касается фермеров, получивших такой статус после принятия нового закона, для них проблема продажи земли не могла возникнуть: они должны были получать землю на пожизненном наследуемом праве пользования без права продажи и могли получать дополнительную землю, приобретая ее у государства. Кроме того, вопреки положениям президентского Указа от 7 марта 1996 года законопроект ограничивал право частных фермеров сдавать землю в аренду.
В отличие от сельскохозяйственных предприятий, частные фермеры, согласно новому проекту Земельного кодекса, могли сдавать в аренду не более половины своих земель на срок не более 5 лет. И хотя по действующему законодательству (Указ Президента РФ №1767 и Гражданский кодекс) собственники земли имеют право отдавать землю в залог, элементы законопроекта, которые эффективно препятствовали развитию земельного рынка, также эффективно препятствовали развитию института залога. Эта редакция 1997 года, судя по всему, намеренно была составлена в пику положениям президентских указов, которые защищали относительную свободу сделок с землей. Это усиленно подчеркивалось в пояснительной записке, где указывалось, что президентский указ игнорировал как конституционные нормы, так и местные обычаи Российской Федерации. Будучи одобрен Советом Федерации (107 голосов «за» и ноль «против»), проект был
266
отвергнут Ельциным 25 июля 1997 года на том основании, что положения, запрещающие свободную продажу сельскохозяйственной земли, нарушают гарантированное Конституцией право частной собственности на землю, так как право продажи является существенным компонентом права собственности. Конфликт между исполнительной и законодательной властью обострился в сентябре 1997 года, когда нижняя палата российского парламента преодолела президентское вето 24 сентября 1997 года при 304 голосах «за» и 52 «против».31 Илья Южанов, председатель Государственного комитета по земельным ресурсам, со значением сообщил, что его комитет обратится в Конституционный Суд, если Совет Федерации примет сторону Думы в преодолении президентского вето. Ельцин, пытаясь разрядить сложившуюся патовую ситуацию провел в декабре 1997 года круглый стол, где было достигнуто согласие о создании совместной рабочей группы из президентских и парламентских представителей, которая должна была прийти к компромиссному решению вопроса о земле.32 Продолжая настаивать на том, что последняя редакция Земельного кодекса, на которую было наложено вето в июле 1997 года, должна быть переработана, критикуя положения, запрещающие продажу и передачу по наследству залога сельскохозяйственной земли, Ельцин подписал протокол, призывающий к жесткому государственному регулированию сделок с сельскохозяйственной землей. Предлагаемые нормы предотвратили бы ее из сельскохозяйственного использования, а также предоставили бы регионам право устанавливать максимальный размер земельного участка, который может находиться в частной собственности.33
Однако, Президент не отступил от своей цели – от реального введения частной собственности на землю, вновь заявив, что право продажи является составной частью права собственности. Эти примирительные намерения были разрушены скрытым и неустранимым противостоянием между органами исполнительной и законодательной власти. Попытки достижения согласия подрывались и практической невозможностью внесения поправок в правовой акт, который в результате фундаментальных идеологических противоречий содержал
267
юридические ошибки, внутренние противоречия и нарушения конституционных норм.34 Открытый конфликт возобновился 18 февраля 1998 года, когда Совет федерации не сумел набрать достаточное количество голосов, чтобы поддержать нижнюю палату в преодолении президентского вето – за это проголосовали 67 депутатов при необходимых 120 голосах. Хотя в следующей редакции Земельного кодекса, принятой Государственной Думой 22 апреля 1998 года большинством в 265 голосов против 3 были учтены замечания Ельцина, высказанные им на круглом столе, она, как и предыдущая редакция, запрещала куплю-продажу сельскохозяйственной земли.35 На новую редакцию, одобренную Советом Федерации 20 мая (97 голосов «за» и 21 «против»), Ельцин вновь наложил вето, пояснив, что он не подпишет никакой Земельный кодекс, если он не дает фермерам полного права собственности.
С новой силой разгорелась дискуссия о скорейшем принятии федерального Земельного кодекса после избрания Президентом РФ Владимира Путина – его отсутствие воспринимается как одно из основных препятствий на пути развития рыночных реформ. Однако, несмотря даже на то, что Путину не приходится иметь дело со столь оппозиционной Думой, как Ельцину, когда большие фракции коммунистов и аграриев многократно добивались принятия законодательного акта, который серьезно ограничил бы права собственности на землю и права пользования ею, он, похоже, не спешит вносить такой проект кодекса, который бы разрешил куплю-продажу сельскохозяйственной земли без вмешательства государства. Эту тенденцию отразил законопроект о купле-продаже несельскохозяйственной земли, принятый Думой в первом чтении 24 января 2001 года. Павел Крашенинников, глава правового комитета Думы и член либеральной фракции Союза правых сил, заявил, что новый закон создает так долго ожидавшийся правовой механизм. Но законопроект продолжает поддерживать запрет на сделки с землей сельскохозяйственного назначения до принятия специального Земельного кодекса. Более того, к категориям сельскохозяйственных земель, которые не могут находиться в частной собственности, причислены приусадебные участки и огороды. Правда состоит в том, что путинская администрация воздерживается от внесения такого
268
нужного стране законопроекта, который относился бы ко всем типам собственности на землю. Правовая система в целом, Гражданский кодекс и другое новое законодательство сохраняют правовые принципы, которые составляют серьезное препятствие гарантиям права собственности и владения. С землей связан ряд обязательств, относящихся ко всем формам владения, включая право частной собственности.36
Невыполнение этих обязательств может привести к прекращению прав владения в административном порядке. Частное лицо или предприятие может потерять право на землю сельскохозяйственного назначения, если она остается невозделанной или используется в иных целях. Это положение относится даже к земле, находящейся в частной собственности, которая может быть отнята у собственника, несмотря на правовой титул. Публичная власть так и не признала, что частная собственность означает ликвидацию всякого государственного вмешательства в отношении распоряжения землей – несмотря на то, что именно эта идея подчеркивается в некоторых положениях законодательного акта, создавшего основу для земельного рынка37. Фундаментальные вопросы, связанные с Земельным кодексом, еще потребуют разрешения: кто распоряжается землею, как определяется использование земель и в какой степени пользователи сельскохозяйственных земель будут защищены от рыночных сил.
Неопределенность, отражающаяся в каждом предлагаемом законодательном решении, представляется продуктом сложившейся под влиянием национальной культуры внутреннего убеждения, глубоко укоренившегося в сознании как противников законопроекта, так и многих из тех, кто предварительно его поддерживает. Это убеждение состоит в том, что крайне важно исключить возможность спекуляции на рынке земли. Это убеждение родилось задолго до революции 1917 года и отказа советского режима от рыночных отношений в экономике. Нерешительность правительства и партий, поддерживающих его в Думе, воплощает исторически глубоко укорененное опасение в том, что, если разрешить свободную продажу земли, эту землю скупят «городские» и иностранцы, оставив большинство населения безземельным и нищим. Однако, нерегулируемый рынок земли может трансфор-
269
мировать как деревню, так и город. Земельный кодекс, предусматривающий широкие полномочия сторон в сделке, будет способствовать развитию земельных рынков и тем самым переходу земли к наиболее эффективным производителям, повышению ценности земли и привлечению инвестиций. Нерегулируемый рынок земли является центральным звеном в институционализации прав собственности. Ограниченный рынок земли препятствует социальным и экономическим изменениям в Российской Федерации.
Сомнению не подлежит тезис о том, что развитие национальной рыночной экономики и стабильность национальной политической системы взаимосвязаны. Право собственности на землю должно служить привлечению капитала и инвестиций, что, в свою очередь, может способствовать разрешению острых конфликтов по поводу развития «фискального федерализма». Основанное на земельной реформе экономическое развитие укрепит доходную базу регионов, способствуя стабильности местных политических структур и создав средство для определения отношений между центральной и региональной властью. Этот процесс, однако, затруднен именно тем фактом, что юридическое право на земельную долю до сих пор не определено федеральным законом. Необходимо эффективное правовое регулирование и упорядочение деятельности сельскохозяйственных коммерческих предприятий. Их правовой статус должен включать права и обязанности по рациональному использованию земли, гарантии права гражданина на использование его земельной доли и тщательное регулирование отношений между сельскохозяйственным предприятием и собственником земельной доли. Координация государственного регулирования в сфере сельскохозяйственного производства должна стать более четкой. Ни в президентском Указе «О земельной реформе», ни в Земельном кодексе 1991 года значение понятия «приватизация земли (земельных долей)» не определено. Кроме того, несмотря на то, что Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 года «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»38 и Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 года «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» предусматривали, что владельцы долей имеют безусловное право на
270